论当前央行县级支行的职能与机制创新

XCLW124004 论当前央行县级支行的职能与机制创新

一、整合背景：存在的必要性和履职的困难性并存

（一）县级支行存在的必要性

（二）县级支行履职面临着诸多现实难题

二、整合原则：关注轻重对应性和重视强弱选择性并联

（一）要有所坚守，有所放弃

（二）要有所强化，有所弱化

（三）要有所为，有所不为

三、整合路径：功能类型差异性和业务重组聚集性并重

（一）机构整合与人员重组

（二）业务重组和流程再造

四、整合策略：措施的操作性与政策的配套性并驾

（一）“减”：减轻县级支行的工作负担

（二）“移”：将部分业务移交地市中支

（三）“留”：保留部分县级支行，改组内部结构

（四）“改”：将部分支行改造为功能型支行，专司金融服务职能

（五）“配”：出台配套政策

内容摘要

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的地位和作用更加突出，承担的任务更加繁重，面临的挑战更加艰巨，其中金融宏观调控政策在区域经济发展中的进一步实施等需要县级支行发挥更大作用。但当前人民银行县级支行普遍面临人员紧缺、工作偏离职能重心等问题，一定程度上影响了其职能发挥。因此，县级支行改革的迫切性日趋突出，必须在职能定位、机构布局及内设部门等方面做出有效、及时的调整，尽早定位其职能，尽快整合其业务，才能有效提高其履职效能。

论当前央行县级支行的职能与机制创新

一、整合背景：存在的必要性和履职的困难性并存

人民银行职能转换后,业内对县级支行是留是撤争论不断、莫衷一是。毋庸讳言，不论是从金融改革纵向历史沿革看,还是从金融机构改革横向实践看,目前人民银行按行政区划设置管理组织架构带有浓重的计划经济色彩，是典型的“金字塔”式管理结构，其机构规模过大、管理层次过多等弊端日益显现，越来越难以适应市场经济发展的需要。同时当前人民银行县级支行内部改革尚不能适应我国市场经济改革和发展的需要，长期以来积累了如资源配置不科学、人员紧缺等系列问题，很大程度上制约了其职能的发挥。但无论从宏观调控角度还是中央银行内部管理考虑，都有必要保留县级支行。因此，只有进一步对其机构和业务实施必要的整合，才能使其更好地履行职责。

（一）县级支行存在的必要性

1、履行职责的需要。一是中国基本国情的需要。人民银行是国务院的重要组成部门，专门行使中央银行职能，人民银行县级支行在地方金融系统的龙头地位没有动摇，县域金融系统需要这样一个“代言人”协调各方面的关系，加强与政府、金融市场和公众之间的沟通，维护金融部门的利益；二是激活微观经济的需要。当前县域出现的中小企业和农民贷款难、金融服务不到位、信用环境不理想等问题，需要人民银行县级支行有更大的作为；三是推进金融改革的需要。县域金融业特别是农村金融的改革与发展需要基层人民银行的大力支持；四是提供金融服务的需要。维护和推进支付清算系统的高效运行，需要县级支行的严格监管；五是维护金融稳定的需要。县域金融体系的稳定、防范金融风险需要县级支行的积极参与。

2、宏观调控的需要。一是需要传导和执行金融宏观调控政策。县级支行是货币政策的具体执行者，是货币政策体系的“神经末梢”，是金融宏观调控中不可或缺的角色。因为国家宏观调控政策最终要分解落实到基层,需要靠基层进行传导并根据区域经济发展的实际灵活运用和执行,才能达到最佳实施效果；二是需要准确把握调控力度。宏观调控政策是国家矫正经济运行中存在问题的整体措施,但全国各地情况各异, 执行上不能“一刀切”，既不能“过松”又不能“过紧”。这就要求县级支行要紧密联系当地实际,找准支持地方经济发展和贯彻宏观调控政策的结合点,在执行调控政策时,有所侧重，有所调整,灵活把握力度，避免宏观调控影响经济的正常健康发展；三是需要监测、督促货币政策的执行。各地经济发展的差异性，统一的货币政策在各地执行中会遇到立足点不同、理解程度不同等问题,不同地区执行政策的力度和深度不同,政策的实施效果会有很大的差别。这就需要县级支行,首先，做好金融宏观调控政策的宣传、解释工作,加强与地方政府的沟通,使地方政府能够从全局的高度理解央行调控的目的,执行宏观调控政策;其次，做好对金融机构的“窗口指导”,引导金融机构认真贯彻宏观调控政策；再次，综合运用工业景气、批发物价、居民收支和问卷调查等制度以及相关统计监测手段,监测、分析宏观调控措施的效应、面临的难点,为货币政策决策及实施提供有价值的参考依据。

