对当前农村金融体制改革问题的思考

一、我国农村金融体制状况及改革基本原则

二、当前农村金融体制存在的主要问题

1、农村信用社改革还遇到诸多问题，难以承担服务“三农”重任

2、农业发展银行业务面窄，功能发挥不充分

3、农业银行商业化经营步伐加快，农村业务不断萎缩

4、邮政储蓄“抽血”严重，加剧农村资金“体外循环”

5、农村保险发展滞后，农村经济补偿机制未健全

6、农村金融市场上正规金融的缺位，为非正规金融孳生和发展提供了空间

三、发达国家农村金融体系借鉴

四、结论及我国农村金融体制改革政策建议

1、加快农村信用社改革步伐，提高其“三农”服务水平和抗风险能力

2、适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务

3、农业银行应重新调整经营思路，将一部分精力放在农村金融市场

4、完善邮政储蓄制度，把再贷款与农村资金回流机制统筹协调起来

5、加大农村保险发展力度，建立健全农村经济补偿机制

6、加强非正规金融活动监管，引导非正规金融向合法化发展

内 容 摘 要

改革开放特别是加入世贸组织以来，我国城乡金融体制改革反差明显，农村金融体制改革的步伐远落后于城市。随着农村经济的发展，现有的农村金融发展模式已难以适应农村经济发展需求。加快农村金融体制改革，整合农村金融资源，推动农村经济健康发展，建立社会主义新农村已成为我国当前仍是今后很长一段时期金融工作的重点。本文结合现阶段以农村信用社改革为主的农村金融改革状况，分析当前农村金融体制改革中存在的六个方面问题，借鉴发达国家农村金融体系构建，指出下一阶段我国农村金融体制改革必须解决好农村信用社、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄、农业保险、民间借贷之间的各种关系的政策建议。

对当前农村金融体制改革问题的思考

农村金融体制改革是国民经济发展和“三农”发展的历史要求，是中国金融体制改革的重要组成部分，是建设农村小康社会，满足农民生产生活需要，提高农民生活水平的必然要求，同时也是农村金融机构自身存在和发展的客观选择。本文结合现阶段农村金融改革状况，分析当前我国农村金融体制存在的主要问题，并借鉴发达国家一些经验，提出下一阶段农村金融体制改革的政策建议。

一、我国农村金融体制状况及改革基本原则

农村金融体制是整个金融体制的有机组成部分。而金融体制的内涵是指资金融通关系的总和，它包括融资主体、金融机构体系、融资渠道、融资方式、资金价格形成机制及相关的法律规则、政策和宏观调控机制。农村金融体制要适应农村经济稳定发展的需要，能充分反映农村金融的特殊性，有利于国家对农业经济所采取的保护、支持、发展三个层次目标的实现。

从1996年以来，我国农村金融体制经过改革，基本上形成了具有政策性功能、商业性功能和合作性功能的金融服务体系，分别设立了农业发展银行、农业银行和农村信用社三类金融机构，少数经济发达地方还包括地区性商业银行延伸的机构和网点等。2004年6月，以农村信用社改革为主的农村金融体制改革正式启动，试点工作首先在浙江、山东、江西、贵州等8省市展开，2005年在21个省（市）推开。改革的主要内容一方面是各省市农村信用社交由省级地方政府管理，目前29省市的省级管理机构已全部成立。央行在改革试点中计划拿出1650亿元的资金有条件地置换农村信用社2002年底以前形成的不良资产的一半，至2005年底，央行专项票据置换审核工作已基本结束。另一方面采取不同模式的产权改革，建立股份制的农村商业银行及股份合作制的农村合作银行，这两类银行到2005底已组建了40家左右。

鉴于农村金融机构的复杂性和各类机构的差异性，以及农业发展、农民增收、农村全面建设小康社会的实际需要，农村金融体制改革必须把握“五项”原则：一是统筹规划，区别对待，分类指导，不搞“一刀切”；二是政策设计的理念要体现“多予、少取、放活”的原则；三是政策设计的重点要放在资金投入和风险补偿方面；四是要充分考虑到农村金融的复杂性和各方面可承受的程度，区别轻重缓急，分步实施；五是农村金融体制改革的目标是增强服务功能，提高服务水平，适应和满足“三农”发展的需要，形成支持农业和农村经济发展的合力，促进县域经济的发展。

