对农村金融体制改革问题的思考

一、前言……………………………………………………………………………….3

二、农村金融体制改革现状及存在的问题…………………………………………3

三、农村金融体制改革困境的原因分析……………………………………………4

四、农村金融体制改革的战略思考…………………………………………………6

五、改进农村金融服务——以深化农村信用社改革为例…………………………8

六、结语………………………………………………………………………………11

内 容 摘 要

 农村金融是一个重要且不可回避的话题。目前，我国农村金融制度是以合作性金融为主，政策性金融和商业性金融并存的局面。农村金融体制的改革是必然的。本文从当前我国农村金融发展现状入手主要论述了农村金融体制改革在当前金融危机背景下面临的境况，分析了我国现有农村金融体制存在的问题，并在此基础上提出了农村金融体制改革的思路与对策。进一步论述了深化农村信用社将会改进农村金融服务，推动社会主义新农村建设朝既定目标不断迈进。

对农村金融体制改革问题的思考

一、前言

在社会主义新农村建设过程中需要大量的资金投入，而金融资金的支持是必不可少的。在2006 年2 月21 日颁布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：要加快农村金融改革和发展，建立一个能满足“三农”发展需要的金融体系。改革开放以来，农村金融体制改革就没有停止过，一直试图能够建立起一个适合中国农村的金融体系。经过多年探索发展，农村的金融体系基本成型，建立起了以中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄四个部分为主的农村正规金融机构，基本上覆盖了全国所有农村地区。此外，为了吸引民间资本进入农村金融市场，作为发展农村金融事业的补充，在国家政策的允许下，近期在部分地区还出现了村镇合作银行、贷款公司和农村资金互助合作社。

然而我国农村金融问题不断显现。虽然经过了许多次调整，仍然难以实现制度安排的有效性。作为主力的农村信用社在产权不清，真正所有者缺位的情况下，积累了大量的历史包袱，陷入了能以维系的合作困境。所以说，农村金融是一个重要且不可回避的话题。就我国农村金融发展现状而言，基本成型的农村金融体系并没有能解决农户融资难的问题，金融支农功能令人堪忧。

二、农村金融体制改革现状及存在的问题

2008年从全球范围看，以次贷危机为起因的金融危机从发达国家向发展中国家蔓延，二战后建立的布雷顿森林体系遭受到破坏与重建，经济全球化中美国的主导地位遇到了前所未有的挑战。在一定意义上，此次金融危机是经济全球化的必然产物，是全球经济发展缺乏后劲的必然结果。我国经济即使不能说遇到了很大问题，但是不可能继续保持高速增长。对于金融体制而言，我国面临更大的问题，主要在于金融体制还不够稳健，金融体系不健全，现有银行体系明显存在所获利润和提供服务的反差更常为国人所垢病。 

全国农村金融面临新世纪以来发展最为困难的一年：经济金融危机持续扩散中，保持良性发展难度加大；在实体经济环境里，实行不良贷款“双降”难度加大；在风险监管依然薄弱之时，防范操作风险和新业务风险难度加大；在粗放经营管理模式下，确保盈利稳步增加难度加大；在连续增加支农投入高基数上，继续加大“三农”投入难度加大。建设社会主义新农村的战略目标需要健康的农村金融来支持，但目前中国农村金融现状并不乐观。

如今的中国农村金融，主要面临着以下三方面的问题：(1) 农村金融机构网点服务落后，品种单一，覆盖率低下，农村地区资金流失严重。(2) 农村金融信用环境缺失，涉农贷款严重不到位。农村地广人稀，金融知识的宣传渠道狭窄，企业、个人的信用意识和信用观念淡薄，习惯于将支农贷款视同为扶贫款、救助款，失信行为时有发生，更有甚者采用虚造报表的方式，从农村金融系统中获得融资，不仅增加了农村金融系统的风险，造成农村经济与农村金融体系的信用缺失，直接导致涉农贷款的严重不到位，也严重影响了建设社会主义新农村的进度。(3) 农村金融体制与政策环境的冲突。长期以来，我国一直没有建立适度竞争的农村金融市场，垄断直接导致的是农村金融服务效率低下；更没有制定金融机构破产的法律、法规，一些长期严重资不抵债、资产损失巨大的农村金融机构迟迟得不到有效的处置，造成农村金融生态恶化，使农村金融市场的稳定受到极大的威胁。

