中国银行业依法监管中的问题与对策

目 录

一、银行依法监管中存在的问题 

（一）监管的法律依据存在缺陷 

1、银行监管主体的法定权利不明确

2、立法层次低

3、监管法律落后于金融改革和发展

4、重叠和矛盾多，缺乏协调性

5、银行监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏

6、与国际监管标准脱节

（二）执法中存在不足

1、银行监管的风险监管措施缺乏。

2、执法力量薄弱，维护金融稳定孤身难撑。

3、监管人员素质不适应形势发展的需要。

4、缺乏对监管执法的监管和再监管。

5、缺乏技术性的程序规则。

三、完善和加强银行依法监管的对策 

（一）完善银行监管法律

1、完善银行监管法制体系，早日与WTO接轨

2、提高立法层次和操作性，清理重叠和矛盾现象

3、完善对银行业监管的法律保障制度

4、适当的立法超前，尽量避免事后补救

5、创新监管手段，弥补金融监管法律手段和方法上的缺漏，增强危机处理能力

6、加强金融监管的合作与协调，提高依法监管水平

（二）完善执法

1、提高执法人员素质。

2、完善监管的技术性程序规则。

3、建立、健全金融行政执法监督机制，实现对监督工作的再监督。

4、健全不良监管行为的救济渠道。

5、营造一个良好的执法环境。

内 容 摘 要

依法监管是银行监管的首要原则。经过20多年的改革开放,我国银行依法监管取得了很大的成就，但面对金融自由化、金融国际化浪潮的推进和冲击，对银行业进行依法监管中也存在一定的不足，需要进一步加以完善和改进。

中国银行业依法监管中的问题与对策

依法监管是银行监管的首要原则。经过20多年的改革开放,我国银行依法监管取得了很大的成就，但面对金融自由化、金融国际化浪潮的推进和冲击，对银行业进行依法监管中也存在一定的不足，需要进一步加以完善和改进。

一、银行依法监管中存在的问题 

虽然我国在依法进行银行监管方面已取得很大进步，但仍存在一定的问题，主要表现在：

（一）监管的法律依据存在缺陷 

依法监管的一个重要前提条件是法律法规的完善。中国一直重视银行业监管的法律制度建设。1995年通过并于2003年修正的《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》以及2003年通过的《中华人民共和国银行业监督管理法》形成了银行监管法律体系的核心，此外，还出台了一系列的金融法规和金融规章，基本上形成了一个较为完整的银行监管法律制度。但法规的系统性和完整性不强，仍然存在着这样或那样的疏漏。

1、银行监管主体的法定权利不明确

一是现行的立法对法定监管主体——银行业监督管理机构的监管职权规定过于原则。在监管实践中不具有可操作性。二是监管主体行使监管职权的法律保障机制不健全。如在稽核检查监管权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的”、“拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的”可对商业银行进行处罚。这种上规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人予以相应的处罚。

2、立法层次低

首先，中国的《银监法》和《商业银行法》对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层次。

其次，中国的《商业银行法》及有关的行政法规、规章没有真正有助于提高监管效率、质量的高度出发，而是侧重于对商业银行具体业务操作上的监管。如《商业银行法》第一章确定的第4~6条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系做出原则性的规定。中国银行业监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则很多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《贷款通则》、《信用卡业务管理办法》、《大额可转让定期存单管理办法》等。

再次，对外资金融机构监管的规范性文件权威性不高。近年来，中国出台了一系列对外资金融机构监管的办法，如《外资金融管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》等，除《外资金融机构管理条例》是国务院发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁布的规章，在实际操作中其权威性不足。

3、监管法律落后于金融改革和发展

现在银行监管法律落后于银行改革和发展的变化。一是没有涵盖新的银行机构组织形式。如随着中国加入WTO和金融改革的进一步深化，银行持股公司很可能成为未来中国金融组织的通告模式。从防范金融风险的解度看，除了对市场准入过程中审查股东（或出资人）资格外，法律并没有接通权银监会对被监管对象的股东的财务状况进进行监督和检查，银监会也没义务对商业及其附属机构实施并表监督。因此现行的监管法律已不能适应综合监管的需要。二是没有涵盖现有的银行机构。如中国三家政策性银行已成立多年，至今没有出台《政策性银行法》，对政策性银行进行监管的法律依据还存在空白。三是没有涵盖银行的业务。如我国银行开展网上银行业务已有6年多，但国内法律法规还不能给网上银行业务发展提供充分的法律保障。目前除了《安全法》、《保密法》以及近期出台的《网上银行业务管理暂行办法》外，有关的法律法规非常有限，如不及时制定相关法律法规，无疑会妨碍网上银行业务的进一步发展。

