论农村信用社体制改革与持续发展

一、农村信用社的发展历史

二、农村信用社的在农村经济发展中的金融地位

（一）农村信用社在农村金融服务市场中的作用

（二）农村信用社在农村金融服务市场中的地位

（三）农村信用社在农村金融服务市场的服务方式

三、目前农村信用社体制存在的问题

（一）农村信用社体制改革前存在的问题

（二）农村信用社的统一法人改革存在问题

（三）统一法人社后农村信用社管理体制存在问题

（四）统一法人社后农村信用社的监督体制存在问题

四、如何实现农村信用社可持续发展

（一）准确把握农村信用社体制改革的功能、制度和方向

（二）进一步明晰产权关系

（三）完善法人治理结构

（四）加快经营机制转换，增强服务功能

（五）建立高层服务管理机构，加快行业管理体制建设

内 容 摘 要

农村信用社经历了50多年的发展，现已成为了农村金融的主力军，在长期支持农村经济快速发展的过程中，自身得到了较大的发展，自身得到了较大的发展，但同时也积聚了一些矛盾和问题，主要表现在管理体制上的问题。为适应农村金融多元化竞争新格局，增强竞争力，更好地发挥农村信用社在农村金融中的主力军和区域经济生力军作用，把农村信用社建设为管理规范、功能齐全、内控严密、运行安全、质量优良的现代金融企业，使农村信用社要得到可持续发展，必须深化农村信用社体制改革。

农村信用社作为农村金融的主力军，在长期支持农村经济快速发展的过程中，自身得到了较大的发展，自身得到了较大的发展，但同时也积聚了一些矛盾和问题，主要表现在管理体制上的问题。为适应农村金融多元化竞争新格局，增强竞争力，更好地发挥农村信用社在农村金融中的主力军和区域经济生力军作用，把农村信用社建设为管理规范、功能齐全、内控严密、运行安全、质量优良的现代金融企业，使农村信用社要得到可持续发展。因此，必须深化农村信用社体制改革。

一、农村信用社的发展历史

农村信用社是由农民人股、入股农民民主管理、主要为人股农民服务的金融组织，是经中国人民银行批准的合法金融机构，农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，其主要任务是筹集农村闲散资金，为农业、农民和农村经济发展提供金融服务。中国农村信用社发展大体经历了四个重要阶段。

（一）农村信用社创建初期

1951年至1959年，在中国建国初，社会主义社会生产力水平偏低，最广大农民太需要通过资金互助，以期实现合作化农业生产，推动社会化经济发展。在党和政府从融通区域社会资金、防止民间高利贷剥削的宏观计划出发，组建合作金融组织，发挥调节资金余缺的互助服务功能，共同建设好社会主义计划经济。由农民自愿入股组成，由入股社员民主管理，主要为入股社员服务的，干部实行民主选举，合作制性质明显，具有一级法人资格的合作金融机构即为农村信用合作社。

（二）地方行政部门代管阶段

1959年至1980年，由于文革影响，农村信用社先后下放给人民公社、生产大队管理，后来交给贫下中农操作，信用社失去了创建初的宗旨。

（三）农业银行代管阶段

1980年至1996年，农村信用社由农业银行管理，合作制“三性”基本恢复，设立了县级联社，信用社在民主管理、业务经营、组织建设等方面进行了一些改革，特别是县级联社的设立，对农村信用社各项业务的发展和内部管理起到了明显的作用。但在实际工作中，农村信用社成为了农业银行的基础机构，为真正体现合作制，在业务上服从农业银行领导，农民对信用社的经营活动失去监督，投放了大量的乡镇企业贷款。由于受经济环境、管理经验等因素影响，给信用社带来极大的信贷资金损失，经营效益低下，按金融机构风险管理比例控制严重超标，资本充足率低下，抵御市场金融风险能力极为低下。同时，信用社也没有真正的为社员服务，“官办”特色较为严重。

