当前农村信用社改革成本及因素分析以广西陆川县为例

农村信用社的改革成本的提出

改革过程中的必然支出

历史包袱导致的必要支出

成本是农村信用社改革的关键与难点

心理成本

运行成本

摩擦成本

创新成本

目前影响农村信用社改革的成本因素

（一）、自身体制的影响因素

1、党委的领导作用未能充分发挥

2、它是一种没有所有者的合作制

3、入股违背自愿原则

4、民主管理有名无实

5、民主监督、权力制衡乏力

（二）监管体制中的影响因素

1、监管当局的“双重性”，影响监管的力度

2、信用社市场退出机制不畅

（三）政策性歧视的影响因素

1、不良资产剥离歧视

2、存款政策歧视

3、保值储蓄补贴歧视

4、人员退出的不公平待遇

（四）自身经营因素的影响

1、市场定位不清，经营出现偏差

2、结算渠道不畅

3、金融创新意识少

4、社会信誉不高

5、员工素质偏低

降低农村信用社改革成本的基本途径

政府履行职责，承担改革重任

选择适合的经营模式，组建股份合作制信用社

规范资产交易、处置的标准和程序

改革邮政储蓄，提高信用社的造血能力

建立农业保险、农业担保公司

内 容 摘 要

农村信用合作社的发展，直接关系到“三农”问题，关系到全面小康社会的建设，关系到基层政权的巩固与发展。信用社的这场改革能否成功，取决于其历史成本和改革成本的正确处理，任何一项制度的改革都必需付出代价，这种代价就是成本。农村信用社改革要取得成功，同样也需要成本，没有成本的付出，也没有所谓的收益---改革成功。本文以陆川县信用社目前经营现状中，对农村信用社的改革成本及其影响成本因素进行深入的分析，并提出解决思路。

 当前农村信用社改革成本

及因素分析：以广西陆川县为例

一、农村信用社的改革成本的提出

 农村信用社自成立到至今，历经风雨几十年，从计划经济步入市场经济，几十年不变的经营方式和理念，农村信用社在面对与其它金融机构的激烈竞争中，充分暴露了其生存与发展所面临的现实困境，特别是在欠发达的西部地区表现尤为突出。农村信用合作社的发展，直接关系到“三农”问题，关系到全面小康社会的建设，关系到基层政权的巩固与发展。中西部地区欠发达的农村信用社能否按照国务院在《深化农村信用社改革试点方案》中提出的总体要求，逐步走上自我发展的良性循环轨道上来，信用社的这场改革能否成功，取决于其历史成本和改革成本的正确处理，任何一项制度的改革都必需付出代价，这种代价就是成本。农村信用社改革要取得成功，同样也需要成本，没有成本的付出，也没有所谓的收益---改革成功。影响成本的因素的很多，本文就广西陆川县农村信用社改革中的成本及其因素进行分析，剖析现阶段中农村信用社的经营现状，试图找出降低改革成本的思路。

1、改革过程中的必然支出。

成本最初是指产品的生产费用，即在生产一定量产品时投入与产出的均衡状态，是对稀缺资源进行社会配置的费用。现代产权经济学将成本定义为经济行为的交易费用，这些费用包括经济主体通过市场机制获取信息的费用、合作的费用以及各种产权之间相互干扰所造成的费用等。现代福利经济学将成本区分为内在（外在）经济与不经济的费用。其中，内在经济与不经济属于生产费用，是可以计量的；外在经济与不经济难以计量，但可以在“帕累托最优状态”演进中进行成本考察。

综合以上观点得到了成本概念，即成本＝生产费用＋交易费用＋外在费用。以此为基础，我们提炼出改革成本的概念。所谓改革成本就是指，经济制度变革和运行过程发生的一切代价，表现为生产费用的上升、交易费用的提高和外在费用的增加。

如果不谋求最低成本的支出，如果不控制改革成本，农村信用社改革或许寸步难行，产权结构、法人治理结构也无法建立，新的运行机制也无从谈起；如果不能有效地控制住成本，就不可能用有限的付出来取得改革的收益。同时，没有一笔额外的支付成本，农村信用社改革的收益是难以取得的。所以，必须控制农村信用社改革的成本，使其能够以最高的效率进行运转。只有这样，才能真正地说是对国家负责、对信用社负责、对发展社会生产力负责。