4、重叠和矛盾多，缺乏协调性

中国现行的银行监管法律体系主要由《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》和《商业银行监督管理法》这三个基本法律与行政法规、规章三个层次组成。这三个层次本应是一个有机协调的整体，但现实并非如此，后两个层次存在不少问题。（1）中国人民银行制定的银行监管规章对基本法律有不少直接重复。（2）中国人民银行制定的银行业务管理规章之间也有不少严重的重复。（3）一些法规和规章因款能及时修订已有明显过时的内容，有的条文已与现行法律相矛盾。如中国人民银行1986年发布的《再贴现试行办法》、1993年发布的《利率管理暂行规定》等便属此类。

5、银行监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏

中国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监督、调查统计等监管手段较为重视，均将其纳入监管法制体系中，但对存款保险等手段未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白的状态。同时，中国的大部分基本法律对监管立法仅有原则性规定，但对以何种形式和程度来实现现场、非现场的检查，或者通过外部审计师对有关信息进行核实等方法的具体运用等方面均未上升到法制的层面。

6、与国际监管标准脱节

中国银行业监管法规与金融全球化的要求还有很大的距离，现有的监管的法律依据对国际金融立法思想、做法研究借鉴较少。WTO规范国际金融市场开放的文件是《金融服务协议》，它规定了协议成员国在维护国内现有金融服务管理现状的前提下承担市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇以及发展中国家特殊待遇等方面的义务。按照中国的承诺，“入世”后2年，外国银行可以与中国企业进行人民币业务往来；“入世”后5年，外国银行可以与中国居民进行人民币业务往来；在“入世”5年内，地域限制的服务制度都将撤消。中国已加入WTO，意味着中国从此融入国际金融主流，参与国际金融的大循环。可中国银行监管法规与WTO规则的规定方面有不少的差距，这就影响了中国金融融入国际金融的主流，影响中国金融业的发展。

（二）执法中存在不足

1、银行监管的风险监管措施缺乏。

目前，中国金融监管的警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员任职资格、接管等强制措施，在实际执行中，罚款是用得最多的监管措施。从合规性监管角度分析，上述监管措施是必要的，也是适当的。但从风险监管角度分析，现行的监管措施往往起不到应有的效果。因为风险监管措施强调的是发现风险后如何控制风险、减少风险、增加抵御风险的能力，追究造成风险者的责任等。为此，国外监管当局的风险监管措施一般包括：谅解备忘录、限制高风险业务、限制机构扩张、限制分红派息、强令撤换股东和高层管理人士等。而中国现行的监管法律制度恰恰缺少这一方面的规定，由此也使监管当局陷入了监管措施不少，但真正管用的不多的两难境地。对商业银行资本风险、信用风险、市场风险、流动性风险、利率风险、操作风险的监管存在诸多缺陷；对商业银行内部控制机制不健全的问题尚没有提出一整套有效的办法，等等。

2、执法力量薄弱，维护金融稳定孤身难撑。

一方面，监管部门除了按规定对监管对象履职外，对于履职权责范围外的非法开办金融业务活动无能为力。如农村“两会”非法开办事实上的存、贷款业务，社会乱集资现象较为普遍，企业改制过程中逃废银行债务的赖债不还现象时有发生，但银行监管部门特别是基层监管部门权限所制，难以干预。

别一方面，当前监管机构的设置基本上还是依行政区域设置，监管主体和对象基本上还是总局对总行、分局对分行、县监管办对支行的监管方式，检查中发现的问题没有提升到法人治理的高度。基层监管人员一人数任，分身乏术。监管人员和监管对象“低头不见抬头见”，抹不开面子，在做出处置决定以及执行过程中，又往往遇到人情关系的干预以及地方行政的干预，导致执行“打折扣”。

3、监管人员素质不适应形势发展的需要。目前，中国的银行监管人员大都来自基层，习惯于操作性和常规性的监管，金融理论水平较低，缺乏风险性监管意识，特别是县级监管办人员都是从原人行县支行划转而来，大多是操作型人才，缺乏复合型人才，人才的结构和人员思想观念，知识水平还不能适应经济条件下的监管工作需要。