加快我国农村金融体制改革，必须对现行的农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储汇局和新成立农业保险公司进行重新设计和整合。因此，农村信用社改革结束后，下一步的农村金融体制改革构架将包括农村政策性金融的定位，邮政储蓄的改革，农业保险的发展，民间借贷的管理，农村金融机构的推出机制等内容。

二、当前农村金融体制存在的主要问题

我国以农村信用社改革为主的农村金融体制改革自2004年6月正式启动以来，经过各级政府及金融部门的共同努力，改革取得了阶段性成效，目前大部分农村信用社的增资扩股计划和中央银行专项票据发行申请材料已通过人民银行总行的审核。但农村金融体制改革不是一朝一夕的事情，也不是仅仅改革农村信用社一家就成功了的，农村金融体制改革任重道远，也还存诸多亟待解决的问题。

（一）农村信用社改革还遇到诸多问题，难以承担服务“三农”重任。随着农业发展银行和农业银行在农村业务的退出和农业银行农村业务的收缩，农村信用社承担起支持“三农”的重任。但因农村信用社多年来改革未有大的突破，在“干重活”的同时，已“重病缠身”：（１）合作化没有实质性恢复，“官办”也没有根本性改变。特别是省级联社成立后，“官办”色彩更加浓厚，农村信用社产权不清，法人治理结构不完善，股东权责不明，风险责任未落实，自我发展、自我约束机制没有形成。（２）农村信用社浮动利率改革范围较小、力度不够，离预期目标还有相当大的距离。如广西河池市实行浮动利率改革试点的信用社，一年期种养业贷款利率上浮50%后，月利率为6.6375‰；农村其他工商业贷款利率上浮70%后，月利率为7.5225‰；而当地民间借贷平均月利率在15.0‰上下。农村信用社利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。（３）服务方式和服务手段陈旧，电子结算服务、网络建设均远远落后于商业银行甚至邮政储蓄，不适应农村经济发展的需要，农民“贷款难”的问题比较突出；（４）资金来源渠道狭窄，欠发达地区农村信用社资金力量尤为薄弱，难以满足农村经济发展的需要。（５）人员数量不足、素质不高。近几年来虽然加大了人才培养和引进力度，但在不少地方从业人员中，大中专文化程度的不足30%；（６）行业自律体系和监管措施有待于进一步完善，一些信用社因缺乏有效管理和监督，业务经营陷入恶性循环。因此，农村信用社也未能很好地发挥支持农村经济发展的作用。

（二）农业发展银行业务面窄，功能发挥不充分。1998年３月，国务院对农业发展银行的职能做了重大调整，将农业开发贷款、扶贫贷款，以及粮棉油企业加工和附营业务贷款划归农业银行管理，农业发展银行成了专门经营粮棉油流通领域业务的政策性银行。近几年，随着市场经济的逐步发展及粮食流通体制改革的深化，农业发展银行的业务急剧萎缩，2002年全行系统累放粮棉油贷款比上年同期减少152亿元，其中粮食贷款减少62亿元。农业发展银行对农村经济发展的促进作用极为有限。

（三）农业银行商业化经营步伐加快，农村业务不断萎缩。入世以来，为迎接外资银行挑战，农业银行加快了建设现代商业银行的步伐，采取了一系列改革措施，比如撤并低效网点，分流精简员工，提升经营层次等，在这一过程中，贷款向优质客户、大客户倾斜的同时，逐渐远离了农村中小客户，农业银行对农村经济的支持作用日渐减弱。以广西河池市为例，2005年辖区农业银行所有营业网点为66个，与2003年相比减少了14个，减幅达21.21%。

