论农村信用社改革与发展

一、农村信用社的发展历程1

1．江苏：最初的试点2

2．新时期改革的深化3

二、现状：农村信用社改革的成效与存在问题3

注：①数据来源于《中国农村信用合作社》月刊4

②数据来源于《中国农村信用合作社》月刊5

三、几点建议8

1．制定内控指导性文件，提高对内控制度的认识。10

2．坚持内控原则，健全内控制度。10

1．国家从政策上切实扶持。11

2．提高员工素质，引进各方面专业人才。12

3．加快科技建设步伐，走“科技强社”的道路。13

论农村信用社改革与发展

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军。农村信用社改革是我国金融体制改革的重要一环，切实搞好此项改革，对解决“三农”问题至关重要。2003年8月，国务院决定率先在浙江、重庆等8个省市进行以服务“三农”为宗旨的深化农村信用社改革试点工作。自去年年底试点工作全面实施以来，各试点地区的改革取得了一定进展，但由于各方面因素的制约，改革进程仍然缓慢。本文从农村信用社改革发展的历程、现状入手，提出一些建议与看法。

一、农村信用社的发展历程

十一届三中全会后，农村信用社逐渐走上由农业银行进行管理的“官办”轨道，成为农业银行的“基层机构”。 自1979年农业银行重新接管农村信用社以后，改革者和执行者一直不懈地努力，要把信用社真正办成群众性的合作金融组织。尽管由于各种原因，在农业银行领导下和人民银行领导下的农村信用社以恢复合作制为主导思想的改革并未取得满意效果，但中央政府对农村信用社“合作制”改革方向并未动摇。1996年以后，农村信用社脱离农业银行管理，中国人民银行直接负责对其进行监管。2003年上半年，银监会成立，并承担起新一轮农村信用社改革的重任。此时（2004年6月）的农村信用社，各项存款余额26724亿元，占金融机构存款的11.6％；各项贷款余额19585亿元，占全部金融机构贷款的11.5％，其中，农业贷款余额8615亿元，占全部金融机构农业贷款余额的86％，累计亏损和呆坏帐总额超过5000亿元①。可以说，银监会接管的是一个资产与风险同步增长的“烫手的山芋”，并开始了一场农村信用社大规模的制度变迁。

1．江苏：最初的试点

2000年7月15日，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的江苏省农村信用社改革方案。经过各方的共同努力和扎实工作，江苏的试点工作进展顺利。改革试点之前，江苏省农村信用社资产质量在全国排名第8位，2001年升到第4位。改革两年后，全省农村信用社存款规模增长52％，贷款规模增长1倍多②，均创下历史最高水平。江苏试点为全国农村信用社进一步深化改革积累了宝贵经验。

2．新时期改革的深化

2003年6月下旬，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》。根据国务院改革方案，国家将拿出1500亿元用于深化农村信用社改革试点工作，其根本目的是“花钱买机制”，通过合理的“输

注：①数据来源于《中国合作金融网》；②数据来源于中国财经信息资料

血”，帮助农村信用社建立一个健全、完善的“造血机制”。

二、现状：农村信用社改革的成效与存在问题

自2000年农村信用社改革逐步深入以来，改革成效是非常显著的，这主要表现在以下几个方面：

（一）存贷款规模迅速扩大，不良贷款比例大幅下降。

截至2001年底，全国农村信用社各项存款为17263亿元，比1996年增加8469亿元，增长96％；各项贷款11971亿元，比1996年增加5681亿元，增长90％。到2003年11月底，全国农村信用社各项存款余额增至23594.54亿元，比上年同期多增1536.46亿元；各项贷款余额增至17451.36亿元，比上年同期多增1381.22亿元。与此同时，农村信用社的不良贷款比例也在大幅度下降，初步实现了健康发展。全国农村信用社在2000年和2001年不良贷款比率下降了近7个百分点。今年一季度，全国农村信用社不良贷款下降137.6亿元，其中试点8省市下降134.2亿元，占全国总额的97.5％。①

（二）增资扩股工作取得成效，开始获得中央财政支持。

从2003年下半年到今年一季度，8个试点省市农村信用社的清产核资、增资扩股工作陆续展开。据统计，2003年全国农村信用社增资扩股165亿元，其中8个试点省市为136亿元，占全国总额的

