完善失地农民社会保障制度的思

一、建立失地农民社会保障制度的必要性…………………………………………3

二、我国失地农民社会保障制度的现状……………………………………………4

1. 征地补偿过低，无法维持长久生计…………………………………………4

2. 补偿资金不到位，有严重截留情形…………………………………………5

3. 获取生活费来源有限，部分失地农民生活水平不升反降…………………5

4. 传统家庭养老模式，将受到严峻挑战………………………………………6

5. 政府部门采取的养老、医疗保障制度，起到一定的作用…………………6

6. 政府部门再就业培训，有一定的积极作用…………………………………7

三、完善失地农民社会保障制度的看法和建议……………………………………7

1.完善国家土地管理法律法规，切实从法律上保障失地农民的相关权益 …7

2.积极发挥政府作用，设立失地农民社会保障基金…………………………7

3.完善符合失地农民这特殊身份的各种社会保障制度………………………8

3.1完善失地农民最低生活保障制度 …………………………………………8

3.2完善失地农民基本养老保障制度 …………………………………………8

3.3完善失地农民基本医疗保障制度 …………………………………………9

3.4完善失地农民失业保障制度，着力解决失地农民就业问题 ……………9

内 容 摘 要

随着社会的发展，我国的经济快速发展，城市化进程加快，非农建设用地量加大，失地农民也越来越多。失地农民问题成为一个突出的问题，虽然党和政府高度重视，但现行失地农民社会保障制度存在一些问题，导致较多的失地农民向城市化转化过程中沦为贫民或低保人群，影响社会稳定与和谐，本文通过对现行失地农民养老保障、医疗保障、失业保障等方面社会保障制度的分析，提出个人看法或建议。

关键词：失地农民 养老保障 医疗保障 失业保障 个人看法或建议

完善失地农民社会保障制度的思考

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民。在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。失地农民是农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，这个边缘群体的特殊称谓。

　一、建立失地农民社会保障制度的必要性

失地农民是城市化进程中必然的产物，随着城市化进程的加速，将会有越来越多的农民失去了土地，这个群体的数量将不断的扩大，据有关资料预测到２０２０年我国的失地农民总数将达１亿以上[1]。因此随着失地农民的增加，建立和完善失地农民社会保障制度，有利于社会稳定和经济发展。国土资源部提供的数字表明，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。这意味着城市化进程中，失地农民问题如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展产生重大负面影响。

各级地方政府也采取了一些措施，如对被征地农民进行补偿、帮助就业等，但仍存在许多问题，如补偿标准过低，单一货币方式、对失地农民未来生活考虑不周，导致失地农民未来生活无保障。另一方面由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能较低，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为需要一个较长的时间，在向城市化转化过程中面临沦为贫民或低保人群的风险。失地农民社会保障制度必须建立起来，否则，这部分人会在未来的时间里因为生活无保障、医疗无保障、就业无路的情形下，会影响社会稳定与和谐、国家的进步与发展，甚至影响中华民族在国际社会的地位和声望。

还有从社会稳定和国民经济持续、快速、健康发展的要求出发，也需要建立失地农民的社会保障制度，以提供经济发展所需要的稳定的社会环境。因此，建立失地农民社会保障制度是非常必要的。

　二、我国失地农民社会保障制度的现状

现今我国城镇化高速发展过程中，我国征地过程中存在透明度不高，失地农民的权利得不到体现，如知情权、否决权等。这与失地农民自身的文化素质有关，也与地方政府工作方式有关。失地农民问题也引起党和政府的高度关注，胡锦涛总书记在中央政治局第三十一次集体学习时讲话强调，当前和今后一个时期，要重点抓好四个方面的工作，其中之一是切实维护群众土地合法权益，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益[2]。从讲话中感觉到我国失地农民社会保障制度的现状，如征地补偿机制不完善、征地拆迁管理不规范、土地监察和执法力度不够、失地农民土地合法权益得不到保障等情形。

我国失地农民社会保障的现状：

征地补偿过低，无法维持长久生计

我国《土地管理法》第四十七条　征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准[3]。根据以上规定，因为没有考虑社会发展水平、被征地区域及土地市场价值等情况，补偿过低的现象就难免了。

现就我所在城市举例：成都市双流县征地补偿标准24000~45000元/亩，青苗补偿费1220元/亩[4]，成都最低生活保障标准300元/月，按此标准最多够维持7~15年生活费。此不考虑补偿标准低于24000元、人均不足一亩的情形、生活费用上涨情形。

某些地方政府在征地拆迁过程中，拆迁管理不规范，透明度不高，导致被征地农民产生抵触，不愿意拆迁，经过调解后仍然不愿意搬迁，因国务院一再规定不能强制拆迁，于是钉子户的产生就难免了。其实从另一个角度来看，钉子户的产生，不完全是钉子户坐地起价的原因，其实可能是考虑未来的生活无保障，对未来的担心和恐惧，不愿意改变现状。