（四）邮政储蓄“抽血”严重，加剧农村资金“体外循环”。1986年作为解决邮政系统“扭亏为盈”举措之一，国家允许邮政系统恢复开办储蓄业务，并给予较大的利率优惠，吸存与转存利差达到2.35%，2003年8月1日人民银行重新调整利率后，活期存款吸存与转存利差仍达到1.17%。邮政储蓄正是凭借“无风险收益”优势在农村遍设网点，疯狂地吸收农村资金，这些资金通过上存人民银行而游离农村经济之外，加剧了农村资金“体外循环”。

（五）农村保险发展滞后，农村经济补偿机制未健全。在计划经济体制下，保险公司对农业保险的成本和盈利考虑较少，各地根据需要开办了多项种植业、养殖业保险。到1993年农业保险保费收入迅速攀升到8.3亿元，占全国总保费2.1%，但赔付率高达116%，经营农业保险一直处于亏损状态。1996年以后，随着中国人民保险公司向商业性保险公司转化，加上农业生产组织形式的变化，全国的农业保险开始大面积萎缩：2000年农险保费收入仅为3.87亿元，2001年继续减少为3.31亿元，只占总保费的0.6%，农民户均保费只有２元多一点，农险品种也由高峰时期的60多种下降到目前的不到30种。这与农村经济结构的多元化发展背道而驰，在目前的政策框架下，农业保险有可能被商业保险公司彻底抛弃。保险，这一经济补偿机制，对农村经济的支持几乎丧失。

（六）农村金融市场上正规金融的缺位，为非正规金融孳生和发展提供了空间。以民间借贷为主体的非制度金融虽然一直比较活跃，但一直不具备合法地位，更无法实现规范发展。并且相当部分的民间借贷仍然采取了口头约定等简单形式，利率普遍较高，粗陋的形式与较高的利率，既制约了资金需求，也成为众多法律纠纷的根源。

但是，越来越多的金融业界人士也认识到，非正规金融常常还是金融创新的源泉。今天已经达到年规模数万亿元的同业拆借活动起初就是非正规金融；股票市场，在上世纪八十年代末期也还是非正规金融。近两年来，我国金融高层开始关注非正规金融的发展，一些领导在许多重要场合和学术论坛上也表示要重视、引导民间借贷等非正规金融市场，使其成为推动我国金融业健康发展的有益补充。

三、发达国家农村金融体系借鉴

农村金融是保证农业发展的重要条件，也是推动农业现代化的重要条件。而农业生产周期长、规模小，农民的借款能力薄弱，担保能力和信用程度不高，贷款成本高，一般商业银行大多不愿意对农业放款。不少国家的农业金融体系采取以政策性金融机构和合作金融机构为主、商业银行为辅的体系。

例如，在美国，农业金融机构是由多层次组成的：①联邦土地银行。它是1916年根据联邦农业信贷法成立的，全国有12个联邦土地银行，每个农业信贷区1个。这些银行通过480多个地区的联邦土地银行协会为农民提供长期贷款；②联邦中间信贷银行。它是1923年根据农业信贷法成立的，全国有12个联邦中间信贷银行，起初主要为农民提供票据贴现。1923年成立的地方生产信贷协会，全国有420多个生产信贷协会。联邦中间信贷银行为地方生产信贷协会提供贴现和中期贷款，地方生产信贷协会再贷款给农民。中间信贷银行的股本由协会购买，借款人用贷款的5%购买协会股本，最多可拥有10%股本；③合作社银行。它成立于1933年。有12个区的合作社银行为农业合作社和各种农民协会提供贷款服务，并成立了合作社中央银行。其特点是农民有80%的股份，社员占50%以上的营业额。到1985年，这3个机构为100余万生产者提供790亿美元贷款；④农家管理署。它成立于1935年。起初主要是监督农业贷款，帮助农民购买土地（提供农场复兴贷款和农场所有权贷款）。现在的主要业务一是为私人贷款提供担保并贴息；二是直接提供贷款；⑤农产品信贷公司。它成立于1933年，其职能主要是根据政府的农业政策制定农产品贷款计划，并以农产品为抵押，每年贷款90亿美元；⑥商业银行。多数经营短期农业贷款，到1989年仅占农业长期贷款的21%。

