建立我国商业银行存款保险制度的思考

一、我国建立存款保险制度的迫切性和必要性

首先、建立存款保险制度是加强金融监管、保证金融业健康发展的需要；

其次、建立存款保险制度是建立现代商业银行体系的需要；

其三、建立存款保险制度是金融业对外开放的需要；

其四、建立存款保险制度可以减轻政府或中央银行在银行倒闭中承担的风险和压力。

其五、建立存款保险制度可以保护居民的储蓄积极性，保持较高的储蓄率，对于我国经济建设具有重要意义；

其六、我国金融机构的资产质量现状，需要建立存款保险制度。

二、对我国建立存款保险制度的设想

（一）、建立存款保险机构：几种模式选择；

（二）、参加存款保险的对象；

（三）、明确存款保险的标的范围；

（四）、参加存款保险的方式：强制参加；

（五）、合理确定保费费率；

（六）、存款保险机构的业务（职能：保险职能、监管职能和接管清算职能）；

三、建立存款保险制度需要注意的几个问题

（一）、采取措施防止存款保险制度可能带来的“道德危险”和存户风险意识淡化问题；

（二）、正确处理存款保险机构与中央银行、政府和投保银行的关系；

（三）、进一步强化存款实名制，防止存款保险制度变异。

内 容 摘 要

存款保险制度是指在金融体系中设立保险机构，强制地或自愿地吸收银行或其它金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保人遭受风险事故，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。它是随着资本主义发展国家为保护存款的安全和监督商业银行经营管理而建立起来的一种保险制度。它始创于三十年代初，起源于美国，当时正值世界性的经济危机时期，破产银行数量急剧增加，仅在1930年到1933年间，美国每年就有2000家以上的银行倒闭，凝聚着无数人血汗的积蓄随之而消失，银行存款人的利益受到严重损害，为了保护存款人的利益，维护金融稳定，美国于1933年率先通过立法建立存款强制保险制度，成立了联邦存款保险公司；此后，加拿大、法国、德国、日本等西方发达国家模仿美国先后建立了存款保险机构，在金融体系中导入保险制度，这样，存款保险制度在西方发达国家得到了普遍推广。事实上，在市场经济国家，银行业存在着激烈的竞争和巨额的风险，存在着破产的可能性，而且银行处于整个社会信用的核心地位，其破产的社会影响极大。当一家银行破产清算的时候，自然就会引出如何保护存款人利益的问题。这无疑是一个重要的稳定因素。在有效的存款保险制度下，即使发生市场波动及信心危机，在受保护范围内的存款人，也不会热衷于挤兑活动，从而大大减轻了银行的压力。

随着我国市场经济体制的建立，银行业竞争的格局已经形成，经营的风险日益加剧。因而，建立存款保险制度的问题被提到议事日程，且呼声越来越高。为此，我们在这里来讨论我国建立存款保险制度的迫切性和必要性，以及制度的设想和应注意的问题。

建立我国商业银行存款保险制度的思考

1993年底，国务院发布了《国务院关于金融体制改革的决定》，在《决定》中指出“建立存款保险基金，保障社会公众的利益”。在我国建立现代存款保险制度还是一项新生事物，建立时间不长，而且还在发展中。因此，有必要深入研究，寻求建立适合中国特色的存款保险制度，在金融机构破产时，最大限度地保护存款人的利益，维持信用秩序。

存款保险是直接针对银行倒闭这一事实提出来的。由于银行体系的特殊性，银行倒闭给社会公众和经济的正常运行带来巨大冲击。要防范金融风险，尽力减少银行倒闭可能带来的严重后果，就必须纺织一个“公共安全网”，设置几道防线来保证金融体系的稳定。首先可以选择的方案是预防，即通过银行登记注册、明确银行资本充足率以及对银行实施资产负债比例管理和风险管理等手段，将银行风险消灭在萌芽状态，避免银行倒闭。但是，我们知道即使再完善的金融监管措施也不能保证所有银行都安然无恙，特别是随着金融自动化步伐的加快，金融商品衍生种类增多，监管难度增大，银行倒闭的可能性依然存在。而银行倒闭受到直接冲击的是存款者。如果不采取措施保护存款者的利益，势必会造成整个金融体系的不稳定。因此，需要在编制“公共安全网”时，再设一道防线，这就是建立存款保险制度。通过对存款人进行保险赔偿，减少存款者在银行倒闭中的损失，增强存款者对金融体系的信心，防止出现大规模的挤兑风潮，以保证金融体系的稳定。