4、缺乏对监管执法的监管和再监管。一是金融监管责任制不够落实。按照金融监管责任制的要求，监管对象的第一监管责任人应对被监管机构的市场准入、营运、退出全过程进行全方位监管。但由于受多种因素影响，一些制度落实不到位。如监管人员严重不足，不能真正实行监管责任制，有些监管工作过于表面化；没有严格按照金融监管责任制的具体操作规程办；监管人员的考核不落实，由于缺乏具体的奖励办法和考核措施，使监管人员觉得干好干坏一个样，工作热情不高。二是忽视对监管者自身的监管。在我国历次的银行监管改革中，几乎没有一次真正涉及到监管者的监管问题，至今也没有一个人因监管不力受到国法政纪的处分。对执法不严、查处不力的部门和个人行为缺乏责任追究制度的措施。三是金融仲裁程序和仲裁行为不规范，行政复议和行政诉讼制度未很好实施。突出表现在金融监管部门对金融仲裁的主观性、随意性和伸缩性较大，金融仲裁有时有失客观公正。

5、缺乏技术性的程序规则。在我国，金融程序立法明显不足，长期在立法、司法、执法领域中存在“重实体，轻程序”的传统。几乎所有的银行规章都是原则性规定，即使所谓的“细则”，离可操作的程序化守则也相去甚远。缺乏技术性程序守则，就意味着监管规章制度有充分的“弹性”，监管人员可以发挥较大的主观能动性。在外部约束十分有效的情况下，发挥监管人员的积极性和能动性，可能有利于监管水平的进一步提高，但在一般情况下，强调能动性，就会出现不同监管人员对违规行为的判定和处罚标准的不一致，为被监管对象的拉关系、搞贿赂提供激励，增大了监管人员寻租可能性，同时，为了“留条后路”，部门监管人员还有可能主动与某一监管对象，甚至所有监管对象“共谋”。缺乏技术性程序规则，还意味着在制度上缺乏对监管人员监管行为的客观判断、评价和管理的规则，“人治”成为治理监管机构的唯一选择。一方面是监管人员的行为缺乏必要的约束，另一方面也容易使监管人员成为一切监管失败的承担者。

三、完善和加强银行依法监管的对策 

（一）完善银行监管法律

依法监管蕴涵的另外一层含义是必须实现金融立法的创新。要及时地借鉴国际金融监管的成功经验和理论基础，根据我国金融监管的未来发展方向，系统规划我国科学的银行监管法律体系。针对上述存在的问题，我们应从以下几个方面入手，完善中国银行监管法律制度。

1、完善银行监管法制体系，早日与WTO接轨

中国的银行的发展必须符合国际金融发展的主流，逐步放松银行监管和不断完善银行监管，两者不可偏废。放松银行监管是为了创造必须吸纳西方国家的创新成果，以尽快符合WTO规则中的《金融服务协议》规定要求。因此，要对中国的银行监管法律制度进行认真地研究的反思，抛弃陈旧和过时的东西，吸纳先进的成果，建立一个符合WTO规则的现代化的银行监管法律体系。

2、提高立法层次和操作性，清理重叠和矛盾现象

（1）在提高立法层次方面，要站在WTO规则的高度，立足于提高监管效率和质量的基础上，对《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》以及国务院制定的行政法规中有关监管的规定做出认真的修改的完善，把那些具体的业务操作规程让中国人民银行和银监会的规章来规定。

（2）在提高银行监管法制的操作性方面，建议全国人大或人大常委会、国务院、中国人民银行、银监会在制定修改监管制度的时，要增加监管条文数量，并对监管权力的运作做出详尽的规定，使监管人员便于操作，使监管真正落到实处，真正提高监管的效率的质量。

（3）在清理重叠和矛盾现象方面，要做好以下工作：首先，低层次的法规和规章的规定应服从于高层次的规定，两者在内容上不一致或者相矛盾的，应宣布低层次的规定无效；其次，不同的文件就同一监管事项做出规定的，如该监管规定仍然有效的，则只保留其中之一；再次，如认为某些银行监管法律、法规、规章已失效或应予废止，应提请人大或人大常委会、国务院、中国人民银行、银监会宣布失效或应予废止。

