论农村信用社贷款风险与其对策

一、农村信用社贷款风险现状３

二、农村信用社贷款风险形成的原因４

（一）计划经济时代行政干预是形成贷款风险的主要原因５

（二）国家政策性扶持贷款是形成贷款风险的一个重要原因５

（三）农村信用社体制不顺，内部机制不健全是形成贷款风险的另一个重要原因６

（四）人员素质低，管理不到位，问责不严是形成贷款风险的另一个重要原因７

（五）八次体制改革遗留问题又形成新的风险是贷款风险形成的一个原因８

（六）农业投入周期长，效益低是贷款形成风险的另一个主要原因９

三、化解农村信用社贷款风险的对策９

（一）政策上的扶持９

（二）农村信用社体制机制的完善１１

（三）人员逐步换血，质量逐步提高１３

（四）推行贷款责任制，信贷人员责权利相结合１４

内 容 摘 要

农村信用社贷款风险问题日益突出，严重制约了农村信用社的健康发展和支持“三农”功能的发挥，已经到了非解决不可的地步。本文分析了农村信用社贷款风险形成的成因，并结合农村信用社改革试点的新政策提出了防范和化解贷款风险的措施。

论农村信用社贷款风险及其对策

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带，长期以来在支持农村经济发展中发挥着其他金融机构无法替代的作用。但是，由于种种原因，农村信用社长期以来积累的贷款坏账问题一直得不到解决，而新增贷款又不断形成新的风险，严重制约着农村信用社支持“三农”的功能发挥和各项业务发展，已经到了非解决不可的地步。因此，如何有效地降低贷款风险，提高整体信贷资产的质量，改变被动的经营局面，是农村信用社目前面临首要考虑的问题。

一、农村信用社贷款风险现状

由于一直来受原计划经济体制和自身经营管理水平低下等综合因素的影响，目前，农村信用社不良贷款高居不下，相当大的一部分贷款的本息已经无法收回，贷款风险极大。以本市辖内一中等基层农村信用社为例，根据该社2003年年度报表反映：全社贷款总额3239万元，其中不良贷款余额2623万元，不良贷款占比为81%。在不良贷款中，逾期贷款余额178万元，占比为5.5%；呆滞贷款余额2237万元，占比为69%；呆账贷款余额208万元，占比为6.5%。所有这些指标均已远远超出资产负债比例管理规定逾期贷款比例不得超过8%，呆滞贷款不得超过5%，呆账贷款不得超过2%的贷款质量标准比例。

该社最大1户贷款余额280万元，最大10户贷款余额707万元，所有者权益为-29万元（所有者权益贷方余额181万元，历年亏损210万元）。最大1户和最大10户贷款余额的资本总额比例为1.55倍和3.93倍。所有这些指标均已远远超出资产负债比例管理规定最大1户，最大10户贷款余额不得超过本社资本总额的0.3倍和1.5倍的大额贷款占比标准比例。

贷款收息工作难度大，进展缓慢，成效不理想。该社2001年全年贷款利息收入189万元，收息率为5.1%；2002年全年贷款利息收入176万元，收息率为4.5%；2003年全年贷款利息收入175万元，收息率为4.4%，排除贷款利率下调因素，其收息额、收息率总体是呈逐年递减趋势的。

二、农村信用社贷款风险形成的原因

形成目前农村信用社贷款风险的原因，既有客观上的因素，也有管理方面因素，但最主要的原因是来自农村信用社外部计划经济体制下的行政干预和服务对象产业风险高以及来自农村信用社内部法人治理结构不完善，体制不顺，管理不到位等因素。

（一）计划经济时代行政干预是形成贷款风险的主要原因

我国过去一直实行计划经济，在计划经济体制环境下，政企不分，行政指令曾一度让主宰整个国民经济，地方行政指令更是为甚，为了任期政绩，对各行各业进行不恰当的行政干预。与之对应的是，把农村信用社当作地方农村经济增长的工具，指令农村信用社大量集中给不适宜贷款的乡镇企业和个人发放贷款；给技术尚未成熟的农业推广项目发放贷款，由于贷款立项时没有科学分析预测风险，在之后这些企业因受行业市场影响，出现大停产、倒闭时，农村信用社的贷款本息无法收回，不可避免地成为坏账。