一、我国建立存款保险制度的迫切性和必要性

建国以来，我国长期实行高度集中的计划经济体制，在相当长的时间里，全国只有一家银行，既办理工商信贷、又负责货币发行，且信贷活动完全探计划办事，银行的性质一直被界定为国家机关。在这种形势下，银行不存在破产倒闭的问题。

改革开放后，我国进行了银行体制改革，大一统银行体系被打破，国家几大专业银行逐步转化为商业银行，并准许外资银行在我国开设分支机构，金融体系呈现多样化的局面，银行业也开始了竞争。随着金融事业的迅速发展，存款特别是储蓄存款增长迅猛，到2004年底，我国城乡居民人民币储蓄存款已达100000亿元，成为信贷资金的主要来源。形势的变化，客观上对建立存款保险制度产生了需求。

首先，建立存款保险制度是加强金融监管、保证金融业健康发展的需要。在市场条件下，银行业的信贷经营在客观上存在着较高的风险，这些风险主要有：（1）、信用风险（倒账风险）；（2）、流动性风险；（3）、利率风险；（4）、外汇风险；（5）、信贷决策风险；（6）、“犯罪风险”；（7）、政策风险。比如：银行资本比率低；信贷结构不合理，资产单一，风险集中；呆账比例高等。对此，我国金融管理部门已经认识到银行风险可能带来的后果，特别是经历了1988年的挤兑风潮和1992年—1993年的股票、房地产热以后，金融管理当局已经开始采取积极措施加强金融监管。

从另一方面看，现有的监管措施已经远远跟不上金融创新的步伐，金融风险一步步扩大。科学技术在金融领域的广泛运用、利率管理逐步市场化，使得金融创新不断，新的金融工具不断被引进金融生活。如金融衍生商品市场，这些无疑会给金融体系的安全稳定带来新的问题。这些创新工具，已使商业银行和其它金融机构之间的区别变得越来越模糊，银行和非银行金融机构都在从事着类似的金融业务。现在越来越多的中介业务不是通过金融机构而是通过市场进行的，而且即使是通过金融机构进行的，也不在资产负债表内反映。金融体系发生的一切已不能从中央银行收集的数据中全面反映出来；衡量金融活动和风险的传统方法也不那么可靠。特别需要指出的是，一些创新工具往往被用作逃避监督的手段，不少新业务活动更多的是出于市场投机目的。由于中央银行不能有效的监管，所以有些金融机构倒闭使中央银行措手不及，引起整个金融市场的振荡。因此，依照我国目前的金融监管措施，并不能适应形势的发展，银行倒闭破产的可能性也就在所难免。

综上所述，为了防止金融风险可能带来的后果，为了维护整个金融体系的稳定，有必要建立我国金融业的“公共安全网”，建立存款保险制度可以形成一个稳健互补的管理体系。

其次、建立存款保险制度是建立现代商业银行体系的需要。我国金融改革的一个重要目标是：建立具有中国特色适应市场经济要求的多种金融机构并存的现代商业银行体系，以形成竞争局面，提高金融运行效率。为此，必须打破四大国有商业银行的垄断局面，建立众多的商业银行和其它非银行金融机构。但是，它们的竞争条件并不是平等的。国有商业银行有国家做后盾，且规模比较大，在竞争中占有较大的优势。而一些小型商业银行或新组建的商业银行，由于没有国家做后盾，信誉自然受到影响，在开展业务竞争中，处于不利地位。因为竞争的有利与不利，不是因为经营的优劣，而是由于所处地位的不同。比如，我国的城市信用社发展已有十多年的时间，但规模仍然很小。究其原因，与其信誉不如有国家做后盾的国家商业银行有关。建立存款保险制度后，就为解决这个问题提供了条件。由于存款保险的存在，存款人虽然还要选信誉高的银行，但选择的标准就不再是看是不是国有的，而是看这家银行的经营、服务如何。这就为经营好的商业银行提供了竞争的条件，使他们能够有机会与国有商业银行开展公平竞争，从而促进我国商业银行体系的建立与完善。