3、内部管理的需要。随着人民银行职能的突显和延伸，部分地市中支管理范围偏大、管理半径偏长的弊端日益显现，已经影响到了其履行职能，需要对其所辖支行进行机构重组和业务整合。

（二）县级支行履职面临着诸多现实难题

1、机构设置不同步。一是与金融改革不同步。近几年，随着国有商业银行逐渐退出县域经济，人民银行县级支行的服务对象日益减少；随着贷款审批权逐渐被上收，贷款逐渐萎缩，存差逐步扩大，县级商业银行对再贷款、再贴现的需求日趋萎缩，人民银行县级支行直接支持地方经济发展不仅手段趋少，而且作用趋小，央行神经末梢的作用逐渐减弱，但人民银行没有对县级支行布局作出相应调整。二是与经济发展状况不同步。各县人口总量不一，经济发展程度各异，金融机构数量多寡不一，对央行金融服务的需求大小不同。然而人民银行未统筹考虑各地经济金融的差异性设置县级机构，各县级支行所配备的人员与费用基本相当，这种非对称性设置使系统内人财物未得到有效配置。

2、资源配置不科学。人民银行自1984年单独行使央行职能以来，一直按行政区划设置机构，基本是县县有支行。这种机构布局设置，一方面，使县级支行的职能作用充分发挥，在强化监管、防化风险、维护金融平安、贯彻实施货币政策、提供金融服务、助推地方经济发展上做出了大量有效的工作，取得了显著的成绩；另一方面，由于沿袭了按行政区划设置的模式以及金融改革的逐步深入，机构设置的弊端逐渐暴露：一是金融资源的配置以县为单位，没有区分县域经济的差别和服务对象的多少，没有因地因情优化配置。二是目前大、中、小县级支行的设计编制数原则上分别为60、50、35人，但大多数县级支行人员实际配置远远达不到编制设计要求。

3、工作重点显偏离。其一，从人员分布看，政务部门人员占比偏高。目前县级支行的工会、办公室、组织人事、纪检监察、宣传群工、后勤服务等行政党群部门人员占比较高。

二、整合原则：关注轻重对应性和重视强弱选择性并联

2004年2月1日起实施的新的《中华人民共和国中国人民银行法》明确了中国人民银行的法律职责。对县级支行而言，人民银行总行原来的“三定”方案已事过境迁、版本老化，实际执行已面目全非。重新定位县级支行职能、整合县级支行业务，必须理清思路，更新理念，明确原则。

（一）要有所坚守，有所放弃

人民银行总行和各层次分支行的职责坚守与放弃关系呈极大的负相关，在各项职能定位上，总行（上级行）对某项职责坚守的成份多一些，分支行（下级行）坚守的成份就自然少一些，放弃的就多一些。如依法制定货币政策是总行的事，话语权在总行，分支行的职责就是执行，同时还要及时反映执行过程中遇到的新情况、新问题，为上级行提供决策参考依据。再如，发行人民币是总行的事，但人民币的流通管理是分支行的工作重点。

（二）要有所强化，有所弱化

分支行要强化的职责更多体现在微观性、区域性、服务性、操作性等领域，具体包括经理国库、人民币流通的管理、维护支付清算系统、统计、反洗钱及保留的各种市场监管职责。有所弱化的职责在宏观性、全局性、权威性、指导性强的领域，具体包括发布规章，命令、货币政策、金融稳定、综合课题研究、从事国际金融活动等。

（三）要有所为，有所不为

《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定人民银行有“制定货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”三大职能，主要内容涉及13个方面。13项职责是从法律上予以明确了，但人民银行系统共十多万从业人员，从层次结构上看，分为总行、大区分行、省会中心支行、地市中支、县级支行5个级别，不同级次的央行具体工作职责不同。对分支行来说，职能定位应该围绕3大职能13项具体内容，体现“有所为，有所不为”的原则。即便履行同一职责，总行、分行、中心支行、县市支行的要求也不尽相同。如货币政策的制定与执行上，总行应该是全国性、总体性、权威性的要体现的多一些，充分一些；分行和省会中支结合区域特点，在统一性的前提下体现更多的灵活性、适应性和实效性；县级支行应该体现在贯彻、执行、操作和反馈信息等层面上多一些。

三、整合路径：功能类型差异性和业务重组聚集性并重

职能定位是有效整合业务的前提。重新定位县级支行的职能应按照决策、执行、服务、监督相协调以及新公共管理理念的要求，同时考虑上述县级支行职能定位的理念与原则进行相应的职能调整和转换，大力推进机构、人员、业务重组和流程再造，其架构重点应该放在以下两方面：