在计划经济体制的环境下，社会整体信用环境差，地方个人，企业，农村经济组织已经非常习惯了经营状况的不好，缺钱就贷款，再向农村信用社贷款就是了，这样一来，债务就越积越多，没有能力归还贷款本息，农村信用社这段时期大量贷款本息已经无法收回，从而形成坏账，造成贷款损失。

（二）国家政策性扶持贷款是形成贷款风险的一个重要原因

农村信用社的服务对象是风险性较大的弱势农民群体，服务的产业也是国民经济中的弱质农业。农业防御风险能力弱，受自然灾害等影响大，农户生产方式简单，还款来源不足；政府支农职能缺陷，国家扶持政策不够位，使农村信用社在贷款支持“三农”的金融服务上存在贷款风险与收益不对称，经营宗旨和经营目标不对称的矛盾非常突出，而国家财政对农村信用社长期以来“支持农村经济发展过程中付出的风险代价又没有给予和商业银行一样的补偿”，农村信用社在长期的贷款扶助“三农”的金融服务过程中，贷款投向结构变得更为单一，风险更加集中，相当一部分贷款本息无法收回，形成坏账，造成了贷款损失。

（三）农村信用社体制不顺，内部机制不健全是形成贷款风险的另一个重要原因

建国以来，虽然经历了多次体制改革，但由于长期的官办半官办性质，农村信用社始终没有独立的信贷权，始终存在“产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确”的问题，始终未能真正体现农村信用社“是由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”的内涵。农村信用社目前的贷款管理，基本上是沿袭传统的做法，体制非常落后，已经无法适应业务发展的要求。农村信用社体制不顺，内部机制不健全反映在贷款管理上，是农村信用社普遍上没有真正建立必要的贷款决策体系、贷款内部控制机制和贷款风险管理机制，贷款管理存在如下问题：1、信贷决策无科学、无预见，贷款集体审议和贷款授权授信制度不规范；2、内部约束机制无力，贷款“三查”和审贷分离制度没有真正落到实处；3、没有以信贷资金的“三性（即安全性、流动性、效益性）”作为发放贷款的决定性条件，疏忽对借款人的还款能力、还款来源的调查；4、贷款责任追究制度形同虚设，信贷人员无须为自己的职务行为承担任何管理责任。这种缺乏体制机制管理和约束的贷款运作，导致风险失控，大量贷款因此本息无法收回,形成坏账，造成贷款损失。

（四）人员素质低，管理不到位，问责不严是形成贷款风险的另一个重要原因

农村信用社人员素质低，管理不到位，问责不严问题在贷款管理上主要反映为：1、人员素质低的问题使农村信用社信贷经营管理水平大打折扣；2、“三查”制度不落实，审贷分离制度不执行，内部违章操作严重，工作随意性大；3、“重放轻收”、“重放轻管”，贷后检查不落实，发现、防范和化解贷款风险能力差；4、缺乏有效的风险责任机制，“做与不做一个样，做好做坏一个样”，贷款形成风险“誰负责”，“怎样负责”的问题没有切实解决，风险责任不清，问责不严，惩处力度不大。这些问题的存在，导致相当部分贷款因缺乏有效的管理最终形成坏账，造成了贷款损失。

（五）八次体制改革遗留问题又形成新的风险是贷款风险形成的一个原因

农村信用社体制变迁50多年来，其领导管理权力转移历经了人民公社、生产大队和贫下中农，人民银行，农业银行，农金体改办，人民银行，银监局等八种管理模式的改革探索。这些模式的转变都是农村信用社始终处于被动的、被控制的地位，其管理体制上存在的问题始终未有能得到真正解决，始终没有摆脱国家银行的管理模式，体制错乱多变，管监不分，所有者缺位；没有自主经营权和独立信贷权，造成不良贷款大量增加，问题日益突出。农村信用社体制改革探索实践代价是昂贵的：“不能把农村信用社交给地方，下放给贫下中农管理；也不能把它交给国家银行管理，变为国家银行的基层机构。“地方一管就乱，国家银行一管就死”。如上所述，体制改革不但没有给农村信用社带来新的活力，新的机制和自身的资金实力的强大，反而给农村信用社带来灾难，遗留下的是大量本息基本无法清收的贷款坏账。