其三、建立存款保险制度是金融业对外开放的需要。党的十六大以来，特别是我国正式加入WTO以后，我国金融业逐步对外开放，允许外资银行在我国设立分支机构，并给予这些机构以国民待遇，允许他们经营人民币业务。这些外资金融机构在经营中同样存在风险，这些银行一旦破产倒闭，我国中央银行在保护存款人利益方面又无能为力，这就会给存款人带来损害，从而影响到我国金融体系的安全。1991年7月，总部设在卢森堡的国际商业银行，经营上出现严重亏损而被正式宣布冻结全部存款，使世界上几十个国家和地区数十万存款人的利益受到损害。在“国商”事件中，凡是建立了存款保险制度的国家，存款人都没有造成多大损失；而没有建立存款保险制度的国家，则损失较大。由此我们可以看出，要扩大金融业的对外开放，必须建立存款保险制度，以避免因外资银行的破产倒闭而影响到国内金融业的稳定。

其四、建立存款保险制度，可以减轻政府或中央银行在倒闭中承担的风险和压力。我国的金融机构基本上都由国家出资建立或与国家有密切关系，现在公开发行上市的股份制商业银行——深发展和招商银行，2003年末国家股份分别占总股本6.57%和17.73%。金融企业出现倒闭风险，如果没有存款补偿机制，政府和中央银行只能有三种选择：（1）、政府和中央银行不出资挽救，而是让倒闭的金融企业自身清理债权债务，收回债权，偿还债务。这种方法很容易引起社会动荡。如1991年，我国某城市信用社因长期违章经营，管理不善，人民银行根据有关规定，依法吊销了其《经营金融业务许可证》，并责令出资部门组织该社清理债权债务，保证存款支付。但由于没有一个得力机构来组织债权债务的清理，又没有存款补偿机制，2000多储户共218万元的存款不能及时兑付，加上个别储户不明真相，四处上访告状，并到当地政府和人民银行机关闹事，要求人民银行发还该信用社《经营金融业务许可证》，允许该社继续从事金融业务，直至目前沿未完全解决。（2）、政府和中央银行出资帮助倒闭金融机构清偿债务。另有一城市信用社，出现倒闭风险后，有100万左右存款无法给住户兑付，当地政府为了社会稳定，不得不让当地人民银行用临时贷款，支持该城市信用社给储户兑付，给国家造成了巨大的损失。（3）、政府或中央银行接管面临倒闭的金融机构。1995年2月8日，人民银行深圳分行对因扰乱金融秩序，造成巨额资产风险的金融城市信用社进行接管，目的是为了维护金融秩序的稳定和保护广大储户及债权人的合法权益，但这种做法同样会引起严重后果。假如储户不明真相，挤兑存款，兑付的责任就在于由人民银行承担；假如接管后，该社已不能恢复营业，或找不到合适的经营对象，只能选择破产，但破产后债务仍要有接管单位负责清偿。上述三种选择，实际上即不经济，风险又大。建立存款保险制度后，金融机构倒闭，由存款保险机构负责清偿，同时存款保险机构还可以参与倒闭机构的重整，不至于引起不良的社会和经济后果，从而减轻了政府和中央银行的压力。

其五、建立存款保险制度可以保护居民的储蓄积极性，保持较高的储蓄率，对于我国经济建设具有重要意义。存款机构倒闭，首先受损害的是广大存款户。如果存款机构倒闭时，不能给存款户以补偿，就会影响他们的信心，影响存款的稳定增长，从而影响国家的经济建设。从这一点考虑，我国有必要建立存款保险机构。

其六、我国金融机构的资产质量现状，需要建立存款保险制度。我国金融企业是计划经济体制下的金融体系，因为历史因素，不良资产比例居高不下，特别是四大国有商业银行，2001年通过向资产经营业公司对不良资产进行拨离后，其不良贷款余额仍然超过15000亿元。要使我国金融企业适应市场经济的需要，建立完善的现代化商业银行经营机制，就必需转换现有银行的经营机制，实施全面财务重组，降低不良贷款比重。这一过程是痛苦的和有风险的，而且难免会引起社会公众的担心。建立存款保险制度，逐步提高我国金融企业的抗风险能力，增强公众对金融体系的信心，从而为银行业的财务重组奠定良好的基础。