（四）由中央银行监管阶段

 1996年8月，国务院下发了《国务院关于农村金融体制改革的决定》（国发[1996]33号），进一步明确了农村信用社改革管理的政策措施，农村信用社与农行脱钩，由人行监管。在央行分离出部分金融监管职能，成立银监会后，在2002年至2004年开始由银监会监管。在这期间，各地以省为单位，部分地方成立了农村信用社省协会、省体改办等省级管理机构，市级设立了相应的管理机构。地方以县区联社和乡镇信用社为主，实行县区两级法人管理。2005年各地逐步成立了省联社，以县统一成立了法人机构，实现了自律。在这二十多年中，信用社在人行、银监和省联社管理下，对产权制度、业务发展方向和服务方式都得到了很大的改善，经营环境和政策环境也得到改善，信用社的经济实力有较大增强，资本积累增加，资本充足率不断提高，在农村金融市场中，支持农业和农村经济发展中发挥着举足轻重的作用。但是，在近几年的发展中，农村信用社在农村市场中的"准官方"色彩日益浓厚，以防范和抵御市场风险、以盈利为目的准商业经营方向已完全显现。

二、农村信用社的在农村经济发展中的金融地位

在目前农村金融市场中，农村金融机构组织功能不健全及农村政策性金融功能不健全，给农村经济发展带来阻碍。国有商业银行机构设置基本按经济流向设置，在经济发展落后地区的农民，基本上是不能享受到国有商业银行的金融服务。政策性银行对经济发展规模小、发展水平低的农村地方金融服务也不能覆盖，而且不对个人办理金融服务。因此，在整个农村金融市场，服务是跟不上的，但农村信用社是立足于农村金融服务市场。

（一）农村信用社在农村金融服务市场中的作用

农村信用社历经五十多年的风风雨雨,从小到大,由弱到强,已成为联系广大农户、服务农村的金融主力军，将市场定位于“立足农村，服务三农，立足社区，服务中小企业，服务县域经济”的方向，积极支持了城乡统筹发展，扎实的推进新农村建设，将农村经济发展为第一要务,为农村经济的发展做出了积极贡献,其成绩不可低估，其作用不可替代。在业务发展中，农村信用社进一步延伸信贷支农的范围，扩大服务领域，在促进农村经济发展中的作用日益增强。具有关数据统计，涉及农村、农业、农民的信贷需求有90%的由信用社完成。信用社在优先保证粮、棉、油大农业生产资金需求的基础上，也大力支持了农副产品加工业和养殖业的发展，开展了农民住房、运输、子女教育、生活消费品等消费性贷款。

同时，因地制宜支持农业规模化、产业化经营中小企业发展，培育出一批农村种养业专重大户，围绕区域主导产业、特色产品的发展，引导形成各类种养专业技术协会或专业合作经济组织，逐步实现生产技术、产品信息、加工方式、销售网络的整合，进一步提高农民进入市场组织化程度，增强抵御市场风险能力，形成区域经济持续发展，达到经济效益与社会效益双盈。这种经济发展模式延长了农村经济产业的发展链，促进农村支柱产业及农业整体发展水平的提高。 

（二）农村信用社在农村金融服务市场中的地位

在目前农村金融市场中，有农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄，以及新型的贷款公司和村镇银行。农业发展银行业务单一，资金来源不足,难以承担起对农业政策性金融的扶持责任。农业银行，机构逐步收缩到县级以上，经营目标转向城市，支农作用弱化,无法体现其支持农村经济发展的主导地位;邮政储蓄银行刚刚起步，涉足支持农村经济发展处于试探中，解决不了农村经济发展的金融信贷需求。贷款公司和村镇银行也是刚起步发展的新型农村市场金融机构，涉农业务较少。由于信用社是以县区为统一法人，业务主要围绕区域经济发展，区域经济主体具有小型化、个性化和特色化的特点，同时区域经济的发展离不开区域金融服务。在近几年，农村信用社不断探索，抓住自身的特点，立足于县域金融服务，已成为农村信用社增强发展动力，也是提升竞争水平的关键，也是农村经济、社会发展对农村金融发展的客观要求。同时，中央在“十五”规划纲要明确指出：农村信用社要坚持为农业、农村、农民服务的方向，因地制宜加快管理体制改革，充分发挥农村信用社在农村金融服务中的主力军和联系农民的金融纽带作用。因此，农村信用社在农村金融服务市场处于主导地位，在巩固农业基础地位、调整农业产业结构、增加农民收入、促进城乡一体化发展中发挥着举足轻重的作用。

