当前人民银行国库监管的难点与对策

内 容 摘 要

国库是伴随着国家的产生而产生的，国库的发展是一个漫长的历史过程。中国人民银行经理国库是国家赋予的职责，国库监管在分税制财政管理体制下，其作用也越来越大。近年来，我国财政预算管理体制和税收体制，以及金融管理体制经过多次改革和改进，都有了较大的明显变化，而国库管理工作仍然在执行1985年国务院颁布的《中华人民共和国国家金库条例》和1990年颁布的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》，已不能完全适应当前经济形式发展的需要。本文试从当前国库监管的现状来分析其中的难点，并提出建议。

关键词：国库监管 难点 对策

目录

当前人民银行国库监管的难点与对策2

一、当前人民银行国库监管的难点2

（一）、从宏观角度看国库监管的难点2

1、缺少完备的国库监管法规，法律地位不平等。2

2、缺乏有力的国库处罚措施，监管措施不到位。3

3、没有独立国库的组织体系，制约国库的监管。3

4、外部工作环境未理顺，面临诸多矛盾。4

（二）、从微观角度看国库监管的难点4

1、从目前国库监管的内容看国库监管的难点4

2、从国库监管的手段看国库监管的难点6

二、强化人民银行国库监管的对策7

（一）、加快国库立法步伐，确立国库监管法律地位7

（二）、制订国库会计操作规范，明确相关部门职责。7

（三）、还权国库部门，理顺国库监管体制。8

（四）、严格退库审批程序，缝合退库政策豁口。8

（五）、运用现代计算机技术，全面提高国库监管水平。8

10、《国库管理与改革》，中国财政出版社2001年出版。9

当前人民银行国库监管的难点与对策

国库，是国家金库的简称，是负责办理国家预算资金的收入和支出的机关。它担负着办理国家预算资金的收纳和库款的支拨，反映国家预算执行情况。1985年国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例》，明确规定由中国人民银行经理国库。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》第二十三条规定，“中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库”。国库工作是国家预算执行的一项重要基础工作，经理国库是国家赋予中国人民银行的一项重要职责,而国库监管则成为人民银行监管体系的重用组成部分。国库监管肩负着监督国家预算执行的重任，监管程度及力度的大小，不仅决定国库整体工作的水平高低，而且直接影响到国库资金能否及时、准确、完整入库及财政资金的分配是否合理，影响着国民经济正常运行。1994年我国实行了分税制的财政预算管理体制，无论是在新旧体制的磨合期，还是新体制的全面运作后，财政的分配体制和监管职能都发生了变化。从属于财政预算职能的国库职能也随之发生了变化，特别是国库的监管职能得到了加强。如对预算收入的监管，除对传统的国库经收处延压实施处罚外，还延伸到了监管征收机关的延压，监管到了预算收入的真实性，如“空转”收入；对预算支出的监管，除审核计划、预算外，还对拨款的用途、经费单位开户等进行了监管；预算收入的退库的监管实行了跟踪到户，监管退库款项的真实用途和退库政策的效果等。国库监管从内容到形式都有了变化，然而，随着财税体制和金融体制改革的不断深化，国库监管的作用将越来越突出，有必要采取相应的对策，以确保国家预算收入的真实完整和安全。