二、对我国建立存款保险制度的设想

根据我国金融体制改革的现状和目标，建立存款保险制度的大体构想是：

（一）、建立存款保险机构

存款保险机构的建立可以有不同的选择：

1、建立两个以上平等的保险机构，分别服务于不同的金融机构。这种选择一般是考虑国内同时存在性质差别较大的金融机构，建立单一的保险机构，不能很好的兼顾不同金融机构之间的利益。如日本在建立存款保险机构时，考虑到农业协同组合和渔业协同组合与一般金融机构在性质上有较大差别，所以单独设立了存款保险机构。这样就可以根据不同金融机构的特点，制定出适合各自特色的存款保险管理办法。但这种选择也存在一定的缺陷。存款保险力量分散，保险条款上的差别，容易造成新的竞争不平等。就我国具体情况看，我们认为不宜作此选择。首先，我国经营存款的金融企业除人们熟悉的国有商业银行、股份制商业银行外，还有城市商业银行、农村信用社等非银行金融机构，它们在业务性质上并无明显差别；其次，城乡信用社呈现的是区域化倾向，没有形成全国统一的组织。所以针对城乡信用社单设存款保险机构既不现实又无必要。

2、建立一个由政府管理、与中央银行平行、统一的保险机构，这种体制一般表现为存款保险机构在金融管理中具有重要作用。美国联邦存款保险公司（即FDIC）就属于这一类。美国作此选择，有两种考虑：一是美国实行的是双重银行体制和单一银行体制。所谓双重银行体制是指在政府和联邦储备制度规定下进行交易的国民银行，与这一制度规定之外进行交易的注册的州银行并立。没有分行的单一银行体制形成银行规模小，经营不够稳定，数量相当多。为了使这些广泛存在的注册州银行和单一银行的破产不至动摇整个信用秩序，有必要设置强有力的FDIC，这就是1933年美国设立FDIC的理由之一。二是美国中央银行是相对独立于美国政府的，它有独立制订和实施货币政策的权力。联邦政府为加强对众多商业银行的管理，除了依靠美联储外，最有效的办法是设立一个独立的管理机构。所以美国设立了与中央银行平行的FDIC，并在金融监管上赋予它相当的权力。这种体制的弊端是职能交叉、政出多门、重复检查、漏洞较多。和美国相比，我国银行规模大、数量少，又都是人民银行监督管理的对象，如果政出多门，不利于金融监管的有效性，所以我国没有必要建立这样的机构。

3、建立由存款机构合股的保险机构。这种选择可以更好地调动投保银行关心存款者利益的积极性；能使政府或中央银行在处理银行倒闭中处于更超脱的位置。但由于存款机构之间千差万别，这样的存款保险机构在处理大银行与小银行关系方面面临困难。特别是我国国有商业银行处于相对垄断的经营地位，在处理与其它金融机构关系时困难更多。同时，这种机构权威性较差，在对金融监管和提高公众信心等方面的作用有限。

4、建立完全隶属于中央银行的存款保险机构。这种选择是指存款保险机构作为中央银行一个内设机构，完全由中央银行进行领导与控制。这样，中央银行一方面可以通过存款保险机构加强其金融宏观调控；另一方面中央银行可以利用自身信誉高的地位，使存款人放心。但是这种选择也具有明显的不足，即在处理金融机构倒闭时，中央银行不能处于超脱地位，压力也较大。

5、建立由政府和投保金融机构共同出资的、全国统一的存款保险机构，这个机构作为一种特殊的非银行金融企业接受中央银行的监督和管理。这种选择可以增强政府和投保金融机构共同维护存款者利益、保障金融体系安全的责任感，可以提高存款保险机构的实力和信誉，可以有效地处理各投保金融机构之间的关系，可以避免政府操纵存款保险机构的行为，可以通过存款保险机构的某些限制性条款，进一步完善中央银行金融监管的手段。这种选择基本弥补了上述四种选择的缺陷。