（三）农村信用社在农村金融服务市场的服务方式

农村信用社，业务对象是农民、农村市场个体工商户、农村中小企业，以及新阶段的农村合作经济组织。传统信用社经营模式，一个农村信用社信贷人员对应上千农户，柜面业务、信贷业务、经营管理等操作均为手工业务，结算渠道不畅，服务效率低下，服务手段落后，是很难做好对农村金融市场服务的。通过近几年的改革，农村信用社抓住社会主义新农村建设机遇，农村信用社的金融服务融入到新农村建设和城乡统筹中，既为农村信用社开辟了广阔的金融市场，也为改进金融服务方式方法提供了机会。通过改进服务方式方法，坚持以服务三农为宗旨，以更好地促进农业发展、农民增收、农村和谐，不断加大信贷支农力度，提高工作效率，提升金融服务质量，探索出了一条符合现实农村金融服务工作之路。在中国人民银行的领导下建立全国联网结算系统，大部分农村信用社已开通了银联卡业务，各地信用社统一了服务标示。农村信用社对广大农户开展农户小额信用贷款的评级授信调查摸底工作，确保资信评定信息真实可靠。加强与农户的联系，同时把评选文明信用村、文明信用户的工作列入乡风文明建设的重要内容，规范了农村信用市场。开办了小额信用贷款、农户联保贷款和城镇居民抵押贷款等业务。通过多种信贷支持与企业发展模式的结合，企业+农户、基地+农户+企业（公司）等的经济联合体，形成信用社—企业—农户的资金链条，既解决了企业的发展，农户的脱贫和资金困难，又降低了经营风险。通过不断的改善农村金融市场的服务方式，基本解决了农村农民贷款难的问题。

三、目前农村信用社体制存在的问题

1996年8月，国务院做出了《关于农村金融体制改革的决定》，已历时十年之久。近二年来，全国农村信用社改革进入关健时间，各地农村信用社严格按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”改革总体要求，在中央和地方政府政策扶持、人民银行专项票据和专项借款资金支持下，经过各地银监部门的核准审批，以县级为单位的农村信用社统一法人改革取得了阶段性的成果，全国各地县市级统一法人联社单位顺利筹建与开业。但农村信用社的法人治理结构问题并没有得到有效解决，改革后的农村信用社统一法人社是“形是而神不是”，产权不清，监督制约机制不到位、三会制度流于形式、发展内动力不足等老大难等问题依然存在，而现代经济市场发展加快，原有管理体制、经营模式等又不能适应发展形式，新的问题与矛盾又不断涌现，直接影响农村信用社可持续发展。

农村信用社体制改革前存在的问题

由于在改革前，农村信用社股权分散、股金不稳定、所有制缺位等历史问题存在，农村信用社形成长期“官办”、“官商”气息较足，偏离农村信用社为入股社员服务的办社宗旨。信用社无统一领导，业务发展无统一规划，高层次结算网络无法建立，形成服务水平落后，经营效益低下，资金实力薄弱，风险拨备严重不足，经营风险高，抗御市场风险低下，有部分机构资不抵债，严格按监管条件管理应推出市场。通过县、市统一法人改革改革，省联社的成立，在近五年内，信用社得到了飞速发展，上述问题基本得到解决。

农村信用社的统一法人改革存在问题

一是缺乏健全的社员代表大会制度。由于股权分散，常常以职工社员代表会代替社员代表大会，其职能得不到有效发挥，形同虚设。二是社员股东范围较小，股东代表面低下。信用社在吸收社员入股时，吸收了大部分职工家属、亲属股权，起不到代表股东利益的作用。三是农户股东代表水平低。对股东的权利，信用社经营状况了解甚少，其表决权、罢免权、决议权、分配权均不知其作用。四是信用社高层领导基本是实行行政任命制。即信用社班子成员、信用社主任均由银监部门审查其任职资格后，再由上一级主管部门进行任免，社员代表大会的表决只是一种表面形式；五是监事会作用发挥不够。监事会的监督管理主要通过联社的稽核部门发挥作用，而监事没有实现真正的权利，而稽核部门属联社组织机构部分，是在联社的管理下开展工作，并无实际的监督独立的权利，稽核部门也仅对联社经营层的信用社的业务操作进行合规性监督检查，并不能对联社经营管理层进行监督经营，因此，监事会没有发挥对管理层的有效监督，实现“三权”鼎立的权力约束机制难以保障。 