3、完善对银行业监管的法律保障制度

银行业监管目标的实现要依靠监管的保障制度。我国法律对银行业监管着重市场准入审核、报送稽核等方法的运用，且规定过于原则，对于非现场监管、信息披露、强制性监管措施等缺乏明确的规定。

（1）完善监管主体对金融业进行稽核检查的立法。从监管手段上看，现代银行业正从现场监管向非现场监管转变。由于非现场检查是在单个和并表的基础上对银行的报告进行收集、检查、分析、审核，监督检查依据的是银行的报告，为进一步完善非现场监管指标体系，对银行报告尤其是强制性报告、月报表和附加资料、年度决算、营业报告的审计报告等材料的内容、信息、准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规定，在银行业监管法律制度中必须做出规定，确保非现场监管数据的准确性、真实性。对于现场检查，可借鉴外国的经验，赋予监管主体有不同预先通知的绝对检查权。

（2）、完善信息披露的立法。信息披露是风险监管的保障，是提高监管效率、防止监管失灵的有效措施。今后，应以法律的形式进一步明确规定金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，并明确规定不应当披露的信息。在给银监会的官方监管准确定位的同时，还必须促进市场第三方力量对银行信息披露等方面的监管，而这恰恰是我国银行业监管的薄弱环节，今后，我国应努力提高银行业的信息透明度，抓紧建立与国际接轨、符合我国实际的监管统计指标和报表体系，以全面反映银行业境内外、表内外、本外币静态和动态情况，同时，设计和建设先进的数据处理系统，满足对银行业现场检查和非现场监管的信息需要，满足对银行业风险评价和预警提示需要，满足外部审计、评级机构等社会公众的查询需要。通过信息披露，增强居民风险意识和加强会计师事务所等社会中介服务机构的社会监管职能，创造无数个编外监管者。

（3）、提高强制性措施的适用性。强制性监管措施是监管机构依据法律、法规的规定对被监管的对象及其直接责任人员的违法行为所作的处罚，目前我国法律、法规规定的银行监管强制措施主要有警告、没收违法所得、赔偿损失、罚款、取消高级管理人员任职资格、责令改正、责令停止违法行为、责令停业整顿、接管、吊销经营许可证、撤销等。其中，罚款是在实际执行中用得最多的监管措施。这些监管强制措施确保银行业合规经营是必要的，但在控制风险、减少风险、增强抵御风险的能力方面往往起不到应有的效果。法律、法规设定强制性监管措施不仅要体现使违法者得到应有的处罚，而且应防范违法行为造成的风险。为发挥强制性监管措施的作用，银行业监管法律制度应明确谅解备忘录、限制高风险业务、限制机构扩张、限制分红派息、强令撤换股东和高层管理人员等督促性措施，保障银行业稳健发展。

4、适当的立法超前，尽量避免事后补救。

立法的适当超前能体现法律的规范指导作用，使得金融业务的开拓和发展一开始就朝着设计的方向发展，减少可能付出的代价。

5、创新监管手段，弥补金融监管法律手段和方法上的缺漏，增强危机处理能力。

（1）、对存款保险等监管手段要予以足够重视。我国目前虽然还未建立存款保险制度，但是作为我国银行业主体的国有商业银行由于受国家信用担保，往往缺乏风险意识；相反，其他中小银行由于没有存款保险制度，在竞争中处于不利地位。因此，我国有必要稳步规划存款保险制度的设立。

（2）、要以法律形式明确银行出现危机的短期性应急措施和金融机构的市场退出问题。我国的银行监管法律对于银行无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取以下措施：1）禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；2）禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部份限制；5）派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好具具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行再贷款授予助或提供担保，以帮助解决短期困难。对面临破产，确需市场的银行，要明确金融机构接管、解散原因和程序以及金融机构合并、分立破产清算的形式、条件、程序及法律后果等，最大限度地保障债权人的合法权益，稳定金融秩序。