我们认为，我国应建立由政府和投保机构共同出资接受中央银行监管的存款保险机构。该机构资本金由政府出一块、中央银行出一块、各投保银行出一块，并由中央银行代表国家控股。以便将该机构置于中央银行的监督和管理之下。

该机构在设置上可由三级组成。第一级为国家存款保险总公司，主要负责对全国性大银行开展存款保险以及对二、三级公司的领导和管理；第二级为省级分公司，负责对区域内地方金融企业开展存款保险，并接受总公司委托，负责对全国性金融企业的分支机构开展存款保险，以及对三级公司的领导和管理；第三级为二级分公司，负责对地方城市商业银行和农村信用社等小型金融机构开办存款保险，并接受上一级公司委托的业务。存款保险机构实行一级法人的垂直领导和独立的财务预算制度，以保证该机构能独立自主地开展业务，在保险资金的管理、运用上集中统一。每一级公司均设立理事会，实行在总公司的统一领导下和授权下，行使存款保险业务。理事会由政府部门的代表、中央银行的代表、投保金融机构的代表及金融专家组成。理事长由中国人民银行行长担任并具有最后裁决权。

（二）、参加存款保险的对象

金融风险具有扩散性。一家金融机构的倒闭或一家金融机构局部出现了风险，都有可能影响全国金融体系的安全。因此，在确定存款保险的对象时，一定要将我国境内所有经营居民存款业务的金融机构包揽进去。

（三）、明确存款保险的标的范围

1、参加存款保险的存款种类。根据国外经验和我国具体情况。在参加保险的存款种类选择上，第一应明确只保本币存款，不保外币存款。之所以如此，一是本币存款是我国银行开办的主要存款种类，在数量上占主导地位，只要对本币存款朋效保护，就能增强存款者对我国金融体系安全的信心。二是外币存款种类较多、汇率变化又快，其不确定因素相对本币而言要多得多。因此，对参加保险的存款币种选择应排除外币存款。第二，应明确只保居民储蓄存款，不保其它类存款。居民储蓄存款（包括定期存款、定活两便存款、通知存款、活期存款等）与其它类存款在数量上相比是小额存款，具有存款数量大、涉及面广的特点，它代表着大多数人民群众的利益。同时，居民储蓄存款是我国银行的主要负债，目前占全部存款负债的70%以上，只要对居民储蓄存款实行了有效保护，就可以减轻倒闭银行的压力，为银行清理及重建提供了条件，从而有效的保护所有存款者；而其它类存款中，企业存款及其它经营性存款，存款人一般都能得到银行提供的贷款和服务，他们在银行倒闭中，可以采取措施，避免损失，所以应将它们排除在保险之外，这样还可以增强他们审慎选择银行的压力。财政性存款则由实行100%的准备金，全额划缴中央银行，对这部分存款也无必要进行保险。银行同业存款由于是银行内部往来形成的存款，所以也应排除在保险之外。

2、确定存款保险赔偿的最高限额。我们知道，确定保险赔偿最高限额的目的是促使大额存款人避开承担太多风险的银行，也迫使银行遵照安全性方针实行稳健经营。因此，在设计我国存款保险时，也应该庙宇存款保险赔偿的最高限额。考虑到我国居民人均存款额较低，储蓄倾向强，而且存在较大的地区差异，在确定最高限额时，应遵循以下原则：（1）、覆盖面，力争使90%以上的居民存款得到保护；（2）、相对稳定，最高限额确定以后，至少在一个国民经济周期内保持稳定；（3）、超额按比例赔偿，超过最高限额的存款采取按比例赔偿的办法，超过比例部分由存款人承担损失；（4）、最高限额为一个存款人在一家银行存款总额可以得到全额赔偿的最高限。倘若该存款人以家庭其他成员的名义在同一家银行开立存款账户，则按不同存款人分别计算保险赔偿额；但以同一姓名在同一银行开立的不同账户只对其中一个金额最高的账户进行赔偿。根据以上原则，我认为现阶段我国存款保险全额赔偿的最高限额应为5万元，即一个存款人在一家银行存款总额在5元之内的，进行全额赔偿；超过5万元的，每超过1万元赔偿额按一定比例实行递减赔偿。实证分析的结果可以说明这一设想的合理性。首先，这一设想可以对大多数居民存款进行充分保护。到2004年底，全国城乡人民币储蓄存款100000亿元，按2004年全国人口总量（12.88亿人）计算，人均存款7763元，5万元的最高限额已经超过人均存款额5倍，完全可以使绝大多数居民存款得到全额赔偿。其次，这一设想留有余地，能满足五年之内的需求。假设我国居民存款每年以15%的速度增长，五年后，城镇居民人均存款可以达到200000亿元左右，农村居民人均存款仍处于较低水平，即使一个存款人只在一家银行开立存款户，5年之内也不需要调整最高限额。再次，这一设想对高收入地区、高收入阶层，只要充分规避风险同样能给予有效保护。目前，我国一部分地区、一部分人，人均存款已达到万元以上。只要这存款人充分运用存款保险条款，分别在不同存款机构开立存款账户，就能使自己的存款得到充分保护；对一些存款大户，还可以运用比例赔偿的办法尽量减少损失。