注：①数据来源于《中国农村信用合作社》月刊

82.4％；今年一季度全国增资扩股86亿元，其中8个试点省市为82亿元，占全国总额的95.3％。各试点省市增资扩股工作的顺利推进，促使其开始获得国家的财政支持。目前，中国人民银行已向8省市共492个县（市）出具了首批专项票据承诺书，其中272家票据发行申请已获批准，占全部拟申请票据县（市）的43％，占全部拟申请票据金额（361亿）的33％。①

（三）支农力度加大，小额信用贷款增加。

2000年以后，由于增资扩股工作的进展，农村信用社的资金实力有了明显增强，支农力度也随之加大。截至2001年底，全国农村信用社农业贷款余额达4417亿元，比1996年增长近2倍。至2003年11月末，农业贷款余额增至7358.12亿元，占全国金融机构农业贷款比例从年初的81％上升到84.53％。至今年一季度，全国农村信用社共发放农业贷款8180亿元，其中试点8省市发放农业贷款3183亿元，占全国总额的38.9％。②

（四）管理体制与产权制度改革取得进展。

管理体制方面，除重庆、江苏改革前已有联社外，贵州省联社已于去年底组建完成，其他5个省的省联社筹建申请已批复，并在陆续

注：①数据来源于《中国合作金融网》

 ②数据来源于《中国农村信用合作社》月刊

挂牌成立。产权制度方面，目前已有6家银行类机构（农村商业银行、农村合作银行）正在筹备，预计上半年还将有30家批准筹备，现在

已有38家农村信用社统一法人批准开业，39家批准筹备，预计上半年还将有187家筹备。

　总体看来，农村信用社改革试点工作进展顺利，农村信用社的资金实力明显增强，支农信贷服务工作得到加强。这些可喜的成绩为下一步改革打下了坚实的基础。当然，我们也必须清醒地认识到，目前的改革还面临许多困难，进展依然缓慢。

我国农村金融改革重点放在农村信用社，但是目前应该注意出现的几个问题：一是这次改革的重点是为农村信用社解困，并没有完全解决支农的问题；二是农信社功能定位也有一定的偏差，改革没有解决农村信用社政策性缺位问题；三是当前的农村信用社改革走的是一条商业化道路，在农村出现了合作互助的真空地带，而其自身也很难完成商业化的转型；四是当前农信社改革是一场市场化的改革，但市场化改革不全面。比如利率问题。小改革适应不了大改革，适应不了目前的金融市场，对农户没有吸引力。 

目前许多人认为农村金融主要问题是贷款量不足，我认为不全对。主要问题是制度和资金供给不足，这是双重矛盾，是制度供给严重不足从而导致了资金量供给不足。因此，必须进行农村金融整体的体制改革，建立农村“三位一体”的制度，即商业性、合作性、政策性的金融服务体系。 

对于农村信用社长期存在的一些问题也没有得到根本解决，如产权不明晰，管理体制不完善，内控制度不健全，缺乏高素质的专业人才等。

第一，产权制度不科学，产权约束薄弱。长期以来，农村信用社的产权在表面上是明确的，但法人产权是一个模糊的概念。农村信用社作为金融企业，究竟谁是所有者不明确，所有者和经营者的关系不明确，出了问题究竟由谁来承担经营管理的责任不明确，从而使得农村信用社管理体制改革、金融风险化解、经营管理改善以及相应扶持政策等，缺乏坚实的制度基础。由于农村信用社缺乏一个真正意义上的产权所有人，其经营过程也缺少来自于财产所有者的监督，相当多的经营者把农村信用社看作自己的企业，随意经营，甚至假公济私。即使有一些外部管理者的监督，也由于农村信用社缺乏内在机制，达不到预期效果，有些管理者甚至与经营者“合谋”损害农村信用社的利益。

第二，管理体制不完善，管理上有“缺位”、“越位”现象。长期以来，我国的农村信用社多由国家金融机构管理。然而农村信用社点多面广，而且极为分散，国家金融机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。