 一、当前人民银行国库监管的难点

 目前的国库监管从宏观上看不具备良好的监管环境，从微观上看，不具备良好的监管手段。

 （一）、从宏观角度看国库监管的难点

 1、缺少完备的国库监管法规，法律地位不平等。

 税务机关征税依据的是《中华人民共和国税收征管法》，财政机关履行职责依据的是《中华人民共和国预算法》。国库监管的法规依据是1985年7月国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例》和1989年12月财政部、人民银行制订的《国家金库条例实施细则》，《条例》明确了国库仅仅是对财政收支进行会计核算的机构，扮演着政府财产的保管者和出纳者的角色。且这两个法规不仅知名度低，大多数的经济法教科书都找不到，并已落后于分税制财政管理体制。新颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》对国库监管没有具体的条款，也没有制订相应的实施细则。而《中华人民共和国预算法》的监管规定，对预算、决算的监督机关是各级人民代表大会及其常委会和国家审计机关,明确了各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门，要求各级政府加强对本级国库的管理和监督，而对同级国库的监管职能未予确认。目前还没有具体的法律法规授予人民银行国库部门对涉及征收机关的收入收缴和预算单位的资金使用的监管，实际工作国库监管不得不使用国库自创的“案例法”，而不是成文法，如对拨款用途的监管，就有某支库拒绝办理了一笔到沿海炒房地产的拨款，监管成功后，得到了政府的赞扬，也成了监管拨款的典范案例。但用其作为国库监管的法律依据，缺乏应有的力度。国库监管无章可循，监管效果得不到社会公正的评价，同时国库还承担着本不应该自己承担的责任。由于没有详细的国库监管章程，不能明确国库应该实施或不实施，应该放弃或不放弃监管和应该怎样或不应该怎样监管，而承担行政或法律责任，在社会主义法制逐步完善健全的今天，国库却可能因实施或放弃监管或监管不当而随时成为被告。国库监管，面临两难选择。

 2、缺乏有力的国库处罚措施，监管措施不到位。

 目前的国库处罚措施除了对经收处延压税款，实施结算处罚外，国库自身没有任何处罚措施。对于预算收入入库、库款支拨、退库等都笼统的规定有监督权，对于入库过程发生的延压库款、资金流失、混库错误，库款支拨和退库中存在的违规情况均未规定明确的处罚措施。法规建设的滞后性形成了国库监管责大权小的局面，使国库在实施监管过程中即使发现问题，因缺乏处罚依据，往往也只能协商解决，敷衍了事。征收机关延压日趋泛滥，税款过渡户越开越多，混税混库亦已惊人，国库每年都投入了相当多的精力、时间进行整顿，但没有处罚措施，缺少威慑力，国库监管成了例行公事。

 3、没有独立国库的组织体系，制约国库的监管。

 《中华人民共和国国家金库条例》规定，各级国库主任由该级人民银行行长兼任，副主任由分管的副行长兼任。因此普遍形成了这样一个局面，国库是没有“招牌”的组织，国库主任是没有“任命”的领导，国库是非独立性的，其从属性制约了国库监管作用的发挥。第一，没有稳定的组织机构，特别是县支库，没有稳定的国库队伍，特别是监管队伍，在目前的国库组织中，还有相当数量的是代理支库和全部实行代理的乡镇国库，这种国库组织和国库队伍只能勉强满足基本的核算。第二，国库的形象在社会上只是央行的形象，监管的是金融机构，对税款入库等监管，社会承认的是税务监管，对财政资金的监管，社会承认的是政府、人大、财政监管，国库要深入企事业单位对预算资金运行全过程进行较全面的了解困难较大，有时还会受到刁难，国库在社会上还没有像审计、财政、税务那样树立自己的监管形象。

 4、外部工作环境未理顺，面临诸多矛盾。

 国库是联系财政税务机关的枢纽，其业务受上级国库的领导，对下直接与商业银行经收处联系，人事则由人民银行决定。这种错综复杂的关系决定了国库业务的复杂性，同时也使国库的监管工作面临着如下矛盾：一是地方利益与中央利益的矛盾。国库一方面代表着地方财政组织核算，另一方面又负责中央金库的核算。在实际工作中涉及中央与地方财政的利益冲突时，往往屈服于地方政府的压力，使中央财政的利益受损。二是部门利益与整体利益的矛盾。征收机关、国库经收处、代征单位及一些企事业单位为了满足部门利益需求的愿望，采取提供虚假退库凭据方式变相多提预算收入，使财政利益受侵蚀。三是人民银行视国库为其一个业务部门，其主要精力还是放在研究资金问题、通货膨胀问题和外汇管理问题上，而财政税务部门就把国库工作当作是人民银行的事，国库就应该为其服务，因此，财政、税务与国库在协调上有分歧，甚至有的因为矛盾而影响工作。 