（四）、参加存款保险的方式

在金融机构参加存款保险的方式上，各国并不一致。有强制参加的，也有自愿加入的。我认为，我国在实施存款保险计划时，应采取强制加入的原则。之所以如此，一是自愿加入的原则会有损于维护金融秩序稳定的目的。因为若不参加存款保险的金融机构较多，存款保险制度就会失去意义；即使只有少数金融机构不愿加入保险制度，一旦这些机构出现倒闭风险，同样会给金融体系的稳定带来冲击。二是由于我国市场经济体制还未完善，金融管理手机不够健全，银行和居民的风险意识不够强，因此有必要采取强制性手段，使所有吸收存款的金融机构都参加存款保险。事实上，世界上大多数国家的存款保险制度都是强制参加的。

（五）、合理确定保费费率

为了保证存款保险公司顺利开展工作，各投保金融机构应按存款余额的一定百分比，向存款保险机构缴纳保险费。在确定保费费率时应遵循以下原则：1、费率不宜过高。由于我国金融机构以国有为主，且规模较大，存款保险的赔付率较其它类型的保险赔付率要低的多，因此费率水平不宜过高。从世界各国经验看，按存款余额收取保险费的，一般都低于0. 1—1%。我国也应通过多方面测算，确定一个上限，经过几年的积累，保险基金就会形成可观的数目。2、不同存款机构实行不同的费率。由于我国目前实行的是以国有商业银行为主体，辅之多种经营机构的金融体系，各金融企业的经营业起点和经营背景存在较大的差异，为了促进各存款机构提高资本充足率，自觉降低风险资产比率，在确定保费费率时，应对存款机构的信誉度进行评估，确定不同的信誉等级。对信誉等级较高的金融机构实行优惠保费费率，对信誉筹等级较低的，则收取高的保险费。

保险金应半年缴纳一次，计算方法应按月平均存款余额计算。迟缴或漏缴保险金的，应加罚滞纳金。金融机构缴纳存款保险金，事实上增加了银行的准备金，相应加大了金融机构的经营成本，以促进金融企业强化风险意识，稳健经营。

（六）、存款保险机构的业务

1、对所有投保金融机构进行检查。根据存款保险具有强制性的特点，在制定存款保险条款时，有必要赋予保险机构相应的权力，规定金融机构相应的义务，以区别于其他商业性保险业务。每个投保金融机构按季向存款保险机构报送资产负债表、财务报表及重要业务活动报告。存款保险机构对可能出现的金融性风险应随时进行检查，以便于及早采取防范措施。正常情况下，存款保险机构每年对投保金融机构进行一次全面的就地检查，特别是对信誉等级较低的金融机构要重点检查。同时，对办理高风险银行业务或存在经营性风险的银行机构，存款保险机构可以对其提出警告，按规定的程序适时调整其信誉等级，并在费率上实行制裁措施；对继续办理不安全或不可靠业务的，可以取消对该银行存款的保险，同时对其实行接管、清理。