2、历史包袱导致的必要支出。农村信用社的发展历程中，为社会的发展特别是农村经济的发展作出了不可被否认的重大贡献，但为此承担了深重的历史包袱。直接表现为政策性转嫁：（1）1996年前信用社在农行的直接领导下，各种不正当干预和风险转移给信用社的经营带来的消极影响，据统计陆川县信用社系统因农行转移的沉淀资产达1.3亿元；（2）1999年清理农村合作基金会给信用社带来的不良因素；（3）乡镇企业贷款问题。大力发展乡镇企业曾一度被认为是解决“三农”问题的必由之路，是农村经济体制改革和农村经济发展的一个模式。在特定的历史时期发展乡镇企业被作为各级政府的政治任务而遍地开花，农村信用社由此投入大量的信贷资金，但部分的乡镇企业因国家产业政策的调整、市场准入门槛的提高而成为清理对象，信贷资金的沉淀成为信用社的历史包袱；（4）保值储蓄的贴补支出。

产权和治理结构创新的前提和基础是化解“历史包袱”，如果把历史原因造成的包袱不解决，信用社的改革就无从谈起，也难于取得成功。

二、成本是农村信用社改革的关键与难点

制度变迁是需要成本的（即交易费用），信用社合作制改革也有多种成本：

1、心理成本。目前的信用社在农民心目中与商业银行无甚差别，农民已很难接受它为自己的银行；农民对政府组织的所谓“合作”已经失去了信任；合作基金会的关闭给农民心理撒上一个无法抹去的阴影：政府对合作金融的政策变动大。

2、运行成本。信用社改革实际上是一个渐进式制度变迁，或者说是一种制度回归，需要相当长时间才能真正实现信用社合作制原则运行。新旧体制的转换，也需要相当的实施成本。信用社改革可以被看成一个废弃旧制度，签订新制度的过程，制度成本包括了谈判和签订新制度过程中的各种费用。适应成本指新体制签订后，新体制的供给者和需求者为了适应新体制而受到的损失和付出的努力。由于信用社有关当事人在原有体制中地位和利益的差别，他们对改革行动所引起的收益和成本往往持不同甚至严重对立的看法。对政府而言，农村信用社按照合作制原则办社，将有利于农民群众、乡村中小企业及时得到发展生产所需要的资金，有利于农村经济的发展，有利于农村社会的稳定，进而有利于整个社会经济的稳定与发展。对农民来说，农村信用社运行新机制，如果信用社真正办成他们自己的银行，由他们参与管理，变净存款人为存款人和贷款人双重身份，所得到的收益与他们付出的管理成本(时间)而言明显不可比。但是，农民参与民主管理的意识高低取决于农村市场经济的发展程度和中国传统文化的逐步改变，这就需要付出无法计量的教育成本和时间成本。因此，农村信用社改革的实施成本则主要表现在信用社经营管理者的适应成本和摩擦成本上。 3、摩擦成本。新制度需要制订成本，除新制度的建设成本外，其启动成本、实施成本、维护成本也是很大的。农村信用社长期比照农业银行运行机制，由于制度惯性的存在，使信用社经营管理者适应新体制的适应成本和摩擦成本很高。由于民主管理弱化，委托代理关系日益明显，形成了严重的内部人控制现象，从而使得主任(经理)逐步获取了对信用社的控制权，以便使信用社能够成为自主经营、自担风险、自负盈亏的独立实体。虽然理论上社员作为信用社的最终所有者和控制者，有权选举和罢免理事会成员和主任，但由于信息的不对称使其难以对主任的努力程度和行为绩效作出客观公正的判断，缺少对内部人的有效制衡和监控，只能以观测的变量——利润来推断信用社主任的工作努力程度和工作能力；导致出现“廉价投票权”，使社员缺乏足够的信息和监督权。即使信用社经理人员基本上是信用社的社员，但其通过拥有股权所得与内部人控制所得相差甚远，控制权的行使缺乏经济利益的有效约束，将导致其对信用社新体制持抵触态度。因此，内部人控制必然加大新体制的适应成本和摩擦成本，进而加大改革实施成本。 4、创新成本。确实并不存在一个最优的模式，各种模式又各具不同的优点和缺点，选择一个制度意味着放弃其它。中国农村合作金融的产生和发展运行模式是由政府设计的，目前的规范改革也是政府主导型改革，全国“一刀切”，一种模式统一推进，发展运动缺乏个性。各地区经济发展水平差异很大，与之相适应的金融发育、发展水平差异也很大。对大部分农村地区而言，客观存在着一方面是经济发展中资金奇缺的农户和乡村中小企业，一方面是金融组织资金运用的严重不充分现象。政府强行规定信用社实行合作制一种模式，必然影响金融促进经济发展作用的发挥，制度成本很高。在市场竞争中，为保证信用社的生存和发展，信用社经营活动的资金自求平衡的要求日趋强烈，经营行为倾向于比较利益选择，盈利动机不可避免，合作制原则必然相应发生异化。

