农村合作金融机构案件的防控与对策

一、案件防控对于农村合作金融机构的重要意义

二、当前农村金融合作案件治理的现状

三、农村合作金融机构案件成因剖析

四、建立农村合作金融机构案件防控长效机制的对策建议

内 容 摘 要

 当前，农村合作金融机构正处于改革发展的关键时期，做好案防工作，对于保持农村合作金融机构安全稳定的大好局面、顺利推进改革、加快业务发展具有十分重要的意义。

 近年来，各地农信社按照银监会统一部署和要求，持续开展案件防控治理，成效显著，案件高发势头得到有效的遏制。但毋庸置疑，对于农信社而言，案件势头依然“猛如虎”,表现为案件数量多，大案要案时有发生，同质同类案件反复出现，不仅造成直接的经济损失，还会带来“次生灾害”，损害农信社的声誉和社会形象，甚至引发连锁反应，演变为系统性，区域性风险。可以说，案防工作依然任重道远。

农村合作金融机构案件防控与对策

 当前，随着信合系统的深化改革和稳步发展，金融创新、新业务品种的不断推出，特别是现代电子技术的应用，传统业务品种、业务操作手段实现了变革与创新。这都对案件防控系统建设提出了新的要求。因而，创新和完善内控管理制度也成了信合系统的当务之急，维护经营工作持续、健康、有序发展有所裨益。

 虽然近几年在各级管理部门的共同努力下，农村合作金融机构案件防控工作取得了积极的成效，大案要案高发，频发势头得到了有效遏制，案件防控体系逐步建立。但相对于国有等先进银行机构来讲，农村金融机构案件防控形势不容乐观，这类机构的案发数量和涉案金额短期内仍将继续存在，案件防控能力亟待提高。

一．案件防控对于农村合作金融机构的重要意义

 金融企业是国民经济的综合部门，具有广泛的社会性和综合性。它与国民经济各部门、各企业、各单位有着密切的联系，通过筹集、融资、分配资金与其保持着广泛的信用关系，就是广大的人民群众也与金融企业保持着密切地信用关系。金融企业与储户、与保户、与股民的信用关系是任何一个部门都无法代替的。这就决定了金融企业必须面向社会、面向客户；对于有这广泛农村网点的农村金融机构而言，就有着更深远的意义。因为农村客户具有普遍安全意识和防范意识都不强的现象，这就给案件的发生提供了“温床”。 

二、农村合作金融机构金融创新与金融监管的现状

 金融创新与金融监管是对立统一的关系，两者冲突和磨合是金融业务和监管发展的不竭动力，妥善处理两者关系是各国监管者面临的共同挑战。总体来看，金融创新对整个金融体系变革，对金融业的发展具有强大的推动力，拒绝和抑制金融创新无异于扼杀金融发展的生命力。为此，监管者对金融创新首先要持积极态度，要把金融创新活动当做不断向金融监管提出的新课题，当做提高金融监管水平的推动力。但是鼓励开展创新活动的同时，也要高度重视金融创新风险。近年来，随着农村经济的持续发展，农村金融市场竞争性不断提高，农村金融的创新活动日渐活跃，在显著改善农村金融服务水平的同时，也给农村中小金融机构审慎监管工作带来了新的挑战和压力。要正确引导农村中小金融机构创新活动，将创新风险保持在可控范围内，在工作中应注意以下几点：

一是创新必须立足于农村经济的实际需求。二是创新必须与居民金融成熟度相适应。三是创新必须以风险控制能力为基础。

（一）农村合作金融机构案件治理取得阶段性成效 

一是案件防控的组织管理体系全面建立。目前，各级监管部门和行业监管部门以及内部机构均建立了案件防控治理领导小组及办事机构，并明确责任目标和考核机制，全面建立了案件防控和责任追究的“一把手”负责制。

二是以业务为主线的案件防控工作机制初步形成。各级农村合作金融机构经过全面梳理和整合规章制度以及规范操作流程，在资产业务，负债业务以及柜台操作的各项业务条线的各具体环节。已初步构建了防控案件的环节控制与制约机制，并建立了飞行检查 存款滚动检查的有效的监督检查机制，案件防控工作机制初步形成。

三是案件报告及责任追究机制逐步到位。通过建立与公安部门定期的沟通与交流机制。督促准确反映和报告案件情况，防止人为隐藏和掩盖。同时，对已发案件，明确责任追究标准和时限要求，不断加大问责力度，有效发挥震慑作用。

（二）农村合作金融机构案件特点

1.发案层级主要集中在基层营业机构。据不完全统计，全国农村合作金融机构超过九成的案件发生在县市以下营业机构网点，千万元以上特大案件中，基层机构，网点负责人作案占比也超过七成。

2.案发部位集中于存款、贷款业务领域。各类案件中，存款业务类案件数量和涉案金额占比均达到四分之一，贷款业务类案件数量和涉案金额占比则均超过一半，其他业务如现金、结算、代理、票据等案件数量及涉案金额占比则分别在两成和一成左右。