（一）机构整合与人员重组

机构整合与人员重组要解决的问题是人民银行县级支行机构如何设置，支行对外整体功能确立和对内职能调整以及人员的去留、转换等问题。整合组织机构可以从调整机构设置和整合支行内设部门两个方面入手，人员重组要结合目前人员数量、结构进行政策调整，以进一步优化队伍结构。

1、县级支行外部功能定位可以采取两种类型。即全能型支行和功能型支行。对经济比较发达、金融机构较多、金融业务量大、货币投放（回笼）比较集中、仍保留发行库的县（市）应该设置全能型支行，反之则设置功能型支行。全能型支行要承担基层人民银行的绝大多数业务，其设置可以不按行政区划，而按经济关联度，采取“一拖二”或“一拖三”形式，即1个中心大县管理2个或3个周边小县业务。功能型支行，只需承担部分基层人民银行的业务，发挥某种单项业务功能，如仅承担金融服务中的经理国库、支付清算等。上述被“拖”的对象原则上应设为功能型支行。

2、县级支行内部职能调整和业务整合要淡化机关意识。人民银行县级支行内部职能调整和业务整合与市级中心支行息息相关。市级中心支行在资源、职能、业务整合中，要努力实现“四个转变”，即要从“全能机关”向“有限机关”转变，从“管理机关”向“服务机关”转变，从“细职能、大机关”向“宽职能、小机关”转变，从“机关本位”向“工作本位”转变。而对县级支行内部职能定位和业务整合要完全谈化机关意识，改变“麻雀虽小，五脏俱全”的部门设置缺陷，要突出业务性和服务性，将其人事、劳资、培训、纪检、党务青工团、内审等上收市级中心支行统一管理，高度精简行政和服务管理，释放出充分的活力和效率。

3、县级支行人员重组流动要体现严进宽出。对现有人员的重组和流动是支行职能定位和业务整合不可忽略的一环。由于县级支行人数占全系统近2/3，而业务却呈倒“金字塔”型分布，大量业务都集中在总行和分行，人员与业务摆布不合理，所以在人员重组流动政策上应该体现严进宽出。通过内退等优惠政策，允许自感不再适应央行工作或年龄偏大、没有工作积极性的员工退出，退出的形式可以是内退、提前退休、调出、辞职等。在有可能的情况下，增加接收高等院校毕业生的数量或招聘专业人才充实县级支行。通过培训提高员工素质，为员工增强竞争能力提供保障。在人员管理上，将提升、薪酬、评先、培训等与工作成效和贡献挂钩，发挥内部激励作用。

（二）业务重组和流程再造

通过业务重组和流程再造解决县级支行的业务整合问题，就是要明确县级支行哪些业务必须保留、哪些业务必须加强、哪些业务可以简化、哪些业务可以上收等内容，具体可以通过建立“五大中心”来实现。

1、政策信息反馈中心。人民银行县级支行作为人民银行派出机构的最基层机构，应着力为货币政策的贯彻实施服务，发挥下达货币政策意图和上传货币政策实施情况的信息反馈桥梁和纽带作用。在贯彻实施货币政策过程中定位于“三员”角色。一是实施货币政策的传导员。货币政策实施的效果取决于政府部门、金融机构和社会公众部门对货币政策的理解和认知程度。对货币政策意图的认知和传导，除依据国家公文运转的方式和新闻媒体的传导外，更要依靠基层人民银行的宣传传导。人民银行分行、中心支行是传导层，县级支行作为具体执行层，要通过多种途径宣传货币政策，以提高金融机构、政府和社会公众对货币政策的理解和认知程度，借以促进货币政策在本地的贯彻和实施；二是贯彻货币政策的信息采集员。县级支行与微观经济主体无论在空间距离还是在接触深度方面都是其他分支行所无法比拟的。经济景气监测、物价监测、征信数据库、利率监测、账户管理、国库和清算业务、反洗钱等工作都聚集了大量的信息，也是人民银行制定货币政策的直接信息来源。所以县级支行应该将职能定位于信息采集方面；三是实施货币政策的监督员。由于各地经济总体情况的差异性，执行货币政策的情况也各有不同。政策是一个约束体，在总体存在差异的现实状态下，货币政策执行主体可能依据经济的差异性，对政策的执行做出“避绕”行为，从而导致货币政策执行不到位。能否全面有效贯彻执行货币政策，取决于基层行履行监督人职责是否到位。所以县级支行就必须行使监督人职责，采取措施约束执行主体全面贯彻执行货币政策，这是凸显央行职责的关键所在。　