（三）统一法人社后农村信用社管理体制存在问题

在联社以县为单位统一法人社后，一是全国成立省级联社为统一管理机构，由省政府对省联社进行管理，省联社负责承担对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，在这近四年运作中，存在一定的缺陷。省联社在取央行专项票据，理顺农村信用合作社管理体制，提升基层信用社管理水平等方面发挥了重要作用。但是，农村金融的最大特点是周期性短、临时性强、数量多的小额贷款需求强烈，现在，各县级联社共同发起并入股组成了省联社，棣属省政府的管理，成为一个厅级单位，出现了大一统的局面，可能会脱不了官办金融的官僚气，也可能受省政府、市政府以及各乡镇行政部门干预农村信用社的自主经营。二是部分机构的服务宗旨的移位。偏离经营宗旨，以追求利润的最大化为目标，将资金投向收益率高的工业、水电等行业上，而对农户生产的资金需求难以完全满足。三是服务方向偏离。农村信用社是以农户为主要服务对象，入股农村信用社本应享受到贷款利率优惠,但是在实际操作中,由于农村信用社的利率浮动幅度远大于商业银行，有点是一浮到顶，使入股社员贷款时所支付的利息远远高于商业银行贷款利息，农村入股社员没有享受到应有的利率优惠服务。四是经营授权机制形同虚设。联社主任应在理事长的授权下经营，但在实际中，联社主任没有完整的业务经营管理权利、人事调配权利、财务支配权利，理事长、监事长基本要参与经营班子各种工作会议，干涉经营班子的业务经营、人事调配等，在联社主任基本未完整体现对业务经营负责。

（四）统一法人社后农村信用社的监督体制存在问题

一是由于农村信用社的法人治理结构不完善，完善授权管理不健全、三会形同虚设、激励机制不完善、工作效率低下等等问题依然存在，农村信用社基本是名称改变了，但还是按原有模式运行，还是一长独大，权利集中，内部监管还是原有模式。二是监督管理部门增多，经营负担加重。农村信用社发展和改革，给监管体制改革带来了新的课题，在由中国银行业监督管理委员会对农村信用社的高管人员、信用社经营风险和机构设置进行金融监管时。中央也赋予了省级政府对农村信用社实行管理。同时，中国人民银行站在货币管理角度，也对农村信用社的信贷规模、信贷投向、现金流向、货币流动总量等进行监督管理控制。农村信用社还要按公司管理运作，服从地方地税、国税、工商、审计等部门管理，因此，农村信用社事实上形成了央行、银监会、省政府等部门对农村信用社多头管理的局面。农村信用社难以适应，阻碍发展。

四、如何实现农村信用社可持续发展

要实现农村信用社可持续发展，就必须对农村信用社在体制、产权、管理模式、经营方向、服务方式和长期发展规划上进行改革，解决统一法人社后对业务发展存在问题，才能实现农村信用社可持续发展。加快农村信用社改革和发展，已经成为的现阶段农村信用社的一项战略。

（一）准确把握农村信用社体制改革的功能、制度和方向

农村信用社的是否可进行持续健康发展，那就是以是否能适应和促进农村经济发展为前提，是否有利于农户增收、农业发展和农村经济增长金融服务需求的满足，这是农村信用社实现持续健康发展的基本条件。农村信用社作为现阶段农村金融的主力，无论如何实行体制改革，都必须以此为中。在农村金融业市场发展的今天，有多种经济成分、多个金融组织的农村金融服务机构进入农村金融市场，在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融服务体系。因此，农村信用社要实现持续发展，也必须进行体制改革。