2、确认保险事故的成立。金融机构破产倒闭或金融机构发生清偿危机，存款保险机构在规定的期限内进行审查，在事实认定后，应及时确认保险事故成立，争取工作的主动性。

3、妥善处理保险事故。金融机构一旦宣告破产或金融机构发生清偿力危机，存款保险机构应区别不同情况，分别做出处理。一是对经营规模小、回生无望的金融机构，存款保险机构可以采取清偿的办法进行处理。存款保险机构一方面以保险人的身份在保险金融限额内按保险理赔程序进行保险赔偿，另一方面以接管人的身份对倒闭银行的资产进行清算。清算后的资产净值首先作为偿债基金按比例偿还未受保险的存款负债，余下部分按偿债的法定顺序清偿。二是对那些规模较大或经过清理整顿可以起死回生的破产金融机构，存款保险机构应采取招标竞价的方式，并向投标银行提供破产金融机构的有关资料，对其实施托管、兼并。三是对国有商业银行出现的风险，存款保险机构一般采取援助的方式加以解决。但是援助方式的运用一定要有严格的程序。同时，对金融机构暂时出现的清偿力困难，存款保险机构也应向其提供贷款援助，帮助其恢复清偿能力，但贷款期限要限制在一定时期内，贷款用途要有严格限制，实行封闭运行，只能用于支付居民存款，不能挪做它用。

4、合理运用保险金。由于存款保险赔付率较低，一般经过几年的积累就会形成可观的保险准备金。这笔资金如果闲置不用，则是一种浪费。但是，存款保险业务又是一项政策性很强的业务，对这部分资金运用不能以营利为目的，不能从事高风险业务。我国存款保险金的运用主要可以考虑以下几种渠道：存入金融机构；购买国债、金融债券；作为贷款返还给被保险的金融机构，但对此要有严格的条件限制（一是贷款对象的限制，贷款的金融机构必须有相当高的信誉等级；二是贷款额度的限制，一般不应超过全部保费收入的40%；三是贷款期的限制，应以短期贷款为主，期限不宜超过3个月）。

上述方案我们设想可以采取两步走的办法，逐步实现这些目标。第一步，首先在地方商业银行和城乡信用社系统开办存款保险，或者在不同经济区域内的省（市）试行，可以先不设存款保险机构，而是建立由人民银行管理的存款保险基金，制定相应的存款保险条例，投保金融机构按照一定的费率向存款保险基金交纳保险金，存款保险的实施由政府授权委托一家保险公司代理，保险基金的营运由政府授权下实行专户管理。保险事故的确认由人民银行和保险代理公司共同认定，并共同决定赔偿办法，以在近期内减少这些机构倒闭时给存款者造成的损失。第二步；在经过2—5年左右的试点基础上，制定《存款保险法》，成立全国统一的存款保险机构，并将全国所有的存款机构纳入存款保险。当然，也可以经过充分论证，精心设计，一步到位。

三、建立存款保险制度需要注意的几个问题

存款保险作为风险管理的一个手段，并不是万能的。如果设计不当，也会产生一些不良影响。因此，我们在设计存款保险制度时，必须对可能出现的问题加以研究，尽可能的减少负面影响。

（一）、采取措施防止存款保险制度可能带来的“道德危险”和存户风险意识淡化的问题。

所谓“道德危险”是指由于存款保险带来被保险人不诚实或不正直行为或企图，以致引起损失结果扩大，即由于保险带来的危险。存款保险之所以存在这种危险，是因为商业银行可以从高风险业务中得到高收益。在没有存款保险的情况下，商业银行在追求高风险业务时受到存款人的压力，存款保险制度建立后，这种压力应付减弱。因为银行经营失败，损失不再是全部由存款保险人负担，而是通过存款保险转嫁给存款保险公司。“道德危险”并不是不正确不合理的现象，而是合理的行动引起的不良现象，是一个难以解决的问题。同样，“道德危险”还会由于实行单一存款保险费率而加剧，如果实行单一费率，则从根本上否定了不同银行有不同的风险成本，从而也就失去了运用费率约束银行扩张风险资产的倾向。

存款保险可能带来的另一个问题是存户风险意识淡化。如果不存在存款保险制度，银行破产倒闭，发生支付危机，金融机构的存款人就会因此而蒙受损失，因此，存款人会很审慎地去选择银行。另一方面银行在竞争存款时也从信誉与稳健的角度去权衡金融机构和去赢得顾客。但是，存款保险制度的建立，无形中割断了银行信誉与它吸收存款能力之间的联系。同时，形成了存款人对于存款保险的过分依赖，而忽视对银行信誉度和稳健性的选择。

