对农村信用社现实问题与有效监管问题的探讨

发展过程艰难曲折，矛盾问题积重难返

难以避免的五大现实问题

解决现实问题的措施：围绕核心抓重点

有效监管问题

对农村信用社有效监管的措施 

内 容 摘 要

随着农村信用社体制改革的逐步深入，其机构、管理、经营发生了新的变化，当前社会主义新农村建设为农村信用社发展提供了空前的历史机遇和广阔的自由空间，同时，也给农村信用社带来了巨大的挑战。面对农村信用社改革带来的变化，合作金融监管沿用传统的监管模式，必然会影响监管的有效性，增加监管成本，作为银监会的派出机构，基层监管部门务必在参预帮助农村信用社实施改革的同时，应积极探索监管的新思路，认真研究对农村信用社的有效监管问题。

对农村信用社现实问题与有效监管问题的探讨

社会主义新农村建设为农村信用社发展提供了空前的历史机遇和广阔的自由空间，同时，也给农村信用社带来了巨大的挑战：在内部，由于法人治理结构的不完善和科学管理机制不健全；业务创新发展乏力；经济案件时有发生，风险难以控制。在外部，行政干涉多，信用环境差，逃废债务现象严重，竞争对手强。因此，农村信用社务必认真研究面临的问题和应对措施。银监会及其派出机构务必认真研究对农村信用社的有效监管问题。 

一、发展过程艰难曲折，矛盾问题积重难返 

我国农村信用社的发展大体经历了六个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951—1959），这段时期基本保持了合作制性质，对当时国民经济的恢复发挥了重要作用。二是转变与发展阶段（1959—1980），农村信用社下放给社队，打上了“官办”烙印，合作制色彩被冲淡。三是农行代管阶段（1980—1996），中国农业银行重建，农村信用社被划归农行管理，实行一套领导班子，两套编制，两本账簿，信用社的主要服务对象为乡镇企业。由各乡、镇信用社入股组建了县级联社，对辖区信用社实行统一管理，联社与信用社为两级法人，信用社有独立的经营机制和用人机制。四是人民银行监管和行管阶段（1996—2003）。1996年国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社进入了改革与发展阶段。五是银监会监管和行管阶段（2003—2005）。这是农村信用社走向规范的过渡阶段，农村信用社从2003年下半年开始进入明晰产权和完善管理体制的改革，2003年9月18日，银监会下发了《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》的通知，部分省份开始组建省联社。六是正式进入省联社行业管理阶段（2005至今）。2005年，全国具有农村信用社的省份都完成了省联社挂牌工作，省联社理事长直接对省政府负责，在没有州、市级联社的地区成立省联社办事处。 

综上所述，农村信用社在艰难曲折的发展过程中，逐步沉积了一系列的矛盾和问题，而且随着改革进程的加快，这些矛盾和问题显得越来越突出，影响越来越大。正如黄菊副总理所说：“农村信用社问题，不是一个单纯的金融问题，而是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局的重要问题。” 

二、难以避免的五大现实问题 

（一）管理体制和产权制度改革难度大、时间长 

农村信用社的改革，是支持农村经济发展和全面建设小康社会的客观要求，是完善农村金融服务体系、改善农村金融服务的现实需要，更是促进自身健康发展，更好地为“三农”提供金融服务的迫切需要。改革的核心是管理体制和产权制度改革。怎么做才能达到既坚持服务“三农”的方向，又坚持市场化、商业化取向？既能按照现代金融企业的要求，又能把自身办成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构？这是农村信用社面临的重大问题。 

（二）竞争对手如林 

农村信用社很快就将不再是“一家独大”了，而是面对强大竞争对手的“弱势群体”，在不久的将来，至少会有五大竞争对手： 

1、农业银行：重新定位县城经济 

农业银行点多面广、城乡优势明显，“三农”曾是其传统市场，现在经营战略已从城市悄悄转回农村。2005年8月，农业银行总行行长杨明生在新疆调研时强调，农业银行要以县域经济为重点，做大做强县域金融，实施城乡一体化经营，积极打造县域金融精品网点，充分发挥农业银行县域商业主渠道的作用。目前，农业银行为“三农”提供的金融服务主要包括支持农业产业化、小城镇建设和信贷扶贫等。 

2、国家开发银行：转向新农村建设 

在2006年初国家开发银行年度工作会议上，开行提出要高举建设新农村的旗帜，按照中央1号文件精神，加大对农村基础设施建设和农业资源开发的支持，并对具体工作进行了布置。如：为支持农民工培训，开行与有关部门共同起草了《农民工培训示范基地建设工程通知》(劳社部发[2006]14号)，并发放农民工培训助学贷款300万元。2006年一季度，开行发放新农村建设贷款65.77亿元，贷款余额510.54亿元，中小企业贷款余额达到161.8亿元。 