三、目前影响农村信用社改革的成本因素

（一）、自身体制的影响因素。体制的因素是影响农信社改革成本的最大的原因，体制不顺，必然会造成阻力重重，导致改革成本的增大。目前信用社体制的问题主要表现在：

1、党委的领导作用未能充分发挥。目前农村信用社的党组织关系虽然挂靠在地方党委，但由于传统的习惯，地方党委、政府也存在少管一事的现象，这方面的关心相对少些。同时，一些联社的主任由于变更，也不能及时调整联社的党委负责人，如陆川县的联社主要负责人已调整了一年多，但原联社主任仍是联社的党委书记，这样的局面对信用社的业务开展及与地方党委、政府的关系就有很大的影响。

2、它是一种没有所有者的合作制，可概括为“三不认”：：农民不承认信用社是自己的组织；政府不承认它是官办的金融组织；信用社职工也不承认信用社是农民的组织。由于所有者缺位，从而导致在法律上具有独立法人地位的基层信用社实际上变成县联社的下属经营部门，以扩大农户股份为内容的产权改革都已失去了基础。 

3、入股违背自愿原则，行政指令推动下的非自愿入股，自由退股更没有得到规范执行；社员、股东不能通过“入股”和“退股”两种方式来规范组织行为，减少“内部人控制”现象。

4、民主管理有名无实，法人治理结构极不健全：仍未打破原有的行政管理模式，大多数联社实行由主任担任理事长，社员代表大会、理事会由理事长负责召集（甚至选举理事长也是理事长来召集）。“三会”空洞形式导致了农信社的官办性质“内部人控制”问题，这必将进一步扭曲农信社的产权关系。

5、民主监督、权力制衡乏力，监事会形同虚设。社员代表大会、监事会对信用社的经营监督也仅形式上走过场，监事会是在社主任领导下的监事会，其组成的人员除个别是村干部外，其余的均是信用社的职工，这样的监事会能监督主任吗？显然，民主监督是一句空话，权力制衡的作用不大。

从以上可看出，农村信用社改革过程中体制所表现出的影响改革的创新成本因素是最大之一，也是目前改革的重点、难点：即建立合理、科学、有效的法人治理结构，这就要求进一步完善股权设置，健全法人治理结构，明确职责分工，形成决策、执行、监督相互制约的机制，科学合理制定工作程序和议事规则，提高运行效率，只有这样才有可能减少创新成本。同时，目前服务“三农”与银行商业利益之间出现冲突的根本原因在于现行制度和政策的缺陷,这种缺陷往往增加了成本,对农村合作金融发展道路和发展模式缺乏独立设计，也必然加大新制度的运行成本和和摩擦成本 。

（二）、监管体制中的影响因素。监管机构行使本身的职责,所实施的监管措施,无非是想促进信用社按法规、制度设定的效果方向发展，但是现实当中的一些做法却适得其反，影响了监管的力度，也影响了农村信用社的健康发展，可能使问题积累会越来越多，改革的成本可能会上升或增加。如：

1、监管当局的“双重性”。不管以前是人民银行还是现在的银监会，信用社的行业管理职能都是监管机构兼任。监管当局是裁判员、又是运动员，对经营中存在的问题有时也是视而不见，甚至于同情于农村信用社的困难，农村信用社打“擦边球”的现象时有发生。监管体制中的问题，当然有其多方面的原因，但监管机构必须坚持的是依法监管，在监管中正视信用社在经营中的问题，而监管不力和监理所管制度上的缺陷,同样会形成历史的包袱,也是改革必须支付的成本,应尽可能地减少改革的运行成本，减轻国家的支出改革成本。

2、信用社的市场退出机制不畅。按相关法规，一些基层信用社甚至是县联社破产多次也不为过，但从稳定大局的角度出发，农村信用社的退出也仅是基层社的分支机构调整，至少仍存在着一个法人机构。自生而不能自灭，不符合自然发展的规律，形成了目前有些社严重的超负荷经营、违规经营，造成农村信用社机构庞大，效益低下，拖累了经营较好的信用社,必然加大了改革成本的支出。