解决上述问题，首先，实行差别费率。差别费率就是把银行的风险度与存款保险费率档次挂钩，高风险高费率，低风险低费率，打破费率“大锅饭”，从而约束银行高风险资产倾向。实行差别费率，应做到定期评估我国银行的风险度，即对金融机构信誉等级评定。存款保险机构可根据银行自有资本充足率、有问题贷款比率等因素，把金融机构分为几个等级，对不同等级的银行实行不同的费率。其次，提高资本比率。要求银行有足够的自有资本，即可以提高银行偿付能力，也能使投保机构的倒闭以及承担过多风险成为一种更昂贵的选择，这样就可以促使银行增强自我约束的能力。再次，加强金融机构的信息披露制度，使存款人能够更多的了解金融机构的经营状况，根据其经营状况去选择银行，从外部增强对银行经营风险资产的约束。最后，要将保险限额控制在适当的水平。在设计存款保险方案时，保险限额不能定得过高，当银行倒闭时，要让存款人承担一部分损失，这样可以促使存款人加强风险意识，关心其选择的存款银行的风险。

（二）、正确处理存款保险机构与中央银行、政府和投保银行的关系

1、与中央银行的关系。首先，存款保险机构作为特殊的非银行金融机构，应接受中央银行的监督与管理，以保证其经营的合法性和安全性。其次，中央银行作为银行体系的最后贷款人，在存款保险基金出现流动性困难时，应在一定限额之内给予贷款支持，以增强存款保险机构的信誉。再次，中央银行和存款保险机构在金融监管上要互相配合。金融监管以中央银行为主，中央银行应将金融机构的有关情况向存款保险机构进行通报；存款保险机构则以风险管理为主，重点监测金融机构风险度，以弥补中央银行监管的不足。

2、与政府的关系。政府作为存款保险机构的主要出资人，通过中央银行及存款保险机构理事会对存款保险机构管理，但不是直接干预存款保险机构的业务。在存款保险机构遇到资金困难时，政府则应通过财政部门在一定限额内向其提供紧急融资。

3、与投保银行的关系。主要是经济关系，投保银行交保费于存款保险机构，存款保险机构给投保银行的存款提供存款保险。同时，存款保险机构还可以将保费收入向投保银行融资；其次是风险监管的关系，各投保银行有义务向存款保险机构报送有关经营情况，存款保险机构依法对投保银行进行检查，并对违反存款保险法的银行给予必要的制裁。在银行倒闭时，存款保险公司可以依法对其接管。

（三）、进一步强化存款实名制，防止存款保险制度变异

所谓存款实名制是指存款人在开立存款账户时，必须在户头上填写存款人真实姓名，在提取存款时必须出示与户头上姓名一致的有效身份证明，存款机构予以支付存款的制度。如果不实行存款实中制，对公存款以及大额存款人就会以不同的化名将公款私存、将大额存款化为小额存款，以求得保护。这样就会有违存款保险的初衷，使存款保险失去其真实意义。实行存款实名制，则可以解决这个问题。特别是在当前公款私存严重的情况下，实行存款实名制可以有效地防止国家资产的流失，即可以促进廉政建设，又可以防止存款保险的变异。

参 考 文 献

1、“刍议存款保险制度——兼谈我国构建存款保险制度” 《四川金融》 1998.8 冯肇伯 张桥云

2、“也谈存款保险制度” 《税务与经济》 1996.6 刘吉航

3、“建立我国存款保险制度的思考” 《财经理论与实践》 1996.3 刘泽华 王晓宁

4、“美国存款保险制度存在的问题及改革动向” 《安徽金融》 1996.8 张萍

5、“各国存款保险制度比较” 《保险研究》 1996.3 郭力璞 解少锋

6、“建立我国存款保险制度的探讨” 《保险研究》 1996.3 张国海 汪宗俊

7、“我国建立存款保险制度的基本设计” 《财经问题研究》 1998.8 高顺芝