3、邮政储蓄银行：已获批准 

2006年6月，经国务院同意，中国银监会批准筹建中国邮政储蓄银行，要求邮政储蓄银行的筹建工作应在6个月内完成。据统计，邮政储蓄资产组合的各关键指标值均处于正常范围，未有任何不良资产。与之相比，农村信用社则由于历史包袱沉重，不良资产比例居高不下。 

4、NGO小额信贷组织：正在试点 

2005年5月，人民银行正式将陕西、四川、贵州、山西四省确定为实施NGO小额信贷试点地区。2005年12月27日，“日升隆”和“晋源泰”两家以明清票号方式命名的小额贷款公司揭牌成立。2006年2月25日，利州小额贷款有限公司正式挂牌营业。一旦四省NGO小额信贷组织试点成功后，并在全国范围内推广，农村信用社将会受到直接冲击！ 

5、农业发展银行：拓宽涉农业务 

在粮食购销体制改革基本完成后,农业发展银行在负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供基础上调整充实业务范围，积极开办粮油产业化经营贷款，并逐步开办扶贫开发项目贷款、农业综合开发贷款、农村基本建设和技术改造贷款业务。这些都与农村信用社的市场形成了重叠。

（三）内部环境和外部环境欠佳

内部环境和外部环境欠佳是信用社经营发展中面临的一道重要难题。内部环境欠佳主要表现在：一是自身包袱沉重，抵御风险的能力差；二是内控制度薄弱，案件农村化倾向严重；三是自身员工素质较低，业务违规风险和操作风险较高；四是激励-约束机制不健全，容易诱发道德风险；五是信息技术落后，通存通兑困难。农村信用社的外部环境欠佳则主要表现在：一是农村信用社优惠政策较少，制约了业务的发展；二是省政府直管后，易于出现权力寻租现象，造成新的行政干预；三是农村信用社所服务的市场信用环境较差，逃废债务和地方保护主义现象时有发生，使信用社的合法权益难以得到有效保障。 

（四）市场界定存在争议 

农村信用社市场定位于“三农”是不争的事实，但“三农”的界线一直有许多争议，甚至有人认为，农村信用社已经超出了它应该的服务对象和服务区域范围。对于这个问题，应从农村信用社当前经营发展的实际出发，对“三农”内涵适当扩大，在传统的“农业、农民和农村经济组织”的基础上扩展至涉农企业、涉农经济组织和为农业、农村经济服务的个体工商户和私营企业；服务区域则可扩展至县域及大中城市的城乡结合部。只有这样，才能更好地坚持市场化、商业化取向，才能适应现代金融企业发展的要求。 

（五）法人治理结构须强化 

法人治理结构至少存在着两方面的问题：一是法人治理结构形式化。大部分农村信用社“三会”（理事会、监事会和社员代表大会）制度基本流于形式，往往是理事长或主任“一言堂”，缺乏民主管理的实质内容。二是法人治理结构职能弱化，特别是监事会，几乎是空置，对理事会、社务会经营决策和运作行为再监督的作用发挥不够。有的监事长干脆充当了总稽核、保卫科长的职责。 

三、解决现实问题的措施：围绕核心抓重点 

针对上述问题，农村信用社应抓住目前还是“一家独大”的发展机遇，围绕核心抓重点，加快发展。一是要加快改革步伐，这是核心。充分利用庞大客户群体的优势，保持在农民心目中的良好形象，改进法人治理结构和转换经营机制，创新中间业务品种，调整收入结构，增强综合竞争实力，引进现代信息技术，加强信息科技手段、服务网络等金融基础建设。二是要加强队伍建设，这是重点。必须按照银监会《关于优化农村合作金融机构人力资源结构的指导意见》，推动农村合作金融机构人力资源管理改革，为发展提供智力支持和人力保证。科学制定人力资源规划，加快劳动用工制度改革，建立引进开发人才的激励机制，加大员工的培训教育力度，改革并完善薪酬分配制度，调动员工积极性。尽快形成与现代金融业发展要求相适应的员工总量、年龄梯次和文化、专业、分布结构，具备现代金融企业经营管理、风险管理、市场运作和业务创新等方面的专业知识的高层次复合型人才、核心人才能够满足需要，建成一支高素质的经营管理人员队伍和一支高水平的专业技术人员队伍。 

四、农村信用社的有效监管问题 

 农村信用社作为我国农村主要的金融主力军，在加强自身经营管理的同时，外部监管工作也要及时跟进，这样才能保证农村信用社更好的为农村服务，为国家的新农村建设服务。针对目前我国的监管现状，在农村信用社的有效监管方面还存在着不少问题，在一定程度上也制约了农村信用社的发展。