（3）、建立健全我国银行监管自律机制，减少银行对外部监管的依赖和填补现行法律涵盖面的不足。中国的银行接受的监管并不少，但几年来大案要案仍频出，曝露出我国银行内部控制环节的薄弱，这与我银行的整体公司治理水平不高以及监管自律机制不足有关。第一方面，要健全银行系统内部控制制度，提高银行整体的公司治理水平。我国银行机构基本上都制定了一套内部控制制度，但随着我国金融市场化程度不断提高，必须进一步健全和完善内控机制。1）要合理设置内控机制。以商业银行为例，虽然较为普遍地设立了内部稽核机构，但目前多数归各分支机构管辖，独立性和权威性不足，应借鉴国外经验，设立对最高权利机构负责的内审机构，以确保最高管理者关注实践中发现的任何问题。只有这样才能使内部监管的最高权威地位得到明确。2）建立银行机构内部控制的稽核评价制度。在我国银行机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制度显得尤为重要。3）充实改善内控措施，建立高效的金融管理信息系统。利用计算机这一现代化工具，实现信息采集、加工处理、传输的自动化，实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法库，实现快速、准确、合理的预测和分析，提供内部控制的信息来源和最终决策支持。4）修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各银行机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。银行业的改革思路，就是在银行内部建立现代公司治理结构，包括股东激励机制、董事会等，希望通过建立三权分立的约束机构来达到提高银行经营效率的目的，对整个银行的运营起到现代化的管理作用。第二方面，建立银行同业自律机制，强化银行自律作用。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的。目前我国银行间已普遍建立了银行同业协会，但同业协会的自律作用还没有较好的发挥。监管当局要鼓励并对银行同业协会加以指导，在社会舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上建立银行同业公会，先在不同地区建立不同的同业公会，并在此基础上形成全国银行及金融同业公会的联系机制，赋予金融业同业公会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。

6、加强金融监管的合作与协调，提高依法监管水平

一是加强金融监管的国际合作与协调。金融全球化是金融业发展和最高形式。金融业务的全球化，导致金融业务不局限于某一国家或地区的范围，因此，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管。尤其是亚洲金融危机后，各监管当局才真正认识到，只有联合起来，划清监管职责，共同对金融机构和金融业务实话监管，才能保持国际金融体系的稳定和发展，也才能保自己一方平安。因此，目前全球金融统一监管进程大大加快，以IMF和国际清算银行为主体的国际金融监管机构，针对影响全球化体系稳定的三大要素——银行部门、国际金融市场和市场支付及清算基础设施，分别建立了监管国际标准或准则。中国已经“入世”，理应适应金融监管的国际化趋势。第一，要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。第二，要全面推行金融监管国际化标准，措施包括：健全信用评级机构及信用评定体系，规范会计、审计、律师等中介机构服务，运用现代化技术的金融监测预警系统和银行内外部统一监管管理体系等。同时，中国的金融监管法规和执法应更加公开化、透明化。二是金融监管部门要与证券、保险监管部门搞好沟通和协调。中国现行法律特别确定的分业经营和分业管理模式，随着加入WTO和国际混业经营的趋势，势必将受到影响。因此，金融监管机关和证券、保险监管部门应加强信息沟通，互相配合。

（二）完善执法

法制化是一个系统工程，如果仅有完善的法，但没有人去遵守和运用，也仅是纸上谈兵。要强化执法，应做到经下几点：

1、提高执法人员素质。

（1）建设复合型监管人才。金融监管是一项技术性、法律性、专业性、操作性很强的工作，它要求监管人员具有较高的法律水平专业水平。对监管人员的建设应包括以下内容：1）严格考核和提拨银行监管人员，其考核内容应包括银行业务、监管法规及统计、会计、审计、电子计算机等基础知识，未通过考核水平者不允许从事银行监管工作。2）实行对银行监管人员定期不定的考核制度与培训制度，积极学习新颁布法规，巩固、更新其监管知识，确保监管工作正常进行。银行监管是行政执法，有权进行行政处罚，因此，监管人员必须熟识行政处罚和行政诉讼的有关法规。除此外，监管人员必须加强对国内及国外先进监管经验的总结和学习，不断完善我国银行监管水平。

（2）强化依法监管的理念，提高监管人员的社会责任感。1）必须坚持依法监管，要纠正“有法不依、执法不严”，甚至为了取得特定利益而放弃监管的“软约束”和消极监管行为。因为目前金融立法的速度滞后于金融创新的速度，既有的法律、法规不可能对所有的金融创新行为做出明确的界定。在这种情况下，对金融创新的正确定性，就需要依赖于监管人员的职业判断，这种职业判断的根本出发点在于促进商业银行稳健、持续、高效发展。所以，从这一角度而言，强调依法监管就要鼓励监管人员创造性地开展工作。2）要强化监管人员的社会责任心。社会责任是一个社会成员对追求有利于社会的长远目标所承担的义务。一个具有社会责任感的人会主动地从事有助于改善社会的事情，而不限于只做法律要求或经济上有利的事情。强化监管人员的社会责任心，就是要确保和促进组织的行为恪守道德规范。关心银行，研究银行，推动改革，更好地为中国银行业健康平稳发展服务，切实维护国家和人民利益，这是监管工作者应尽的崇高社会责任。