（六）农业投入周期长，效益低是贷款形成风险的另一个主要原因

有关专家指出，尽管近年来我国农业生产出现了较好的发展势头，但农业投入不足，基础地位薄弱的状况仍没有从根本上得到改观。农业属弱质产业，它容易受自然灾害的影响，生产周期长，风险大，效益低；但农业又是国民经济基础，是国家的根本。农村信用社支持农业属政策性金融业务，贷款本息收回率低，国家财政又没有给予相应的政策扶持，如不良贷款剥离、呆账核销等扶持政策等，农村信用社发放的农业贷款相当部分无法收回，形成坏账，造成贷款损失。

三、化解农村信用社贷款风险的对策

（一）政策上的扶持

政策扶持是化解农村信用社贷款风险的重要手段和重要保证。在目前的社会经济环境下，单单依靠通过农村信用社自身的经营机制转变与制度创新的手段来逐步消化不良贷款，以期降低贷款风险的设想尝试已经变得非常困难，特别是受几年前城市信用社和农村基金会支付危机的影响，大部分农村信用社的经营信誉至今尚未真正恢复，农村信用社普遍经营艰难，只有通过国家政策的大力扶持，才能逐步转移、化解、降低贷款风险。

国家政策应从以下方面扶持农村信用社：

1、国家建立资金扶持制度。对农村信用社今后因承担支持“三农”发放的政策性扶持贷款而形成的贷款风险，经核准确认，按形成的呆帐贷款余额大约50%，呆滞贷款余额大约10%的比例由中央银行专款资金予以置换为准备金存款，每次期限在2至3年之间，利率略高于同期准备金存款利率水平；对于农村信用社目前已经积累的已形成风险的存量贷款，按1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系时农村信用社实际资不抵债金额由中央银行专款资金予以置换为准备金存款，每次期限在3至5年之间，利率略低于同期准备金存款利率水平，从一定程度化解贷款风险。

2、逐步完善各级地方政府对农村信用社清收处置风险贷款的配套政策扶持，减免农村信用社接受和管理、处置抵债资产过程中的各种费用；把清收农村信用社的风险贷款作为考核各级政府工作绩效依据；各级政府尽量把有财政投资、有偿还保障的公共设施让给农村信用社，提高贷款质量；各级政府通过各种形式大力宣传农村信用社支持农村经济发展的重要作用，增强社会各界的理解和支持，为农村信用社清收风险贷款创造良好的工作氛围。

3、增加贷款呆帐准备金的计提比例。将现行的按年初贷款余额的１‰比例差额计提贷款呆账准备金，改为按年初贷款余额5‰比例计提贷款呆账准备金，增强农村信用社承担和消化贷款风险的能力，弥补贷款因坏账造成的损失，减少贷款风险。

4、加快呆账贷款的核销工作，在一定程度减少农村信用社的呆账贷款。

5、中央银行在进一步下调对农村信用社的再贷款利率的同时，增大对农村信用社再贷款额度，保证农村信用社有充足的低成本的贷款资金来源。

6、制定颁布信用合作金融法等类似的农村信用社基本法律文件，用法律上的形式维护农村信用社的平等市场竞争主体地位，取消各行对农村信用社的不恰当的歧视。

目前，国家出台对改革试点地区的农村信用社实行资不抵债专项再贷款，置换不良贷款专项中央银行票据的资金支持方案，就是国家政策支持农村信用社化解贷款风险的很好例子。

（二）农村信用社体制机制的完善

管理体制不顺，管理职权和责任不明确是农村信用社贷款风险形成的重要原因，原有的僵化的经营管理机制已经严重阻碍农村信用社的健康发展，必须通过深化农村信用社体制机制改革，使农村信用社焕发活力，更好地适应农业和农村经济发展的新情况、新特点和新要求。农村信用社体制改革要遵循以下原则：“一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理的完整和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为“三农”服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各种地方经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是按照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。”（国务院《深化农村信用社改革试点方案》）