农村金融体制改革改到现在，居然没有一家真正属于农村的金融机构，这实际上和国家农村金融体制改革的初衷大相径庭的。这种金融格局所带来的后果是：一方面农村仅有闲散资金被大量抽到城市，另一方面国家支持农村发展的资金大部分只是在农村金融机构里转一圈后，又重新回到城市。所以，就出现了近年来国家在资金上不断加大支农力度，但是，农村居民贷款难问题不但没有解决，反而越来越难。

纵观我国现行农村金融体制我们不难发现其存在的以下问题：农业保险发展滞后；缺乏普惠制的金融制度安排；农村金融服务严重滞后；政府对农村金融市场缺乏有效监管；新型农村金融机构未达到预期效果等等。总体而言，在复杂多变的经济大环境下，农村金融体制改革在体制机制、经营理念、管理手段、人才队伍、服务水平、盈利能力等方面还是存在着诸多困难和问题。

三、农村金融体制改革困境的原因分析 

全球金融市场遭受重创，对实体经济影响不断加深，世界银行已将2009年全球经济的增长预期从3‰下调至0.9‰。大多数国家不可能出现快速的V型复苏，很可能需要在底部经历较长时间的调整，呈现宽U型走势。我国的经济减速趋势明显，银行业的风险也将进一步暴露，主要体现在：经济增长显著放缓，部分行业信用风险凸显，银行信贷集中度风险需要高度关注；集团客户风险更加突出。根据银监会统计，大额不良大客户数、不良贷款余额和不良贷款率自去年5月份连续反弹，从10月份开始呈现加速上升态势；房地产市场持续低迷，房地产行业及上下游相关行业贷款风险高企；社会就业形势不容乐观，居民收入水平下降，个人消费信贷业务风险上升。

经济决定金融。农村金融体制改革发展需要一个相对稳定的外部环境，只有在稳定的外部条件下金融体制改革才能获得最大的发展红利。所有说，在现今国际金融不安稳的情况下，农村金融体制改革的方方面面都必然会受到挑战。虽然中央连续几年出台中央一号文件，力挺农业发展，农村金融体制改革进行了一轮又一轮，但是农村融资难的问题还不能从根本解决。究其原因，可以看出以下几点：

第一，中国存在着二元制经济结构，农村和城市发展状态是不一样的，农村和城市的经济结构是不一样的，农村金融活动也和城市不一样。因此，在金融体制改革过程中，面对二元制经济结构，却用一元制的思路和方法去改革，设计出来的农村金融体制势必和农村经济发展水土不服。

第二，以前的农村金融体制改革是从上而下的改革，改革并没有真正的深入到农村去，只是在金融体系建设上转来转去，改革设计者并不真正了解农村，给农村空降几个金融部门是无法解决农村融资难问题的。经济基础决定上层建筑，而不是上层建筑决定经济基础，农村金融体制改革，实际上走的是上层建筑建设之路，而对农村的经济基础视而不见，设计出来的农村金融体系和农村的实际发展情况不符，农村金融并没有真正融入到农村经济发展中去。

第三、金融市场化改革没有区别进行。过去由于历史的原因和经济体制的原因，我国一直存在以农补工的发展模式，造成农村经济发展一直处在弱势状态，在过去特殊时期，这是一个无奈的选择。改革开放以来，这个体制的惯性作用一直没有停止过，以农补工的经济机制仍然存在，农村金融倒流到城市情况仍然很严重。在这种情况下，如果一刀切和城市一样都实行金融市场化改革，由于各种原因，农村是竞争不过城市的，就等于又一次把农村经济发展推到了一个弱势边缘，势必强化了以农补工的经济机制，农村金融倒流现象不但没有解决反而会加重，事实上农业银行营业机构的收缩、邮政储蓄资金的流向已经证明了这一点。因此，在金融市场化改革中，应该把农村金融改革和城市金融改革区分开来，不能把两者放在同一个平台上。