 （二）、从微观角度看国库监管的难点

 1、从目前国库监管的内容看国库监管的难点

 （1）、预算收入收纳的监管

 难点之一：空转收入，闭门造税。最常见的是，为完成预算任务，财政给经费单位支拨一笔库款，然后，单位再以预算收入的形式上缴国库，一支一收“合理合法”，国库监管无可奈何。

 难点之二：混税混库，买卖税款。从征收机关、主管部门到政府领导，睁只眼闭只眼，特别目前国税地税征管权交叉，管辖区重叠，征收任务级次多，数量大，顾此不能失彼。如国税部门附征的地方税，就有政府部门硬性规定按增值税的一定比例进行调库的。征收部门要完成各级次的任务，由于税源结构等变化，有的税源多，有的级次税源少，不得不改变级次，保各级任务完成，在管辖区内甚至出现了买卖税款的现象，这种调库、“买税”有一定的隐蔽性，国库难以发现。

 难点之三：泡沫预算，寅吃卯粮。我国目前的税收潜力大，压力也大，由于改革的渐进性，要完成刚性增长的财税任务，出现了“泡沫预算”，库款变税款，征收机关向财政立借据（政府协调或授意），直接借财政库款交税。贷款变税款，征收机关向金融机构或企事业单位立借据，贷款交税，在日常核算中，就有信用社缴纳增值税的缴款书。贷款变税款，“寅吃卯粮”，效益好的企业怨声载道，有的在缴款书上特注明“预征税款”，监管“洗税”，国库毫无高招。

 （2）、预算收入退库的监管

 难点之一：退库审批与监管责任不清，处罚不明。预算收入退库的审批权不在国库，但国库有对审批的审核权。目前审批人与审核人各自承担的责任不明确，国库有时承担了审批人的责任，如多征、错征退库，其审批权在征收机关，如果审批人给国库出具了不实的报告而退库手续齐备，国库办理了退库，不应承担责任。但现实情况是出现“空转”、“混库”时，往往是指责国库没有保住库款的安全，而背上不应背的“黑锅”。

 难点之二：提退手续费政策不一，形成政策豁口。不论是政策制定，还是具体执行，都不是“模糊数学”的“模糊”，而是“难得糊涂”的“糊涂”。如财政部（94）财预字第217号文件规定“对法律、行政法规规定的代扣、代收税款，征收部门可按代扣、代收税款的2%提出代扣、代收手续费”，国家税务总局（94）177号文件又作如下规定，代扣代收手续费，是适用于法律、行政法规明确规定负有代扣代收义务的单位和个人，对于税务机关根据征管工作的需要，委托有关单位、个人代扣代收税款的，原来的有关手续费的提支规定仍然继续执行。在实际工作中，哪些是前一种代扣代收，哪些又是后一种代扣代收，以及原来的提支规定，指代不明。于是有的执行中央的规定，有的执行省级文件，还有的是按地市县文件精神办；有分税制前的文件，也有分税制后的政策；有的比例就高不就低，有的比例几个文件求均。特别是实行银税一体化，开办纳税大厅等，是代征代扣的扩大还是缩小，国库无法界定。有的征收机关认为是扩大，增大提退基数。国库拿不准提退基数，监管没有说服力。特别是这道“豁口”，还在被有的政府部门撕裂，如有的地方准许对税务稽查收入按一定的比例提退，有的对税务检查机构费用准许从其设立的“办案追缴税款过渡户中，按追回税款和罚没款总额的30%，由同级财政部门核拨解决”。库外提退，国库监管更是鞭长莫及。