防范和化解贷款风险最关键的是农村信用社要建立科学的内部控制机制和风险管理机制：

1、按照资产负债比例管理和风险管理的要求，在贷款操作中认真贯彻落实“三查”和审贷分离制度，严格贷款审查程序，明确责任工效挂钩，完善贷款管理的岗位责任制，防止和消除影响贷款质量的内部风险因素。

2、建立健全贷款风险评价机制，及时根据客户经营状况调整贷款管理措施，及时防范和化解新的信贷风险。

3、加大对存量坏账贷款的盘活力度。按“总量控制，分类管理”的方法控制坏账贷款的总余额，根据坏账贷款的盘活难易程度不同，按“保住一些、盘活一些、保留一些”的思维进行分类管理：对已经盘活的坏账贷款，要全力保住，不得反弹；对经过不懈努力或者通过司法追偿能够盘活的坏账贷款，要灵活打包盘活或者清收；对目前实在无法盘活的坏账，要密切关注，定期发出贷款询证函件，中断诉讼时效，确保诉讼效力。

4、对于实施可行的清收手段后，贷款本息的损失部分，要及时进行核销。

通过内部控制机制和风险管理机制的完善，切实加强风险贷款的监测、考核和管理，从而达到防范新增贷款形成风险和逐步化解存量风险贷款的目的。

（三）人员逐步换血，质量逐步提高

从长期的信贷工作实践来看，人才是农村信用社发展的关键，信贷人员素质的高低直接影响到贷款质量的好与坏，贷款形成风险主要是人的因素。目前，农村信用社信贷人员素质低下的问题非常突出，主要表现在信贷人员缺乏必要具备的信贷政策理论知识和信贷经营管理专业知识、规章制度意识以及会计业务操作技能，疏忽信贷工作的调查与实践，学历低、凭经验主义混日子，人为地制造了大量的贷款风险。

农村信用社应建立能者上、平者让、庸者下的人才使用与激励机制，把不称职的信贷人员从信贷岗位撤下来，把有知识、会管理、讲正气的人员推到信贷岗位上去；建立严格的贷款业绩考评、监控和奖惩制度，加大信贷岗位转换和跨岗位的交流力度；加强贷款业务知识培训，加强农村信用社信贷文化建设，建立人才储备库，逐步提高信贷人员的整体素质。以人为本，切实防范和化解贷款风险。

（四）推行贷款责任制，信贷人员责权利相结合

贷款责任制就是贷款责任追究制，是根据贷款发放过程中相关责任人的责任，在贷款发生风险时，根据责任大小，分别追究其经济赔偿责任。这是有效防范贷款发放中人为风险的重要举措。目前，农村信用社虽然建立相关贷款责任追究办法及其相关细则。但是当贷款发生了风险后的责任追究制却没有落到实处，执行起来基本上流于形式。这就使信贷管理人员的贷款决策形成无须负责的预期，在发放贷款上表现得更“积极”。因此，农村信用社要切实将贷款责任追究制落到实处，对贷款出现问题要坚决追究相关责任人的责任。只有这样，才能更大限度地防范人为的信贷风险。

农村信用社新增贷款责任追究要着重对贷款管理的调查评估、审查核对、审批决策和风险监控四个岗位，特别是对调查评估岗的责任追究，在具体操作上可以考虑实行“三七”责任制，即按到期难以收回或者造成损失的贷款本息金额，以3%至7%的百分比例实行非全额经济赔偿，调查评估岗相关责任人负责70%责任，审查核对、审批决策和风险监控三个岗位共负责30%责任，其中审查核对岗占30%，审批决策岗占50%，风险监控岗占30%，直到贷款本息收回为止。