（一）有效监管得到重视，监管框架初步建成 

银监会对农村信用社实施监管以来，借鉴国外成熟的监管思想及方法体系，建立起了一整套监管的方法和内容体系。一是强化了对农村信用社的监管，落实了责任。二是将风险防范放在首位，制定了相应的风险监管模式。初步确立了以资产风险为中心的监管内容体系，设立了资本充足率、资产负债管理等监管指标，初步建立了风险预警和风险防范体系。三是采取了现场检查与非现场监管结合的全面监管方式。开发了非现场监管自下而上的《农村信用社非现场监管系统》，试行了依据现场检查规程而推出的《农村信用社现场检查系统》。四是对部分机构出现的风险进行了综合处置。如充分利用央行票据置换，对不良贷款实行了五级分类处置等。五是结合农村信用社管理体制的变革，分别实施了以法人监管为主体的监管模式。农村信用社的经营行为初步得到了规范，风险意识、效益观念、成本控制、内部管理取得了明显的进步，初步建立起了风险防范的制度监管框架。 

（二）现实与理想差距较大，有效监管迫在眉睫 

由于当前的监管方法和指标体系均是借鉴于发达国家，在应用于我国农村信用社监管的实践中，存在着水土不服现象，未能充分发挥作用，导致当前的监管效率不高。造成这一现象的主要原因有四：一是农村信用社改革不到位。农村信用社存在着法人治理结构权责不清晰、经营管理较粗放、累积风险较大、公共基础设施薄弱，解决问题的有效机制和程序缺乏，尚未建立系统性危机的保护机制等客观原因，从而导致监管方法失灵。二是现场监管与非现场监管难以有效结合。信息披露不够及时、准确、全面，报表体系不够规范，反应出来的监测指标体系失真，使非现场监管失去意义。三是监管内容繁琐。基层分局人少事繁，信用社点多面广，所有这些，使得日常监管工作疲于应付，无法从深层次介入农村信用社经营管理的整个循环流程。四是监管缺乏主动性和创造性，监管的激励和约束机制尚未完全建立，权、责、利不明确，不能调动监管发挥出自己的积极主动性。 

五、对农村信用社有效监管的措施 

为了更好的做好农村信用社的监管工作，监管者需要从以下几个方面入手，不断加强监管力度。

1、建立一支高素质的监管队伍 

目前，农村信用社监管队伍人才数量匮乏，知识结构不合理，分布不均匀，尤其是缺乏真正熟悉农村信用社业务和运作规律，能够较好把握国际银行业发展趋势的高层次、高技能的复合型人才。因此，迫切需要打造一支学习型、专家型、创新型、务实型、德才兼备的高素质的银行业监管干部队伍，这既是提高监管专业化水平的现实需要，更是银行业监管事业可持续发展的必然要求。 

2、制定一套监管约束激励机制 

进一步完善绩效考核制度，加快约束激励机制建设，实现人的全面发展。应坚持物质激励方式与其他激励方式相结合，利用榜样激励、荣誉激励、自主权激励、升迁发展激励等各种激励措施适当满足其受尊重、更高委任、自我价值实现等等更高层次需要，来引导和推动其更好地发挥自觉性、能动性和创造性。另外，对于监管人员提出的合理化建议、监管创新也应给予一定的奖励。 

3、设计一套信用社持续监管手段 

利用“农信银资金清算中心有限责任公司”成立，农村信用社信息化程度提高的契机，适时推出相应的监管品种和创新监管手段。加快监管信息系统建设步伐，提高非现场监管的有效性，加强实证分析与研究，设计一套符合农村信用社实际的风险指标体系和风险评价标准。 

4、坚持法人监管和风险监管原则 

必须坚持法人监管和风险监管原则，完善对农村信用社风险评价和处置体系的设计，以确保监管有的放矢，对症下药，逐步向规范化过渡。达到主动监管、超前监管、依法监管、科学监管的目标，提高监管的效能。 

5、介入经营管理和人本管理全过程 

从农村信用社的实际情况出发，监管人员应介入经营管理和人本管理全过程，仔细了解各类业务流程，深刻探查风险根源，及时作出实证分析，跟踪风险核心指标，规范操作流程，实施有效监管自我评估，制定监管策略，修正风险评估指标，改善监管模式。对内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，确保农村信用社各项经营目标和风险控制措施的贯彻落实。加快银行监管专业化和车际化进程。 

总之，对农村信用社的监管，要按照银监会的统一要求，真正转到“管法人，管风险，管内控，提高透明度”的风险监管理念上来，真正转到“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管要求上来。

参 考 文 献

1、《银行业金融机构要为社会主义新农村建设提供有效支持--在全国合作金融监管暨改革工作会议上的讲话》银监会主席：刘明康。 

2、《以科学发展观统领监管工作全局--刘明康在银监会2006年工作会议的讲话》 

3、《中国农村信用社改革的探索--“2005中国财富管理论坛”演讲》银监会副主席：李伟。 

4、《商业银行不良贷款已成功瘦身》。《国际金融报》(2006-05-18第02版)徐海慧。 

5、《关于银行监管和改革问题》（第二届中国金融专家年会演讲）银监会副主席：唐双宁。 

6、《中国人民银行网、中国银行业监督管理委员会网、经济学家网》相关统计数据和资料。 

7、《在“六改六建”基础上推进“八大工程”》保山市委书记：熊清华。