2、完善监管的技术性程序规则。

我国2003年颁布的《银行业监督管理法》对现场检查的程序做出了较为全面的规定，但在具体的市场准入、业务监管、市场退出方面的具体条例中还应做出更具体的规定。在市场准入方面，应该在程序上赋予申请者申述的规定。现场检查和非现场检查是银行监管的两种方式，应对现场检查次数做出限制性的规定，对有问题机构做出特殊的规定，另外，可借鉴监督、立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权。目前对非现场检查的程序规定不多，应该增加条款，保持审查工作的连续性，提高非现场检查的效率。市场退出的立法意识更大，要针对金融机构主动和被动退出市场两种情况制定相应的程序性规定。

3、建立、健全金融行政执法监督机制，实现对监督工作的再监督。

（1）要注意发挥内部监督、被监督对象监督和社会监督三个方面的监督作用，建立起三位一体的对监督工作再监督的组织体系。第一，要注意发挥银监会内部监察、内审和法律事务部门的职能作用。监察部门要侧重对监管干部监管行为的公正性和廉洁性进行监管，定期向被监管对象了解监管干部的工作表现情况，发现问题，及时帮助教育和整改；内审部门要侧重对监管部门履行职责的监管，通过常规审计或专项审计，发现监管是否有失职、渎职行为，监督金融监管部门做到执法必严、违法必究；法律事务部门要侧重对行政处罚案件和个案监督，保证每一个行政处罚案件的合法性和适当性。加大对监管者应承担的民事和刑事责任追究力度。第二，要注意发挥被监管对象的监督作用。除了由监察部门定期向被监管对象了解情况外，还全面推行政务公开、公开政策法规、公开监督程序，主动接受被监管对象的监督。第三，要聘请一批社会监督员。发动他们对监管工作进行监督。为了使再监督产生实效，可将以上三个方面的情况纳入到对监管部门的年度目标责任制考核和对监管干部的年度考核中，实行奖惩挂钩。

4、健全不良监管行为的救济渠道。

由于主客观原因的影响，银行监管部门在监管工作中可能造成不良行为，如作出错误的裁决、监管人员滥用职权等。因此，应健全对不良监管行为的补救渠道，形成监督机关监督银行、银行监督监管机关的一种互相促进的良性循环体系。对不良监管行为的补救渠道有三种；一是行政复议，二是行政诉讼，三是仲裁。被监管银行对监管机关有关监管处理决定不服，可以向上级监管部门申请复议，对复议决议不服可以向法院提出行政诉讼，或者不通过复议，直接向法院提出行政诉讼，再者可向仲裁机构申请仲裁。要切实推行政复议和听证制度；完善金融仲裁机构或组织，理顺金融仲裁程序，规范仲裁行为。

5、营造一个良好的执法环境。

银行监管工作中，在有法可依的前提下，能否做到有法必依、执法必严、违法必究，与执法的外部环境有密切的联系。营业一个良好好的执法环境，应主要包括：地方政府及有关部门尊重银监部门履行职责的独立性，理解与支持依法实施金融监管；银行应主动接受监管，按按规定向监管部门报送反映经营情况的资料和信息，商业银行应建立自我约束机制，依法经营、严格自律。

参 考 文 献

1、韩汉君 王振富 丁忠明编著——金融监管，出版日期：2003年10月第1版  

2、姚慧娟——商业银行监管的法制化思考，《陕西金融》1996.11

3、黄建华 廖海燕——对完善金融监管法律制度的思考，《地质技术经济管理》2004.3

4、尹龙——中国银行监管理论评析，《经济管理》2003.19

5、中国银行业监督管理委员会湖北银监管局监察室课题组——关于改善银行监管业再监督机制的研究，《武汉金融》2004.2

6、李金泽——我国银行监管法制存在的问题及其对策