（三）政策性歧视的因素影响。国家宏观管理政策的非公平性制约了农信社的竞争力和支农实力，人为地制造了不公平竞争因素，加大信用社的支出成本，同样会加大了改革成本的支出。与国有商业银行相比，至少有以下几个方面存在不公平性： 1、不良资产剥离歧视。各家国有商业银行均享受了不良资产剥离政策，而农村信用社历史上因政策性因素和行政干预形成的不良资产，却分文未予剥离。据统计：陆川辖区内四家国有商业银行剥离不良资产达39080 万元，而辖区内农村信用社无此政策享受，在1998年前形成的不良资产达29502万元，占了当年贷款总额的72.33%。

2、存款政策歧视。国家行政部门下文，明确规定一些资金不能存入信用社。如财政奖金、社保资金、保险公司存款、住房公积金、扶贫基金等。

3、保值储蓄补贴的不公平。国家对国有商业银行、邮政储蓄开办的保值储蓄早就给予了政策性优惠措施，唯独信用社需要自行消化或是在当前的改革试点社需要严格的审批程序才能予以补偿。据统计，辖内农信社贴补保值利息额高达700余万元，一直在挂帐。

4、人员退出的不公平待遇。国有商业银行在给退出人员较高的补贴，据调查：国有商业银行买断工龄的人员的费用在5-12万元内，而农村信用社的人员退出仅3-5万元，信用社的员工认为大家都是金融系统的员工，都是为国家工作，退出的待遇差别如此之大，虽然所有制的形式不同，但商业银行花的钱也是国家的钱，并不是商业银行自己本身的钱。

国家产业政策的调整和国家的政策性的不公平，形成了农村信用社的呆帐,积累成了历史包袱，使本身处于弱势群体的信用社在经营上更艰难，历史的包袱使信用社背上沉重的负担，使改革的磨擦成本成倍增加。产权和治理结构创新的前提和基础是化解历史包袱，这是改革中遇到的最大困难，也是改革必须支付的较大成本之一，在改革的过程中，应正视历史所造成的原因，还农村信用社一个放下包袱的机会，使得农信社轻装上阵，与商业银行同处于一个起跑线上。不论如何，国家应在创造出公平的游戏规则作出努力，同样会减少改革摩擦成本的支出。

（四）、自身经营因素的影响。近几年来，由于各种历史原因，农信社自我发展定位出现偏差，加之受历史和体制原因的影响，形成了信用社经营困难重重，极大地影响了农村信用社的进一步发展，导致了制度运行成本、创新成本、心理成本的增加。主要表现在：

1、市场定位不清，经营观念出现偏差。一方面，离农进城思想严重，从陆川县信用社在城区机构3个，营业网点10个，一线从业人员（不含联社管理人员40多人）94人，分别占全县农信社总人数的21%、总机构的23%。这种状况，使农信社自身置身于不利的竞争生存环境。另一方面，贪大思想严重，贷款垒大户现象一直存在。

2、结算渠道不畅。尽管县农村信用社实现了玉林市内储蓄存款电子化，但与各商业银行相比相差甚远。落后的设施难以留住客户，即使一些由信用社贷款直接扶持起来的个体工商户为了自身业务发展也不到信用社存款，在争取开户上底气不足，无法满足客户需求。 3、金融创新意识少。农村信用社仍沿袭几十年不变的经营理念、经营方式，业务操作停留在传统的业务上，缺乏创新意识和能力，没有树立自身品牌。而商业银行以金融电子化为突破口，积极创新金融工具，大力开办中间业务，既增加了收益又带来了丰厚的储源。而农信社墨守成规的理念使其陷入了被动的局面。 4、社会信誉不高。陆川县历经金融风波冲击和1999年清理整顿农村“两会一部”以来，群众深受影响。尽管信用社这几年采取各种措施，不遗余力地加大对外宣传力度，但收效甚微，人们存款时往往将国有商业银行作为首选目标。  5、员工素质偏低。由于历史的原因，使信用社员工队伍素质先天不足。而国有商业银行对部分素质低、年纪较大的员工进行退岗了，实现了员工新老替换。

信用社的先天不足，是改革的心理成本、运行成本和创新成本增加的主要因素：信用社的信誉不高，直接影响到心理成本的增加；而员工的素质偏低、创新意识会影响到改革的运行成本和创新成本的增大；更严重的是经营观念的偏差，直接增加了经营风险，增大了运行成本。