补偿资金不到位，有严重截留情形 

各级政府存在不同程度的截留农民补偿金的问题，导致补偿金不到位，对失地农民生活造成影响。有的地方政府甚至以租用农民土地，每年给租金的方式来征用土地，每年的租金也就一、二千每亩，还不够一年的生活费用。失地农民的生活甚至比未征用前还更差。在征地补偿过程中，被乡村政府截留得多。据审计署对34个高级公路项目的审计结果显示，湖北、湖南、四川、云南等14个省（直辖市、自治区）共21个项目，应付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用，长期拖欠或扣减比例高达31.7%。另据国土资源部征地制度改革研究课题组的调查，如果以成本价、征地价加上地方各级政府收取的各类费用为100，则拥有集体土地使用权的那么只能得5—10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织获得25—30%，政府及各部门获得60—70%。从成本价到出让价之间的土地征收巨额增值收益，大部分被中间商和地方政府获取[5]。照此看来，土地补偿费比实际规定的还要少一截，维持生活费的时间更短一些。

获取生活费来源有限，部分失地农民生活水平不升反降

湖南三个城市失地农民家庭生活状况调查发现，失地农民家庭的生活质量不高，相当一部分失地农民家庭目前的生活水平低于征地前的生活水平[6]。其原因大多数失地农民，由于自身文化素质不高，甚至文盲都有， 没有一技之长，在激烈的就业市场竞争中他们明显处于劣势，除部分年轻人员的可外出务工（农民工）外，年龄稍大的就很难找到工作，没办法另外获取生活来源。当以前赖以生存的土地被征用后，他们很迷盲，不知道将来的生活的出路在哪里，就业困难，只能靠补偿费度日，坐吃山空，就会出现比被征用前生活水平还低的状况。

传统家庭养老模式，将受到严峻挑战

中华民族的一个传统，即家庭养老，这种模式在当今社会将受到严峻挑战。本来家庭养老是一个传统美德，也是政府倡导的，但是因为征地拆迁引发的老人养老问题也增多起来。报刊、电视屡见不鲜的是老人地被征了，补偿费用给子女了，生活却无依无靠，甚至有被饿死的。一方面是社会发展了，部分人的道德缺失了；另一方面也是征地后，老龄失地农民养老得不到保障的体现。家庭养老模式，虽然在一定程度上可以解决老龄失地农民的养老问题，但是不能寄希望于这种模式。大家都知道，现在的年轻人很多是独生子女，按照家庭模式养老的话将可能一对年轻夫妇，养四个老人，还要养自己的子女，压力有多大是可想而知的。

政府部门采取的养老、医疗保障制度，起到一定的作用

现在部分地方政府也纷纷出台了一些政策，在一定程度上对农民在养老、医疗方面进行保障。如成都市双流县政府从2007年开始实行政府补贴农民个人出一部分钱自愿购买养老保险，从退休年龄起每月可以领取一定的养老生活费，而且随着时间的推移和物价情况，每年适当进行调整。在医疗保障方面推行新型农村合作医疗制度，也是实行农民自愿的原则，每年交一次费用，根据住院级别按比例进行报销。以上政府养老、医疗保障制度管理办法，在一定程度上对农民起到养老、医疗保障作用，但是因其系地方政府行为，养老保障费用比较低，现在最早缴费的一批每月领到的钱也就145元/月，对于未失去土地的农民生活尚可，但是一旦失去土地这点生活费用就显得太低了。农民购买养老保险一次性缴费比较高，至少1万以上，有人算过，要靠领取养老保险的钱来领回自己交的部分费用，至少要领取7-8年时间，如果加上这段时间的利息，大约要10年时间才能领回自己的本钱，所以有些农民不愿意购买。从以上看这种养老保障具有比较强烈的商业性质，感觉带有强烈的个人储蓄性质，虽然地方政府在给予一定的财政补贴，但没真正体现出来，一旦这部分农民因区域规划划出原所属行政区域，购买的养老保险将终止，退还部分费用为所缴的费用扣除领取的养老保险费后的余额，政府补贴没体现，连个人所缴费用的利息也将受到损失。

政府部门再就业培训，有一定的积极作用

部分地方政府劳动保障部门也对失地农民进行再就业培训，帮助就业，对失地农民再就业起到一定作用。但是失地农民因自身文化素质方面原因，工作收入不高，工作不稳定，时有时无，收入不稳定，生活无根本保障。

三、完善失地农民社会保障制度的看法和建议

　失地农民失去了土地所带来的收入保障，而自己又无法自行解决养老、医疗、失业等问题。现行的失地农民社会保障制度存在上述问题，迫切需要完善失地农民社会保障制度，我从以下几方面谈自己的看法和建议：

完善国家土地管理法律法规，切实从法律上保障失地农民的相关权益

在保留现有土地所有权制度的前提下，赋予农民永久完整的土地物权。在征地过程中根据各地实际情况，结合当地经济发展水平，在征地补偿标准上引入市场竞争机制，合理提高土地征用补偿标准，足额支付补偿安置费用。对于商业用地，用地单位可考虑为失地农民办理失业、医疗、养老等保险，解决失地农民生活保障相关问题。适宜情况下，甚至失地农民可以分享土地增值带来的收益，更大程度上保护失地农民的权益。