第四、农村金融改革没有走基层之路。农村金融体制改革的目的是为了农民、农业、农村经济社会发展服务的，农民需要什么、农业发展需要什么、农村建设需要什么，这都应该是农村金融改革的出发点和立足点。要想把握三农发展的需要，就要在农村金融体制改革中，让农民成为改革参与主体，改革之路怎么走，应该让农民说了算，而不是把农民排除在改革之外，只听取专家意见闭门造车。不能小看农民的智慧，我国的改革就是先从农村开始的。

上述原因的存在使农村金融改革进行到现在，仍然没有解决农村融资难的问题，这也充分证明按照以前的改革方法、思路和路径是无法从根本解决问题。因此，农村金融体制改革要拿出新思路，选择新方法，走出新路子。

四、农村金融体制改革的战略思考

农村金融体制改革如何选择未来发展取向关系到社会主义新农村建设的成败，关系到和谐社会的建设和农村经济的可持续发展。农村金融改革必须坚持服务“三农”这一根本宗旨。农村金融发展道路在于建设真正本地化的金融机构，使之有能力对农户的小额信贷作出灵活反应。放宽农村金融机构准入标准，允许一部分符合要求的企业在政策允许的范围内开办金融业务，向农户发放小额信贷，加大政策对农村金融体制的扶持力度，进一步增强支农服务功能、不断改善农村金融服务、加大金融支农力度。农村金融改革的任务，是构建一个适应多样性金融需求的农村金融市场体系，一个功能完善、分工合理、竞争适度、产权明晰、监管有力的体系。

第一，构建服务“三农”的银行体系，着力打造多层次广覆盖可持续的农村金融体系，加强中国农业银行和农业发展银行对“三农”的服务力度，深化农村信用社改革， 增强服务“三农”能力，完善邮政储蓄制度， 建立有效的农村资金回流机制，提升“三农”金融服务水平。针对农村金融需求多样化的特点和社会主义新农村建设的需要，积极培育分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融机构，着力构建多层次广覆盖可持续的农村金融体系。拓宽现有农村金融体系的涉农业务范围，促进资金回流农村。大力培育各类新型农村金融机构。积极稳妥做好调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策试点工作，引导各类资本到农村投资创业，大力培育适合“三农”特点的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构，鼓励和支持各类银行业金融机构到农村地区设立分支机构，着力改善和提高农村金融机构覆盖度，激活农村金融市场。

第二，积极推进农村金融创新，着力满足差异化多样性全方位的农村金融服务需求。要加快推进农村金融更深层次的体制机制改革。理顺管理机制加快机制转换，可以推动产权模式的升级改造，有效解决地区发展不平衡的问题。目前，要促进加快农村金融管理体制的改革。同时，面对当前有利的发展机遇，要大刀阔斧，立足创新。要从金融产品创新、服务方式创新入手，带动信贷创新、管理创新、技术创新、人才创新等各项工作的创新。要结合农村金融市场的特点，积极开发多样化的金融产品和服务，以供给推动需求，不断开拓农村金融市场。要积极推动现代农村金融体系进一步完善。除此之外，还要适当放宽金融管制促进农村金融，适度扩大对民营资本及外资的开放程度，多渠道的引入各种资本；放开农村贷款利率管制，增加农村信贷市场的竞争，灵活满足农村金融需求；建立存款保险制度，为金融机构的退出创造条件。 

第三，加强金融监管能力建设，着力建立有效性持续性前瞻性的风险为本监管制度，加强重点领域监管，提高内部控制能力，健全风险处置机制。农村金融是金融体系中最薄弱的环节，农村金融监管面临的困难最多，压力最大，任务最重，必须把依法加强和改善农村金融监管作为农村金融工作的重中之重，着力构建风险为本的监管制度，加强监管有效性建设，突出重点领域监管，促进农村金融机构稳建经营和可持续发展。

第四，建立完善的政策和法律机制，加强农村金融监管。社会主义市场经济从一定意义上来说是法治经济，要规范和发展农村金融业，就必须要有完备的金融法律体系，这是构建农村金融体系的基础。制度创新需要法律提供保障，就目前农村金融体制改革而言，我们尚未制定出一部关于农村金融方面的法律。改革之前必要制定农村金融法，并且在改革中不断地调整法律，使之与农村金融改革相适应。中国农村金融改革的主要任务是建立一个有效的农村金融市场体系，离开法制建设是不可能实现这一目标的。即使在短期内建立了一个市场，这种市场如果没有相应的法律体系与之对应，最终也将回复到原有的状态。