第三，内控意识薄弱，内控制度不健全。信贷内部控制作为一项重要的管理活动，需要一定的“沉没成本”，如设置相应工作人员等。为降低经营成本，部分农村信用社不去建立规范的内控制度，而选择对下级“一把手”实行信贷控制。这种“人对人”的内控模式，导致许多坏帐、呆帐。因此，内控观念的转变是建立合理内控制度的前提条件。目前，多数农村信用社尚未建立具有独立性和权威性的内审机构，内部稽核、监察力量配备不足。有些农村信用社虽然设立了稽核部门，但内控制度并不健全：稽核部门对会计、信贷等基层工作人员监督较多，而对联社、信用社领导干部制约很少；对具体业务经办人员的违规行为处理较多，而对领导干部违规或管理决策失误追究责任极少。这样，就使一些领导将自己凌驾于内控制度之上，很容易出现一些违规违法问题，从而增加农村信用社的经营风险。

第四，员工素质普遍较低，缺乏真正胜任的各类专业人才。就全国农村信用社而言，大部分基层农村信用社员工的综合素质偏低，部分职工的主人翁意识和责任心不强，认识不到自己所在岗位的重要性和所负责任的重大性。　

三、几点建议

（一）因地制宜，实行不同模式的产权制度。

我国是一个经济发展很不平衡的国家，各地农村信用社的经营状况和发展水平差异很大，不同地区农村经济发展对农村金融的需求也不尽相同。因此，我们应该根据不同地区的实际情况，进行不同产权模式的改革。

1．顺应国际上信用合作社发展的潮流，积极探索将股份制与合作制相结合的改革道路。

2.转变为政策性银行。在一些老少边贫地区，农村信用社的主要工作是支持农民脱贫，带有明显的政策性业务色彩。因此，可考虑将这些农村信用社改为政策性银行——中国农业发展银行的基层网点，专门从事扶贫开发工作。

3．对某些股份制改造存在困难的农村信用社，可以继续发挥其合作制的优势，进一步规范和完善合作制，将农村信用社建成适应金融市场需要的、具有竞争力的合作金融机构。

5．允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社，将其变成他们的分支机构。

必须强调，各试点省市不宜在全省（市）范围内搞统一产权模式，地方政府也应该克服普遍存在的“趋大”心态。只要产权改革后能够更好地适应当地的农业经济发展，满足当地的融资需要，这种改造才是成功的。如果全部搞成农村商业银行、农村合作银行，无异于在农村金融领域形成了一个新的垄断局面，对农村金融市场的健康发展和金融机制的完善极为不利。

（二）大力进行管理体制改革，将农村信用社管理权交由省级政府，同时加强国家金融监管机构对农村信用社的监督。

长期以来，监、管合一的管理体制削弱了农村信用社的支农职能，也导致许多不应出现的腐败问题。农村信用社是地方性金融机构，服务对象是农民，服务区域在农村，服务目标是促进地方经济发展与社会稳定，所以农村信用社的管理权应该合理地交给地方政府。这次改革试点方案，本着监、管分离的宗旨，明确提出将农村信用社的管理权交给省级政府，这是符合当前农村信用社发展实际的现实选择。

农村信用社的管理交由省级政府负责，并不是说要削弱国家金融监管机构对它的监督，恰恰相反，这种监督应该进一步增强。自1996年以来，中国人民银行身兼监督者与行业管理者双重职能，这就必然导致对农村信用社监管的弱化。2003年银监会成立后，开始逐渐取代央行对银行业的监管职能，独立行使对农村信用社的监管。农村信用社管理体制改革后，管理权的转移需要一个磨合期，而且也不能完全杜绝管理上的违规操作行为。鉴于此，银监会要继续加强对农村信用社的监督，以保障改革的顺利进行。

（三）建立健全农村信用社的内控制度。

1．制定内控指导性文件，提高对内控制度的认识。

提高农村信用社干部员工的内控意识，是加强内控制度建设的当务之急。建议制定《农村信用社内控制度指导》等规范性文件，通过大力宣传和教育，提高遵纪守法、执行制度的自觉性。

2．坚持内控原则，健全内控制度。

内控制度有一套科学的原则，包括体制牵制原则、程序牵制原则和责任牵制原则。在坚持三大原则的基础上，建议不断完善已有的内控制度。首先要根据业务的发展，补充修改各类规章制度；其次要在各级联社建立贷审会、风险审查委员会、资产负债管理委员会，分清职责权限，使农村信用社系统内的重大问题集体商议；再次要借鉴他行的成功做法，开展各种形式的培训活动。