四、降低农村信用社改革成本的基本途径

1、政府履行职责，承担改革的重任。

农村信用社目前的最大风险在于不良资产高居不下，风险的主要原因是体制和发展所造成的，采取有效措施处置不良资产是一个社会的问题，需要监管部门的指导、帮助，更需要政府的强有力关心、支持。主要是帮助农村信用社清收不良资产：（1）创造出良好的金融生态环境。制定相关的支持政策，为信用社清收不良资产创造良好政策环境。协调司法机关公正执法，下力气解决“执行难”的问题，为信用社依法收贷创造条件，同时，对信用社在清收不良贷款中发生的相关费用给予适当的优惠政策，以降低清收处置成本；（2）利用行政手段，对逃废信用社债的企业实行行政和经济制裁；（3）对村集体贷款、政府协调贷款、政府职能部门贷款要切实负起责任，拿出帮助信用社清收处置的具体措施；（4）积极协调税务部门帮助信用社核销困帐贷款，对符合条件的都给予尽可能地解决。

2、选择适合的经营模式：组建股份合作制信用社。

在目前的情况下，信用社改革关键是服务方向、服务宗旨和经营管理机制的选择和实施。只要坚持服务“三农”，提供优良服务，增加对“三农”的投入，科学决策、科学营运，推动农村经济的发展，就是正确、科学的发展方向。要根据经济发展水平，实行不同的制度创新。

组建股份合作制信用社，即农户和乡村中小企业按照章程或协议，以资金使用权作为股份，自愿组织信用社，基本实行民主管理，按股分红，并留有公共积累的企业法人。这种企业制度既保持了合作制民主管理、提取公共积累、为社员服务的基本内容，又吸收了股份制考虑投资人利益的优点，产权明晰、主体确定、权责分明、具有自我约束力，是一种新型的混合经济组织。

股分合作制信用社最大的特点是允许实行有限度的一人多票制。就其本质而言，仍属合作经济的一个分支，对大股东而言，其承担的投资风险和责任与其拥有参与信用社管理决策的权利是趋于相对较对称的，股份合作制将股份制与合作制的特点揉合在一起，一方面产权明晰，另一方面坚持为社员服务，讲究利润的适当分红和返还。这既利于贯彻合作精神，又利于责权利相统一，增强居民入股和参与信用社交易的吸引力。

3、规范资产交易、处置的标准和程序。

规范信用社的资产交易，也就是规范信用社的贷款发放、收回、和处置不良贷款，坚决执行法律法规，加强内控制度的建设，特别是一整套科学的贷款业务操作规程，严把贷款发放关，从源头上控制不良资产的形成，采取有力的措施抵制和规避风险的恶化：（1）着重在客户和种类上提出预警方案，并实施重点跟踪监管；（2）做好贷款发放前的调查和信用分析工作，避免向资信差的借款人和风险过大的项目提供贷款；（3）严格执行贷款审批制度，按照有关规定落实担保措施，签定有关法律性文件；（4）加强贷后检查与管理；（5）提高处置不良资产程序和透明度，实行阳光操作。

4、改革邮政储蓄，提高信用社的造血能力。改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流” 城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，仅保留县级邮政储蓄，县以下邮政储蓄机构撤并归入信用社统一管理。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。 5、建立农业保险、农业担保公司。（1）建立中小农业担保公司，为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，形成信用社经营风险转移机制。由地方政府或的实力的公司组建农业担保公司，开办农业生产信贷担保，信用社向农业担保公司推荐担保业务。信用社和农业担保公司共同调查农户的资信，共同审议借款人的资格，双方认可后提供贷款担保、发放贷款。（2）建立农业保险公司。建立和完善农业风险保障机制，是我国农业长期稳定发展的前提重要条件和最基本的保证，也是政府对农业实施保护的极其重要的内容，因此，对农业保险业务的开拓和发展战略的制定具有重要意义。农业保险的市场非常大，潜力也很大；从我国的情况看，农业保险还处于低水平的发展的初级阶段，应根据各地的实际需要和能力，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的现代农业保险制度，以满足不同地区、不同层次、不同群体、不同结构的需求，这样保障了农民收入、提高受灾后恢复生产能力，保证了农村信用社的信贷资产的正常运转。

参 考 文 献

1、李新章：《改革与发展的成本：农村信用社不良资源共享产形成与处置》，《金融研究》，2004年第11期；

2、陆磊：《论金融改革成本》，《南方金融》，2004年第10期；

3、改革、徐彬：《中国经济转型成本分摊的合理性探讨》，《中经网》，2003年12月5日；

4、邓大才：《国企制度变迁的成本分析》，《企业改革与管理》，2001年第8期；

5、匡远配、李瑞芬：《合作制与我国农村信用社的改革研究》，《中国农村金融网》，2004年5月30日；

6、王小平：《对农业保险几个问题的认识》，《中国金融》，2004年第24期。