发达国家除了有完善的为农业服务的银行体系外，针对农业生产是在大自然条件下进行的，农民不仅要承担市场风险，还要承担自然风险的特点，纷纷建立农业灾害保险制度。美国1980年由国会通过的《联邦植物保险法》，规定农业部为所有保险农作物提供30%的保险补贴。同时，将联邦农作物保险公司的股金增加2倍多，承保范围几乎覆盖所有的粮食作物。加拿大的农作物保险金由政府和农户各负担一半。农作物保险制度在稳定生产，保障农民利益方面起了积极的作用。

四、结论及我国农村金融体制改革政策建议

目前，我国农村合作性、商业性和政策性金融机构都有不同程度的发展，在促进农业和农村经济发展中发挥了重要作用。但是，由于各类金融机构相互间的关系没有理顺，没有建立起合理的管理体制和良好的运行机制，农村金融体制还不适应农村经济发展的需要。相当多的农村信用社失去了合作性质，背离了主要为“三农”服务的发展方向；现行农业银行的管理体制，与其自身的股份制改革在诸多关系上难以理顺；农业发展银行营业机构设置不适应业务发展需要，支持农村经济开发的能力较弱。因此，必须进一步深化农村金融体制改革。

（一）加快农村信用社改革步伐，提高其“三农”服务水平和抗风险能力。（1）省级联社应进一步明确职责，抓大放小，让权于县，让县级联社真正能够实现民主管理、独立经营。同时加快法人结构治理，县联社主任应通过股东选举、省联社核审任职资格的方式实现，逐步完善管理体制和法人治理结构。（2）推行农村利率市场化，进一步扩大存贷款利率浮动幅度。原则上以现有的试点浮动幅度为基础，存款利率的浮动幅度再增加50%，贷款利率的浮动幅度再增加一倍，但具体浮动范围由农村信用社（联社）会同当地的金融监管部门因地制宜地决定。通过存贷款利率浮动幅度的扩大，适当缩小农村信用社存贷款利率与民间借贷利率的差距，增强信用社对民间金融的引导能力。（3）加大资金投入，加快电子设备、电子结算技术改造，增加金融服务水平和竞争能力。（4）拓宽资金流入渠道，可跨区域吸收存款和发放贷款，提高资金整体实力和服务“三农”水平。（5）建立优胜劣汰机制，引进和培养优秀专业人才，淘汰分流素质低下人员。（6）加强内外部监督管理，对内要发挥监事会、内部审计作用，对外要配合监管部门及上级部门的检查，不断规范、完善自身的业务操作水平。

（二）适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务。可以预料，在最近两三年内，粮食流通体制的市场化改革将会取得实质性的进展。与此相适应，当前农业发展银行的主要贷款对象——国有粮食企业将会加快改革进程；大量的非国有粮商进入农产品收购领域也是早晚的事。随着农业结构调整的深入推进，在缺乏足够的担保抵押品的情况下，许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性大量需求，也需要通过政策性银行来解决。因此，需要将重新整合政策性金融业务或调整政策性金融的载体，尽快摆上议事日程。具体思路可以有以下两种。一是健全农业发展银行的政策性金融功能，将目前由农业银行代理的政策性金融业务，重新划归农发行，完善农发行的政策性金融机构功能；建议人民银行适当放宽农发行的职能范围，将产业化龙头企业的收购资金纳入农业发展银行的支持范围。二是取消农业发展银行，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。此建议可先行试点，通过试点总结其可行性。

（三）农业银行应重新调整经营思路，将一部分精力放在农村金融市场。在金融改革中，农业银行不应一味随波逐流，跟在人家后面拼命撤机构网点，应审时度势有选择有步骤地进行改革，对经济条件好有发展潜力的地区或乡镇，要保留一定比例的营业网点，防止业务出现大量萎缩。同时要进一步推广小额信用贷款，目前小额信贷项目已经成为农业经济主流发展方向，制度、手续上必须不断完善，要简便有用，可操作性强，尽量满足农村经济发展合理资金需求。