3．建立具有独立性和权威性的内审部门，加大稽核力度。为充分发挥内审部门的稽核作用，建议从三方面努力：一是进一步发挥各级监事会的职能作用，把章程中规定的监事会监督职能与内审的稽核、监察职能进行整合，监事长兼任总稽核，与理事长平级，独立履行对联社、理事会和经营班子工作的稽核监督职能；建立联社和信用社主任年审和离任审计制度，年终由稽核部门对信用社年度经营管理、权力使用、制度执行、工作绩效等情况进行全面审计。二是改革内审工作的组织体系，各级内审部门最好作为上一级稽核部门的派出机构，接受上一级稽核部门领导和管理，其人员任命、调整、撤换及工作待遇、考核和奖惩也直接由上级稽核部门进行管理。这样可大大减少稽核工作各种干扰，形成一套垂直、独立、权威和高效的内审工作体系。三是建立对内审稽核部门的监督考核制度，建立审计人员工作责任制，稽核要有记录、有报告、有反馈，虽经检查但对问题处理不力或有意隐瞒的，要追究内审人员的责任。

（四）必不可少的配套措施

1．国家从政策上切实扶持。

可采取三种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行安排一部分专项再贷款，利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限可分为3年、5年和8年，由省级政府统借统还；二是采取措施把县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加对农村信用社的再贷款；三是由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期限两年，按适当利率分年付息。

第二，给予财政补贴，解决其政策性亏损。

第三，调整税收政策，给予农村信用社税收优惠。

第四，允许农村信用社实行利率市场化试点，提高农村信用社盈利水平。在民间借贷比较活跃的地方，允许实行灵活的利率政策，贷款利率可在基准贷款利率的1－2倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮。 

2．提高员工素质，引进各方面专业人才。

目前，农村信用社普遍存在员工素质低下、各类专业人才匮乏的问题，人才缺乏已成为制约农村信用社改革与发展的“瓶颈”。我们建议从三个方面入手解决这一问题。

以提高员工整体素质为核心，加强人才培养工作。

大力实施“人才工程”，引进优秀的专业人才。

建立和完善人才激励机制。

要建立公开、平等、竞争、择优的用人机制，完善分配激励机制，坚持精神奖励和物质奖励相结合的原则，用待遇、事业、感情吸引人才、留住人才，使各类人才能够满腔热情地为农村信用社的改革与发展贡献自己的聪明才智，这样既能调动员工的积极性，又能增强员工的竞争意识。

3．加快科技建设步伐，走“科技强社”的道路。

多年来，由于农村信用社的行业管理组织不到位，未能及时跟上金融科技的时代步伐，农村信用社处于各自为战的局面，在电子汇兑等业务领域同商业银行存在很大的差距。金融科技建设的滞后，影响了农村信用社的服务质量，制约了其自身业务发展和服务“三农”的实践。随着金融业务的电子化、信息化、智能化和经营的虚拟化，农村信用社确立“科技强社”的目标尤为重要。农村信用社的全体员工应树立“科技强社”的意识，充分认识到现代科技对于提高经营效益、防范化解金融风险、支持“三农”经济发展的重要作用。要加快内、外联网建设，完善计算机配套设施，尽快缩短与商业银行科技建设的差距。农村信用社要走科技创新之路，加大科技投入，开发信贷资金管理系统、案件防范系统、电子公文传输系统等，尽快实现全国通存通兑和电子汇兑网络，同时要疏通结算渠道，实行跨系统结算，开办外汇结算和银行卡业务，努力实现管理现代化、经营网络化、服务电子化的目标。　

研究信用社的改革不能只就信用社论信用社；把农村信用社改革一、要放在一个大的框架中、大的系统工程中来研究。二、要由中央政府来统一研究农信社改革问题，转为调动各个地方都来研究信用社的改革。中央要进行制度的安排、法规的建设。特别是最高监管当局，先把游戏规则给大家定了，必要的法律建立起来。应由中央提供优惠政策进行改革，转为调动地方政府积极性来进行自费改革。三、要研究中央的金融和地方金融的问题。信用社改革也应考虑地方积极性的问题。多方考虑，多方支持才能快速发展。

参 考 文 献

国务院出台《深化农村信用社改试点方案》

中国合作金融网

相关统计数据《中国农村信用合作社》月刊

中国财经信息资料