 难点之三：退库政策贯彻有“时滞”，形成监管障碍。退库就是“退”政策，有的不钻政策本身的空子，而钻政策“时滞”的空子，如取消集贸分成的文件，基层支库收到文件时，有的同城征收机关已提前两个月就知道了。退库政策执行还存在基层国库机构不健全，人员不稳定，资料不系统，执行政策不能随政策的变化而变化，而形成了监管障碍。

 （3）、预算收入支拨的监管

 难点之一：监管的“度”难把握。《中华人民共和国国家金库条例》和《中华人民共和国预算法》都规定，各级库款的支配权属于各级财政机关，库款支拨是由本级政府对同级人大负责，并接受审计机关的监督。国库部门主要凭各级财政机关开出的拨款书，而拨款书却没有纳入财政或国库监管的重要空白凭证管理，也没有约定密押等特殊标志，仅有预留印鉴，凭证传递也缺乏严格的封闭运行路径。库款支拨是财政分配职能最现实最直接的体现，支拨好了，财政部门功不可没，支拨有问题，国库部门难脱干系，国库监管多了，直接触及了政府、财政和经费单位的经济利益，有的会认为是“狗咬耗子”。

 难点之二：库款分流难遏制。财政资金的拨付，必须控制在各级人大批准的年度预算之内，而实际上没有预备或超预算的拨款，财政部门倒逼国库拨付，国库难以落实按计划预算执行拨款决定。如企事业单位跑“条子”，无预算超预算拨款，金融机构给好处，瓜分财政性存款。经费单位有困难，政府领导有困难，银行家们也有困难，于是财政当地方的财政，开绿灯做好人，国库充当中央的国库亮红灯做恶人，监管形不成合力，国库孤掌难鸣。

 2、从国库监管的手段看国库监管的难点

 （1）、国库核算与监管脱节，难以核实数据。最典型的是代扣代收手续费，国库没有核算代扣代收税款的基数，没有准确的资料去复核征收机关提退的真实性，监管不可操作，无法以数服人，国库会计成了“模糊会计”，国库监管自然也就成了“模糊监管”。

 退库核算不科学，如退库报表是按退库原因以中央、地方级次表现，与收入报表的分征收部门按税种反映不一致，看不出征收部门的征收成本和退库审批机关，退库原因的表述也不是很清楚。

 （2）、国库监管方式单一，影响监管效果。目前的国库监管基本上是柜面监管和少量的现场检查，非现场监管基本上没有实行，没有形成监管体系。

 （3）、国库监管资料匮乏，手段落后。目前没有财政、征收机关给国库报送报表、资料的制度，也没有拨款、退库单位给国库报送有关资料的制度，外部审计机关、财政专员办没有与国库交流审计结论的制度，国库掌握不到第一手资料，没法进行更深入的监管。

 目前的国库监管基本上是停留在手工状态，一支笔，一把算盘，几个登记册，没有开发出国库监管的计算机程序，不能与财政、税务共享资源，形不成系统的国库监管资料，不能有效和广泛地对监管信息进行数据存取，管理与分析。

 二、强化人民银行国库监管的对策

 （一）、加快国库立法步伐，确立国库监管法律地位

分税制财政管理体制下的国库实践，证明国库监管必不可少，其作用将越来越大。在目前国库监管“案例法”的困难条件下，一个县支库每年对预算收入收纳，如延压、混税、混库的监管有几百万元，拒绝办理的不合理退库、拨款有几十万元，国库监管非常必要，国库立法迫在眉睫。在国库立法中起点要高，不应是对原条例进行修订，而应在原条例的基础上，制订一部法律，一部与《中华人民共和国税收征管法》、《中华人民共和国预算法》并列配套的法律。通过立法，扩大国库监管的影响，形成社会的合力，共同监管好国家预算资金。