（四）完善邮政储蓄制度，把再贷款与农村资金回流机制统筹协调起来。1999年，国务院和人民银行就已批准了建立邮政储蓄银行的改革方案。近期的邮政储蓄制度改革要注意解决好以下两个问题。首先，改变由邮政储蓄的盈利来弥补邮政业务亏损的现有体制，在邮政储蓄与邮政、汇兑业务分开并独立核算的基础上，逐步建立制度化的中央财政对邮政业务的补亏机制和对邮政减亏的激励机制。其次，建立规范化的中央银行对农村正规金融机构的再贷款支持制度，借此促进邮政储蓄存款回流农村。鉴于目前尚不宜取消邮政储蓄业务，建议将县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款，并将此作为一项制度稳定下来。第三，逐步取消邮政储蓄机构相对于其他金融机构的超国民待遇。在放开邮政储蓄自主运用资金渠道的同时，降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率，使其等同于金融机构在人民银行的存款准备金利率。如果能够将此项政策调整与推进利率市场化改革结合起来，效果更佳。

（五）加大农村保险发展力度，建立健全农村经济补偿机制。中国农村约有8亿农民，保险需求市场潜力巨大。只有吸引8亿农民参与，惠及8亿农民，才能促使保险业在推进社会主义新农村建设中发挥积极而重要的作用。一是加大在农村的保险业务宣传。要创立农村、农业、农民保险网站，在农村设立保险业务宣传阵地，通过各种活动定期不定期地把保险业务知识送进千家万户，帮助农民提高保险意识。二是开发农民喜爱且易接受的农村保险产品。开发农村、农业、农民保险，要设身处地站在农民的位置上，想农民所想，急农民所急。如种植、养殖，农民养老、医疗、教育，农民工意外伤害，房屋、农业器具保险等，保费低廉、保障适度、保单通俗、购买方便、实用性强的保险产品。三是地方政府在农村保险上应给予政策和资金支持。如对保险公司在农村保险方面给予税收和财政补贴方面的有效支持，对农民参与保险给予福利性、激励性补贴，为广大农民筑起防灾抗灾的有力屏障，使广大农民在社会主义新农村建设中得到更多的实惠。

（六）加强非正规金融活动监管，引导非正规金融向合法化发展。在加强和改善金融监管的同时，适度放松农村金融的市场准入条件，允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。许多经济学家通过对发展中国家的大量经验研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不例外。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融，提供良好的环境条件。农村民间金融借贷手续简便，又没有僵化的规章制度，与农村资金的需求主体之间亲和力较强。在我国多数农户和农村企业普遍缺乏担保抵押品的情况下，发展民间金融可以有效利用民间的乡土信用资源，为解决农村融资难问题服务。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。前世界银行首席经济学家斯蒂格里茨早就指出，将正规金融市场与非正规金融市场，按照公平竞争的原则 合理整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展能力。实际上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。要随着民间金融的发展，积极探索改善其金融监管的方式。

参 考 文 献

1、何广文等，2002b："农村金融服务供求现状、问题及对策建议"，"农村金融服务问题研究"专题报告，农业部"中国农业和农村经济结构战略性调整"课题，2002年8月10日。

2、何安耐、胡必亮主编：《农村金融与发展--综合分析、案例调查与培训手册》，经济科学出版社，2000年。

3、唐成："中国的政策性金融和邮政储蓄的关系研究"，载《经济研究》，2002年第11期，第45-53页。

4、政府主导型小额信贷管理体制课题组："政府实施的小额信贷扶贫管理体制需要进一步改善"，载《中国农村发展研究报告》之三，2002年，第83-101页。

5、世界银行政策研究小组，2001："金融与增长：动荡条件下的政策选择"，经济科学出版社，第39－42页。

6、马忠富：《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，2001年。

7、马斌："民生银行招安江浙地下钱庄 猛推个人委托贷款"，中央电视台，2002年8月20日。

8、毛英煌：建立农村金融服务体系的构想，世界经理人周刊，2003年8月7 日。

9、谢秀森、谢文军、肖小丽：《关于我国农村金融服务体系建设的思考》，2003年

10、马晓河、姜长云：《加快农村金融体制改革的思考》，2004年

11、方竹平：《加快农村保险业发展的思考》，2006年8月