3.作案动机多源于经商办企业和黄赌毒。据统计，农村合作金融机构涉案资金用于投资、经商办企业的占比超过六成，涉及黄赌毒资金占比约一成。

4.“五大岗位”案件频发。从发案岗位看，机构网点负责人、信贷、会计、出纳和储蓄岗位案件占比最高，合计案件数量和涉案金额占比均达到或接近八成。

5.作案手段方法简单。与其他商业银行相比，案件中多采用假截留、私刻印章、更改密码、挂失盗取、伪造票据等简单手段作案。

三、农村合作金融机构案件成因剖析

 导致农村合作金融机构案件频发的原因是多方面的，既有制度执行与监督方面的表层原因，又有机制与体制等方面深层次根源，可以说案件是农村合作金融诸多矛盾问题的集中体现。

案件高发、频发的表层原因

制度不健全，尤其是制度执行不力，违规问题屡查屡犯。长期以来，农村

合作金融机构内控制度建设缺乏有效性、系统性和统一性，有的制度缺乏持续性、前瞻性和可操作性，部分业务领域仍存在盲区，加之农村信用社网点多且分布较为分散，监督乏力，致使岗位之间存在分权而立、各行其是的现象，相互制约较弱，制度流于形式。基层员工学习和理解各类规章制度不够深入、不够透彻，执行规定和制度上存在盲目性，制度执行不力的现象较为普遍，违规问题屡查屡犯。

检查监督不到位，尤其是违规处罚偏弱，警示效果大打折扣。由于业务环节的风险点没有得到有效控制，业务流程的相互监督制约存在盲区，特别是内部审计与监督流于形式，检查工作不深入、不细致、不全面，这使农村合作金融机构的违规问题和案件得以长期隐蔽。所发案件中，绝大多数案件表现为作案时间长，作案次数多且难以暴露，主要原因是常规性的日常检查、定期稽查流于形式，业务部门和稽查部门在深层次检查上缺少手段和方法。同时，由于农村合作金融机构内部审计力量本身不足，却要经常性地被抽调到行业管理部门帮助工作，故很难独立地开展审计工作和对违规行为实施处罚，审计的威慑力和“防火墙”地作用没能得到有效实现。

合规文化未建立，尤其是员工风险意识淡薄，盲从作案时有发生。目前虽然大部分农村合作金融机构都建立了权力约束机制，但个别机构在实际执行中没有真正落实到位，基层领导权力过大，甚至带头违规，导致员工盲从基层领导，有章不循，违规操作办理业务。从所发案件来看，基层领导、部门领导作案或指使下属集体作案的占相当大的比例。同时，一些农村合作金融机构疏于案件风险教育和管理，对案件防控精神传达不力，使员工没有正确认识案件风险防控的重要性和紧迫性，缺乏合规意识、风险意识和自我保护意识。

案件高发、频发的深层次根源

以上是农村合作金融机构案件高发、频发的表层原因，但究其深层次和根源性的原因，主要表现在如下三个方面。

1.管理机制不科学，形成导向性偏差。当前不论是行业管理部门还是各农村合作金融机构的上级机构，对考核均过于强调业务指标完成情况，对内控合规及业务风险考虑不足，多数考核指标中合规性指标仅作为扣减项存在，忽视了违规成本在风险成本过程中所能发挥的重要作用。基层分支机构经营管理仍然习惯于传统的增长方式，习惯于追求规模和数量的发展，追求市场份额，这致使基层机构的员工存在侥幸心理，为完成考核任务，不严格执行或不执行制度，违规办理业务，最终导致案件发生。

2.法人治理不完善，导致人情大于制度。农村合作金融机构在向股份制改造和向现代企业制度转轨的过程中，历史遗留的“官办”色彩以及政府行政性指令仍在根深蒂固地发挥作用，其法人治理极不完善。一是社员代表大会是农村合作金融机构的权力机构，应当享有选举董（理）事会、监事会、审议工作报告、决策重大事项等权力。但在实践中，董（理）事会基本不向社员代表大会汇报重要事项，且社员代表素质不高，缺乏参加决策的积极性，社员代表大会流于形式。二是董（理）事会虽然由社员代表大会选举产生，但政府因素在选举中起着重要作用，民主选举尚未落实，使得社员代表大会不能监督制约董（理）事会，董（理）事会不能制约高管人员。三是监事会难以发挥应有的监督作用。主要表现为监督机构人员素质不高，独立性不强，没有配备足够的具有实际业务能力法人内审人员等。