农村信用社贷款管理包括存量不良贷款、存量新放贷款和新增贷款的管理。实行贷款管理责任追究要结合目前农村信用社自身贷款存量结构不良贷款占比、绝对额高的实际，要重点加强对存量贷款的责任追究。

对存量贷款应实行“新老划段”，根据贷款发放时间的长短和风险大小进行全面清理，明确落实原贷款管理责任人，原责任人能够落实或者收回责任风险贷款的，可免除责任；不能落实或者收回的，按不能收回或者造成损失的贷款本息金额追究责任。直至风险贷款的本息落实或者收回为止。

存量贷款责任追究方法：

1、存量不良贷款的责任追究：存量贷款清理后剩余下的不良贷款，除按上述方法追究原责任人外，还要重新落实管理责任人，实行工效挂钩。在全面落实风险贷款保全的前提下，按月下达落实和清收指标，并限定在3至4年期限内全部落实或者收回。

2、存量新放贷款的责任追究：存量贷款清理后的正常贷款，全部并入新放贷款中管理，视作新增贷款管理责任追究。如果贷款又再次形成风险的，则按形成风险贷款本息金额，以1%至3%的百分比例追究责任人的经济赔偿责任，直至风险贷款的本息落实或者收回为止。

责权利相结合，是推行贷款责任制的必要条件，是权利和责任的对等。信贷人员责权利相结合，能够充分发挥信贷管理人员的工作积极性；能够从根本上落实责任，形成约束，预防道德风险。改变贷款责任长期以来名义上人人有责变成事实上的人人无责，干好干坏一个样的弊端，把贷款权利和责任两者有效联系在一起，有利于防范和化解贷款风险。

健全责权利相结合机制，首先要制定风险贷款的防范措施和盘活计划，逐级下达，层层分解，落实到相关的责任人。其次要制定责权利相结合制度。一方面对违规操作行为，不尽到责任去防范和化解贷款风险的行为，要追究有关人员责任。另一方面，贷款能贷不贷，怕担担子，逃避责任，责任心不强影响农村信用社声誉的行为，要追究有关人员的责任。第三要建立防范和化解贷款风险的激励机制。对按规章制度操作，在防范和化解贷款风险上做出显著成绩和重大贡献的信贷人员，应给予适当的精神鼓励和物质奖励以及提薪提职，从而起到真正激励作用。

贷款责任认定是贷款责任追究，实行责权利相结合的重要内容。认定结果直接影响到信贷人员的积极性，在具体操作时应慎重进行，一是对因主观过失造成贷款风险的责任人，必须严肃处理，根据不同情节作出相应的经济处罚和行政处罚；二是要正确对待贷款风险，防止偏面追求贷款“零风险”，把市场变化和突发事件等非人为客观条件造成的贷款风险作为追究责任人的依据，挫伤信贷人员的工作热情；三是正确合理运用责任结论，规范信贷行为，引导信贷人员树立责任意识和风险意识，充分调动信贷人员的防范和化解贷款风险工作积极性。

形成目前农村信用社贷款风险的原因不是一朝一夕的，要化解目前农村信用社的贷款风险也不是一蹴而就的，只要我们能树立科学的发展观，坚持走独立法人道路，以增资扩股为契机，着力做好明晰产权，完善法人治理结构和经营机制转换的工作，农村信用社的贷款风险一定能够化解，贷款质量一定会得到很好的改善。

参 考 文 献

马蔚华：中国入世与银行上市，世界知识出版社，2002年7月。

王硕平：农村信用社改革：成败得失五年后见，南方金融，2005年2月。

许建华：农村信用社支农的难点在哪？南方金融，2004年10月。

高小琼：地方债务风险视角：农村信用社法人治理结构有效性的相关研究，南方金融，2004年12月。

刘永生：商业银行信贷进退机制研究，南方金融，2003年2月。

深化农村信用社改革试点方案，国发（2003）15号。