2、金融服务支持中心。作为具有“超然地位”的人民银行，无论职责和业务如何调整，作为我国政府的银行、银行的银行、发行的银行，它都处于国家金融活动的中心地位和金融体系的核心地位。县级支行一个最重要的职责就是提供金融服务支持，其服务的对象应该扩展到整个社会领域，主要包括当地政府、辖内金融机构和社会公众。作为政府的银行，人民银行县级支行承担着维护中央利益与地方各级财政合法利益的职责，不论从理论上讲，还是从实际工作需要考虑，都要强化经理国库的服务职能。财、税、库、行之间的关系要靠国库去协调，预算资金的形成和运用涉及税务征管、银行经收、国库收纳、财政支拨、单位使用等环节，这就要求财、税、库、行各部门各负其责，共同实现国家预算执行；作为银行的银行，其服务职能主要包括支付清算服务和其他服务两方面，核心是支付清算服务，内容有同城票据清算职能和异地资金清算职能，现代化支付系统及先进支付结算工具的推广和使用，加强人民币结算帐户管理，维护支付结算秩序。其他服务职能包括外汇管理职能，政策咨询、法律服务、地方政府金融政策顾问和“反洗钱”打击金融犯罪等职能；作为发行的银行，履行货币发行和货币流通管理职能，需要强化人民币流通的管理、反假人民币等服务工作。另外，反洗钱工作刚刚起步，这项新职责履行情况怎样直接关系到未来人民银行县级支行的话语权、社会地位和影响力。

3、金融生态评维护中心。金融稳定是良好金融环境的基本要求和前提，是金融工作的重中之重，没有稳定的金融环境，金融就不可能健康发展，对经济的反作用就会削弱。《中国人民银行法》赋予人民银行金融稳定的职责，县级支行处于当地金融机构的核心地位，为金融运行营造一个良好的金融环境，是职能转换后的一个非常重要的职责，也是县级支行能否有效履行央行职责的关键所在。县级支行为履行实施货币政策职责，有必要、有责任维护当地金融生态环境，确保当地金融稳定，助推地方经济发展。建设金融外部环境，县级支行要协助地方政府建设诚信社会，为经济金融打造社会信用，维护金融机构的合法权益，防止逃废金融债务；金融内部环境建设主要包括金融政策环境、金融结算环境、金融竞争环境等。目前商业银行资金定价的刚性、用款旺季的支付风险、征信数据库的不准确、不及时和不完整性、金融债权的难保全等都对金融稳定产生不可避免的影响，而这些工作大多集中在县级支行。

4、金融统计监测中心。法律赋予了央行金融统计职责。尽管目前金融统计基本实现了数据集中，但县级支行依然担负着统计当地金融数据的职责，肩负着向上反馈货币政策执行情况和对外发布金融运行情况的任务。因此，作为金融数据处理中心最初处理环节的县级支行，应该成为当地政府、金融机构和社会公众的金融数据中心和金融信息中心。负责监测、收集和上报与货币政策有关的经济金融信息，及时上报政策执行情况，当好上级行的参谋助手；同时县级支行还要在地方经济发展中，当好金融喉舌，将金融政策信息反馈到政府有关部门，并针对地方经济发展特点提出金融部门的建议，当好地方政府的金融参谋助手。

5、社会征信服务中心。随着社会主义市场经济的不断深化，社会征信服务职能将会发挥更巨大的效能。《人民银行法》赋予了央行征信管理职责，县级支行在征信管理方面发挥着极其重要的作用。一是部署、指导、协调辖区的征信工作，负责建立与地方政府、金融机构之间的征信工作协调机制和信息共享和联动机制；二是开展征信知识宣传。利用各种媒体开展宣传，如通过电视广告、知识讲座、发放宣传资料、普及征信知识读物等多种方式，宣传征信知识，提高社会对征信的认知度，引导全社会支持征信体系建设；三是负责归集分散在不同部门、不同金融机构的有关企业和个人资信情况的各种基础和更新信息，及时登录数据信息，不断充实完善信用信息数据库，确保信息的准确性、及时性和完整性，提高征信系统的使用率；四是负责辖区贷款卡管理、年审和信贷分析等工作,为社会提供信用信息查询等服务；五是负责检查督促辖区征信管理工作。定期检查辖内金融机构征信管理情况，督促商业银行及时报送数据，严厉查处违商业银行、企业和个人违反征信管理规定的行为，促进规范管理。