（二）进一步明晰产权关系

合理选择产权制度，充分结合实际，因地制宜的选择符合农村信用社实际情况，又符合国家规定的组织形式。同时，要把产权明晰与完善法人治理结构、落实内部管理责任紧密结合起来，建立一套决策、管理、监督相互制衡以及激励和约束相结合的经营管理机制。进一步加强对股本金的规范化管理，采取积极有效的措施，吸引个体经营大户、企业法人和其他经济组织，等愿意理事、能够管理的投资人入股，扩大投资人入股比例，确保股本金真实、稳定和股权结构合理。进一步理顺产权关系，建立有利于信用社发展的管理制度，按照市场公司化运作特点，采取股份合作制形式，继续深化农村信用社改革，对农村信用社进行彻底改革。

（三）完善法人治理结构

继续完善法人治理改革，在充分完成“三会”制度的管理体制，下开展业务经营和管理，建立决策、执行、监督相制衡的约束机制，实现现代企业运作管理模式。实现管理体制顺畅，管理职权和责任相互匹配，经营机制灵活，服务手段跟上同行业发展水平。通过进一步的完善法人治理结构，以现代金融企业的产权制度、管理理念、经营模式来彻底改造农村信用社，提高农村信用社管理和服务水平，促进农村信用社可持续发展。因此，一是完善社员代表大会制度，规范入股社员，规范股金，规范社员股金结构，规范社员代表大会的权利、运作形式和落实社员代表大会的决议。二是充分发挥理事会职能作用，完整体现理事会进行宏观决策的管理模式，实现理事会进行管方向，更好发挥理事议会机制和作用。三是强化监事会职能。监事会对社员代表大会负责，依法对理事会、主任的履职行为进行监督。

（四）加快经营机制转换，增强服务功能

农村信用社发展，必须立足于自身优势，充分挖掘农村信用社的传统优势，承传农村信用社点多、面广、人熟、地熟、情况熟的特点。发挥方便、快捷、灵活经营特点；定位于农户、个体、中小企业服务对象；提供方便、快捷、高效的金融服务；打造居民、社区、零售、中小企业的银行。根据自身经营特点，充分发挥农村信用社自主、灵活的信贷服务方式，以及多年的农村金融市场客户群体，紧跟市场的信贷需求，大力进行业务创新，针对不同的客户群体，采用不同的信贷方式，提供符合农村信贷市场的信贷产品业务，创造出特色服务、个性服务的信贷产品。

（五）建立高层服务管理机构，加快行业管理体制建设

由于信用社是地方型金融机构，数量多、规模小、抗风险能力差、受地方政府干预严重，潜在的风险较大，不符合现代国际金融市场要求。同时，抗击抵御市场经营风险、金融风险能力均为较弱。为此，农村信用社要发展壮大，要在一定区域内建立较大的组织机构，可实行省统一法人体制，也可组建起一个或几个省内跨地市的商业银行，进行整合资源，集约化经营，增强抵御风险能力。实现发展宏观管理，具备有较强经济实力、高标准的金融服务进入农村金融市场。

参 考 资 料

1、2008年《中国农村金融》第23期（半月刊），《农村金融改革发展三十年》，作者：将定之

2、2009年《中国农村金融》第4期（半月刊），《对当前农村金融服务创新有关问题的思考》，作者：罗冰玉

3、2006年《中国农村信用合作》第10期（总第211期），《用学习转变观念，以创新推动改革》，作者：唐双宁

4、2008年《中国农村信用合作》第10期（总第235期），《央行发布中国农村金融服务报告》（本刊讯）

5、2008年《中国农村信用合作》第10期（总第235期），《农村金融改革成效及深化改革途径》，作者：何广文

6、2008年《中国农村信用合作》第10期（总第235期），《落实科学发展观促进农村信用社可持续发展》，作者：张明久

7、《四川金融观察》2009年第二期，作者：冉启国 萧秋华 万厚春 ，经济杂志社编辑出版

8、 中国人民银行网站：.pbc.gov.cn

参 考 文 献

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