积极发挥政府作用，设立失地农民社会保障基金

设立失地农民社会保障基金，有助于降低失地农民面临的风险，促进社会稳定发展。而征地过程中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益应成为失地农民社会保障基金的主要来源。分清被征用的土地是公益性用地还是商业用地。对于公益性征地，国家负责承担大部分保障资金，个人应适当缴纳一定比例的保费；对于商业用地，国家出资主要来自于土地出让金、土地增值收益部分和财政补贴，集体出资部分主要来自于集体所获得的土地出让金和其他土地收益，个人出资主要来自于所获得的土地补偿费和安置补偿费。三方缴纳费用的比例可以针对不同情况进行分摊，但个人缴纳部分应不超过10%的份额。

同时应建立透明的失地农民社会保障基金的监督管理体系。依据国际经验并结合我国国情，可以将失地农民的社会保障资金交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。另失地农民社会保障基金管理机构与经营机构应分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。

完善符合失地农民这特殊身份的各种社会保障制度

3.1完善失地农民最低生活保障制度。

最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现。只要失地农民生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的，就应将其纳入保障体系，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除。各地方因经济发展水平不同，只能根据各地具体情况采取有针对性的最低生活保障措施，合理确定保障对象，科学确定最低生活保障线，确立多渠道的资金筹集机制等，以保障失地农民生存权得以实现。

3.2完善失地农民基本养老保障制度。

为使失地农民更好享受到社会保障，应制定切合各地实际的失地农民基本养老保障制度。对失地农民的养老保障制度可以效仿我国现行的城镇职工养老保险制度，实行“低门槛准入，多档次选择，不同标准享受”原则，同时要考虑与城镇职工基本养老保险和已建立的农村养老保险相衔接。具体来讲，对征地时男性年满60周岁、女性年满50周岁，达到法定退休年龄的失地农民，由政府为其一次性缴纳15年养老保险费，这部分人从征地后的下一个月即可以逐月领取基本养老金；对于征地时男性年满45周岁但不满60周岁、女性年满40周岁但不满50周岁的，由政府为其一次性缴纳15年养老保险费，但需达到退休年龄后方可逐月领取基本养老金；对于征地时年龄在18－45周岁的男性、18－40周岁的女性失地农民，由政府为其缴纳一定年限的养老保险费，其余年限的费用按比例由政府和个人各自承担一部分，也可实行自愿原则，自行决定是否加入养老保险；对于征地时未达到劳动年龄的人员，直接为其办理农转非手续，当他们达到劳动年龄后，按照城镇新成长劳动力进行管理。

3.3完善失地农民基本医疗保障制度。

对于失地农民应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，政府与民间结合，强化多元投入机制，引导企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助基金。二是建立新型合作医疗保障制度，由政府组织、引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。三是商业保险，可以为失地农民投保团体大病保险等。

3.4完善失地农民失业保障制度，着力解决失地农民就业问题。

政府相关部门加强对失地农民进行引导，使其转变观念，积极适宜市场经济下的择业观念。同时加强就业培训，要根据失地农民的实际情况和企业、社会用工的要求，充分依托技校、职校、社会力量和培训机构，组织开展多层次的就业培训，增强就业培训的针对性、实用性、有效性，提高就业能力和自身素质，适应激烈的市场就业竞争，促进就业。再就是做好就业援助工作，保证困难失地农民家庭至少有一人能够得到妥善安置，更多开发公益性就业岗位，切实解决他们的生活困难问题。     政府同时想办法努力拓展失地农民就业空间，为失地农民创造一个良好的就业环境。在税收贷款等政策上给予失地农民最大优惠，鼓励有一技之长者自主创业，同时要对积极安置失地农民就业的企业进行奖励和减免税收；在土地出让时，政府有关部门与用地单位签订协议，提供一定数量或一定比例的就业岗位，在同等条件下优先吸纳失地农民就业等。

总之，只要我们切实按照以人为本的要求，努力创新征地管理社会工作，切实维护失地农民合法权益，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，就一定能在较短的时间内做好失地农民社会保障工作，建立起完善的失地农民社会保障制度，促进社会稳定和谐发展。

参 考 文 献

1、综合，《南方周末》的新闻《政协委员呼吁建立和完善失地农民社会保障体系》，2011年3月9日

2、殷向卿，《一切从维护失地农民合法权益出发——关于建立健全失地农民社会保障制度的几点建议》，2011年11月15日《中国国土资源报》。

3、《中华人民共和国土地管理法》，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过。

4、《双流县征地补偿安置实施办法》，双府发（2009）30号文件。

5、马贤磊，《经济转型期土地征收增值收益形成机理及分配》，《中国土地科学》2006,（5）

6、陈立新，《失地农民生活质量状况调查与分析——以湖南C\Y\H三市为例》，《消费导刊》2011年8月10日