四、整合策略：措施的操作性与政策的配套性并驾

银行监管职能的分离，不仅是人民银行职能制度的重新安排，也是一次难得的改革契机。因此，人民银行必须以提高效率、减少环节、保证货币政策效应为目标，重新定位县级支行的职能和整合其业务，但整合县级支行业务作为新兴改革，目前各地都是摸着石头过河，尚无绝对优越的经验可借鉴。我们认为，尽管整合方式方法上没有绝优选择，但整体思路应该能相对界定，具体应念好“减、移、留、改、配”5字经，使政策更配套、措施更可行，积极稳妥地推进县级支行的职能定位和业务整合。

（一）“减”：减轻县级支行的工作负担

1、修正工作考评。一是改考评为达标，减少县级支行因考评额外增加的工作；二是调整考评内容。取消对口考评，建立综合考评体系，考评内容和权重都应突出其职责定位。建议只考评执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务等核心工作，不考评人事、保卫、调研和办公室等行政工作。

2、减少工作内容。一方面，上级行应围绕县级支行的职能定位向其布置工作，少布置与其职能关联不大的工作。如，尊重县级支行人员紧缺、研究水平有限等客观实际，建议取消其课题研究工作，只要求其反馈政策出台效应和当地经济金融运行中出现的问题；另一方面，地市中支成立工作领导小组，统筹向县级支行布置工作，避免重复和大量布置工作。

（二）“移”：将部分业务移交地市中支

1、人事政工工作。目前，县级支行不能自主决定招聘和清退员工，人事工作纯粹被动执行上级行决定，因此其人事工作完全可以上收到地市中支；借助成熟的结算技术，劳动工资也可以完全上收至地市中支，由中支统一发放，甚至由省会中支统一发放。如银监系统由地市分局统一发放，工行系统由省分行统一发放；县级支行的宣传群工工作缺乏实质性内容，也可上收至地市中支，由地市中支统筹组织政治学习等事项。

2、内审纪检监察和事后监督。目前，县级内审、纪检监察和事后监督同级监督效果不明显，可考虑统一上收至地市中支，同时这些监督类工作业务相互交错，可适当整合以提高监督效率。

3、财务管理、支付结算、反洗钱等工作。会计财务可实行报账制，由地市中支统一管理；县级支行没有反洗钱调查权，事实上其反洗钱工作既无多少内容，也难有多少作为，可上收至地市中支；随着各行会计集中核算的发展，会计核算也可上收至地市中支。

（三）“留”：保留部分县级支行，改组内部结构

为规避内控风险，提高工作效率，优化人力资源配置和确保履行核心职能，在经济相对较发达、金融总量较大、金融机构较齐全的县（市）保留县级支行。

优化组合支行保留的业务，如整合会计发行、国库核算、账户管理、外汇管理、征信管理业务设立综合业务股，并借鉴商业银行的模式实行柜员制。在此基础上，改组县级支行内设部门，根据业务因事设岗、因事设部门。

（四）“改”：将部分支行改造为功能型支行，专司金融服务职能

为了突出工作重心，提高工作效率，对经济欠发达但金融机构设置较多，或者经济金融业务总量虽然不大、但交通不便且距邻县车程超过1小时不具备撤并支行条件的县，将县级支行改造为功能型支行，专司会计国库业务等金融服务职能。

（五）“配”：出台配套政策

一是统筹安排，加快相关法规制度配套建设。县级支行能否及时、有效地顺利履行职能，要靠完善的制度保障。制度建设的把握上，要坚持继承创新、逐步完善规范，要更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，要着眼于业务工作管理的全过程，在业务工作决策部署、执行落实、督查考核等各个环节，要制定有较强约束力的切实、可行、管用的规章，形成“用制度管人，靠制度办事”的良好局面和长效机制，便于县级支行工作开展；二是完善法规，加快国库管理制度建设步伐。现行《国家金库条例》及其《实施细则》均是上世纪80年代制定的，带有明显的计划经济色彩，难以适应财税金融体制改革的新形势以及国库业务工作中的新情况，建议尽快予以完善，或出台《中华人民共和国国家金库法》，为充分发挥国库的职能作用提供法律保障；三是强化人民币流通管理，要修改《现金管理条例》及其《实施细则》；四是加强征信管理，重视社会信用管理体系建设。完善征信法律制度体系，建立信用征信管理体系，完善对社会信用行为的奖惩机制，保证社会信用制度正常运行。

参考文献

参考文献：

1、《国际金融报>>第三版评论 2003年07月04日

2、姜应祥：《中国金融》杂志2003年04月03日 11:33

3、徐滇庆：《危机意识与金融改革》机械工业出版社2003年版