第五， 引进、培育农村金融市场竞争机制。一方面，农村金融机构只有在充分竞争的前提下才能扩大金融服务，满足农村融资需求。只有在一个充分竞争的环境中，各类金融机构才会去努力解决由于信息不对称所导致的道德风险、经营成本高等问题，促进农村金融的功能发挥，提高农村金融的使用效率。另方面，在农村金融市场中没有任何单一金融机构可以解决农村资金匾乏的问题，满足农村资金的需要。一个多样化的农村金融市场要比一个单一形式的金融机构更能迅速反馈各种信息，提供各种机会。因此要引入竞争机制，实行多样的方针，调动投资主体的积极性，保证农业投资的连续性、有效性，降低投资风险，进而重新构建我国农村金融制度的有效激励机制。

五、改进农村金融服务——以深化农村信用社改革为例 

深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的持续健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。管理体制首轮改革顺利结束，产权制度改革任务基本完成，国家扶持政策全面落实，服务“三农”的工作呈现出良好的发展势头。但是，由于历史包袱沉重，农村信用社在转换经营机制、明晰产权关系、完善法人治理等方面还存在一些问题和困难，严重制约着农村信用社进一步做大做强和支农作用的全面发挥。解决这些问题和困难的根本出路，还在于深化改革和加快发展。

正确把握农村信用社改革的功能和制度特征

农村信用社的存在是以能否促进农村经济发展为前提的。农村信用社作为支农的主力军，无论怎么进行改革，都应当有利于实现上述功能。只要是有利于促进农村经济发展的产权制度和组织形式，都是信用社发展的可行方向。例如，实现产权组织形式的多样化，投资主体多元化，甚至其它战略投资者愿意进入农村信用社，如商业银行的入股、收购兼并等，只要能改善信用社的经营绩效，能促进农村经济发展，都不失为一种好的形式。改革首先要确定其功能，然后据此考虑设置可以最好地行使这些功能的机构与组织。构造农村信用社改革后的制度框架，主要和首要考虑的应该是其功能作用，而不是其“出身”。

民间借贷和合作基金会，从制度安排的角度来说，不是正规的安排，特别是缺乏有效的约束机制和监管保证，风险性大。但从功能角度来说，其生命力恰恰在于替代了正规金融制度安排所欠缺的功能。一方面要求农村信用社改革的制度安排，必须首要考虑功能因素，特别是通过改革要能够提供目前被非正规制度安排金融所替代的功能供给；另一方面，把正规安排之外的金融行为，通过引导和规范纳入到正式制度安排中来，扬其功而避其险，这是考虑农村信用社改革的制度安排应当具备的视野。

突破信用社就是合作制的理念，采取多种模式改造农村信用社

在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系，些改造农村信用社的模式包括：

1、在城乡一体化程度高的大城市郊区和沿海经济发达地区继续组建县市农村商业银行，同时制定《合作金融法》，允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要。

2、顺应国际上信用合作社发展的潮流，积极探讨将股份制和合作制相结合的农村信用社改革道路。从国际合作社运动的发展历程来看：合作金融是以个人为主要金融服务对象、以增强个人消费（而非生产）能力为主要目的的一种非主流、非商业的金融形式。合作金融组织是建立在私有产权的基础之上，纯粹以自然人为主要股东和客户的民营银行。政府对合作金融组织给予一定的政策扶持，但不直接持股或干预经营。具体到我国的农村信用社，可以考虑在清理现有信用社股份的基础上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商业性股份，并在增加新股份时做同样的划分。商业性股份按入股数额决定投票权，参与经营管理和分红。合作性股份作为一个整体来形成投票权，参与信用社的经营管理；合作股份的持有者按合作原则享受信用社提供的资金服务并享受合作资金产生的收益。 

3、对某些职工持股比例较高的农村信用社，还可以进行股份合作制改造，将其改造成规范的股份合作制金融机构，即完全由信用社职工持股形成的金融机构。

4、允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社，将这些农村信用社变成他们的分支机构。检验其改造是否成功的标准都应该是看它能否更好地适应当地的经济发展，满足当地的融资需要。 