 （二）、制订国库会计操作规范，明确相关部门职责。

 国库监管是有条件的，对预算收入的收、支、退由国库全方位、全过程进行监管是不可能的。《预算法》规定各级国库的基本职能是“各级国库必须按照国家的有关规定及时、准确地办理预算收入的收纳划分，留解和预算支出的拨付”，国库监管章程应围绕着国库的基本职能，规定国库在预算收入的收、支、退中应履行何种义务和如何履行义务，不能任意扩大或缩小国库监管的范围。针对预算资金监管中的不确定因素，人民银行应会同财政部和国家税务总局，完善制订国库会计操作规程，进一步明确财政部门、征税机关和国库部门的各自职责，详细具体规范预算收入的收纳、报解、拨付、退库等业务操作。一是拨款业务，规定凭证实行财政———国库封闭运行，互相签收。二是预算收入退库，规定审批机关应提供系国库此项退库的政策依据，缺乏依据的，国库可拒绝办理，造成的纠纷或损失由审批机关负责。三是对延压税款入库部门，制订具体的罚则措施，明确延压责任，保证税款入库畅通无阻。 

（三）、还权国库部门，理顺国库监管体制。

 无论是委托制国库体制，还是独立制国库体制，国库的独立性随着分税制财政管理体制的确立，越来越重要，特别是委托制国库体制下，更不能忽视国库的独立性。国库如果以央行（或银行）的身份面对社会，对预算收入进行监管，社会不能接受。理应稳定基础政权，增强财政调控力度，按一级财政设一级国库要求。一是中央银行还权国库部门，国库对外独立挂牌，国库主任实行任期制，机构相对独立，国库队伍相对稳定。二是财政还权于国库部门，在预算资金计息、业务支付费用的基础上，国库财务独立预算，中央及地方国库经费分级纳入预算。三是金融机构还权于国库部门，取消城区代理制，作为中心支库派出机构，设立乡镇国库，作为县支库派出机构，国库可直接收纳税款，实行完善的“统一账户”管理，逐步理顺国库监管体制。

 （四）、严格退库审批程序，缝合退库政策豁口。

 建立社会主义市场经济，需要发挥国家宏观调控下的市场配置资源的作用，以求得到最佳效率和公平竞争，因此，财政、税收的杠杆调控更应规范。税收的减征、免征和多征、误征退库应该应统一由有权机构严格审批，国库凭有权机构的支付命令退库。新的征管制度是以纳税人自行申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。征管制度的改革，有必要对代征代扣手续费的退库政策，进行清理、规范。我国《宪法》规定，每个公民有依法纳税的义务，对于边远地区的税收征管费用，稽查、税检费用，全额纳入各级财政的预算管理更科学合理，提退手续费，应逐步“缝合”。

 （五）、运用现代计算机技术，全面提高国库监管水平。

国库计算机核算已基本普及，但国库计算机监管还没有起步。国库计算机监管，可以共享国库核算资源，如先征后退的监管，能在计算机里调阅原缴款书，进行核查；可以共享财政拨款，能检索年初预算、实拨资金、尚欠预算等；可以建立国库档案，调阅收纳、支拨、退库的政策，实现国库非现场监管，提高监管的效率。 

参考文献:

1、《中华人民共和国中国人民银行法》，1995年全国人大通过。

 2、《中华人民共和国预算法》，1994年全国人大通过。

 3、《中华人民共和国税收征管法》,1992年全国人大通过。

 4、《中华人民共和国国家金库条例》,1985年国务院发布。

 5、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》，1989年财政部、中国人民银行发布。

 6、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，中国人民银行令[2001]第一号。

 7、《中国人民银行国库核算操作规定》，2000年中国人民银行银发[2000]112号。

 8、《国家税务总局关于提支代征手续费问题的通知》，财政部、国家税务总局（94）177号。

 9、《财政部关于征收机关提取、支付代扣、代收手续费具体问题的规定》的通知，（94）财预字第217号。

 10、《国库管理与改革》，中国财政出版社2001年出版。