第三，适当调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制建设

当前，我国农村信用社已处于加快分化的时期，合作金融、政策性金融和商业性金融的属性都不同程度地存在，因此，不宜笼统地将其定位为合作金融。对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。农村信用社点多面广，具有服务“三农”的比较优势和组织基础，包括同农户的密切联系。因此，农村信用社以坚持为“三农”服务为宗旨有其必然性和合理性。全国的农村信用社行业管理体制，必须基于以下考虑：由于信用社松散、多特征、多样化的现实条件，全国性纵向行业管理模式不可能管好信用社的经营行为；权力集中的紧密型行业管理往往导致官僚主义、低行政效率和寻租行为；行业管理实际上形成利益集团；如果信用社在机构上多种模式并存，就不需要一个全国性行业管理部门来“抓经营管理”。因此，从行业管理来看，农村信用社按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式，组建金字塔式的组织体系，不仅有利于建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，增加其行业竞争力和拓展业务的能力，也有利于信用社更好地在系统内部调剂资金头寸、参与银行间同业拆借市场，从而增加农村资金供给，增强农村信用社抵御风险和适应现代金融业务发展的能力。

第四，立足于发挥自身优势，实现业务创新和内部管理的突破

1、要继续重点发展传统业务。充分发挥农村信用社人缘、地缘、点多面广的优势，实行全员营销。狠抓存款，壮大资金实力。盘活贷款存量，创新贷款业务。坚持走以“农”为本，支持中、小企业和个体工商户、农业产业发展的“特色”路线。

2、要在拓展中间业务方面寻求突破。进一步增强和完善信用社服务功能，充分发挥信用社在农村和城区的网点优势，积极争取开办政策性银行、商业银行委托业务和代收代付业务，有计划、有系统地开展宣传营销活动，向社会推介服务项目和业务品种。加快农村信用社电子化建设，形成完备的支付交易结算系统和金融信息系统，为中间业务发展创造技术和信息条件。

3、要在加强内控建设与执行方面有质的转变。要强化内部控制措施，使内控真正成为农信社内部管理的重要环节。

4、要培育有理性的控制权代表——农村信用社分散股东的代理者——机构投资者。

第五，依靠地方政府的大力支持做大做强农村信用社

各级政府要从建设社会主义新农村、构建和谐社会的战略高度，充分认识进一步深化农村信用社改革的紧迫性和重要性，把思想和行动统一到党中央、国务院关于深化农村信用社改革的重大决策上来，统一到省委、省政府关于促进农村信用社改革与发展的重大部署和要求上来，以支持农村信用社发展为重点，切实加强农村金融服务，改善农村金融环境，为我省农村经济社会发展提供强有力的金融支撑。

六、结语

农村金融体制改革的根本宗旨是坚持服务“三农”， 建设真正本地化的农村金融机构是农村金融体制改革的大方向，加强政策倾斜是农村金融体制改革的大前提。农村金融体制改革作为一项繁重而复杂的系统工程，注定了改革过程中必然充斥着习惯与创新的妥协，困难与现实的阻挠，可喜的是中央先后提出“建设社会主义新农村”、“建设和谐社会”等战略目标，这将进一步推动农村金融体制改革的迅猛发展。农村金融体制改革在发展农村金融组织、转换农村信用社经营机制、加大对农村金融机构扶持力度方面均有所突破，但要想农村经济在整个国民经济中发挥应有的作用，农村金融体制改革任重而道远，它的成功与否直接关系到我国建设和谐社会和社会主义新农村的成败。

参 考 文 献

1、刘晓昀 叶敬忠，《小额信贷的小组贷款与信贷机制创新》2002年03期

2、乔桂明，《农村经济发展与农村金融变革问题研究》2002年04期：

3、李明贤，《论提高我国农村金融体系的效率》2002年07期

4、来明敏，《促进乡镇企业发展的融资对策研究》2002年03期

5、陈峰燕，《农村金融服务失效的成因及对策分析》2006年02期

6、陈亮 杨静，《深化农村金融体制改革的路径选择》2005年02期

7、白钦先，《中国农村金融体制改革的战略性重构重组与重建》2004年12期

8、谷慎，《中国农村金融体制改革的最优路径选择》2006年06期

9、南守重，《金融深化、金融体制发展与经济增长》2002年

10、陈锡文，《试析新阶段的农业、农村和农民问题》2001年11期