3.管理体制畸形，导致管理空心化。农村合作金融机构虽然始终被看作法人机构，但却从来没有真正地形成独立法人的管理模式。从挂靠农业银行管理，到行社分门办公后，由人民银行行使行业管理职能，再到短暂的银监部门代管，后交由省联社主管，农村合作金融机构可以说始终保持“寄人篱下”的状态。尤其是在监管职能与行业管理以及经营管理未科学分离之前，农村合作金融机构政策投机心理渐盛，往往利用经营管理体制上的矛盾进行监管博弈，合规经营的习惯不断淡化。省联社的成立并未能从根本上扭转此前的畸形发展模式，自律约束机制仍然停留在纸面上和口头上，各类案件尤其是内部人作案成必然。

此外，多年以来对于农村合作金融机构改革方向的摇摆不定，也导致农村合作金融机构长期以来难以找到正确的发展方向。在“摇摆改革”的十年间，农村合作金融机构错失了建立现代金融企业制度的宝贵时间，目标与现实的差距与矛盾进一步掏空了合规文化的根基。如形式上较为严密的“三会一层”制理架构，事实上却是内部人“一把手”说了算，直接导致了“唯领导是从”的盲从文化。

四．建立农村合作金融机构案件防控的对策建议

（一）在不断完善内控制度的基础上，切实加大制度执行力建设

农村合作金融机构发生的各类案件，凸现了内部管理松懈、业务管理制度不完善和操作规程不严密等问题。因此，有效防范各类案件的发生，必须首先从建立完善内部控制与监督机制入手。一是根据农村合作金融业务的性质和特点，建立规范的管理制度和业务授权审批制度，制定适合于农村合作金融机构实际的业务操作规程。二是坚决落实好高管人员及重要岗位人员定期轮岗、离任审计、近亲回避和强制休假制度。三是完善和加强内部监督制度，充分发挥稽核审计部门的职能作用，加大业务职能部门履职情况的监督，切实加强基层业务领域的风险防范，加强对高风险业务流程的监督与控制。建立事前控制、事中检查和事后监督三位一体的内控机制，重点加强基层高管人员、会计、信贷岗位及一线操作环节的管理，尤其是注重对储蓄、结算部门、计算机操作等岗位的管理，堵塞发案源头。四是发挥好内部稽核和纪检监察部门的案防作用。目前，农村合作金融机构内部都普遍设有稽核部门和监察纪检部门，但这些部门的监督作用远没有发挥出来，存在着突出问题，一方面是内部稽核的独立性不强，另一方面是纪检监察部门形同虚设。因此，农村合作金融机构应科学设置内部组织构架，按照相互协调、平衡制约的原则，合理配置业务部门、管理部门和监察部门，充分发挥内部稽核部门监督检查的作用。要结合工作实际，建立和完善独立的稽核组织体系和规章制度，制度稽核规划、重点和方案，增强稽核工作的针对性、有效性，保证内部稽核的独立性、专业性和权威性。要重视发挥纪检督察部门的作用，对一些大案要案以及一些涉及面广、影响大的复杂案件，农村合作金融机构的主要领导要负全责，各部门、各环节领导要积极配合纪检督察部门对案件的查处工作，努力做到有案查，有案必处。

（二）加强合规文化建设，培养依法经营的理念

 案件的发生与人的思想理念、行为表现尤其是文化环境密不可分，全面系统的合规文化对案件防范至关重要。一是加强对农村合作金融员工正确世界观、人生观和价值观的教育，针对各家机构的具体情况，采取多种形式和有效措施，开展各种教育活动，要通过对先进人物、先进事迹的宣传学习，潜移默化地规范员工行为，树正气、压邪气，使员工摆脱私心杂念的困扰，形成一支品德高尚的员工队伍。二是加强制度教育，教育员工必须把一切工作都纳入到制度框架之内，将“人情大于制度”逐步转变为“制度大于人情”，建立和形成以“坚持制度”为核心内容的企业文化。三是开展警示教育，通过用已发案件为实证，让员工懂得“玩火者必自焚”的道理。

（三）加大案件责任追究力度，强化压力传导机制

 各级农村合作金融机构要不断完善决策、执行、监督相互分离、彼此制衡的机制，认真落实案件防控和查处责任制。行业管理部门和各级联社要强化对基层社的检查，通过建立检查档案，共享检查信息资源，提高检查效率。对检查工作不到位，应该发现的问题而未及时发现、应该纠正的问题而没有落实到位的，在追究直接责任人的同时，要追究检查人员及有关领导的责任。对有犯罪嫌疑的人员，要及时移交司法机关，不得以事实不清为由推延。

 各级监督管理部门要继续加强案发监督，严格执行案防与准入监管挂钩制度，督促和指导辖区农村合作金融机构不断强化防控措施，提高工作的积极性和主动性。要切实加大对案件防控和责任人的责任追究，构建“查、防、堵、惩”的案件防控的长效机制，实行重大案件上追两级，严格落实“双线问责制”。通过各种措施把工作目标和要求及时传达到农村合作金融机构的各个层面，特别要传达到基层，坚决控制住重点机构的案件多发势头。

（四）树立科学发展观，端正经营指导思想

 以科学的发展观为指导，树立正确的经营指导思想，是农村合作金融机构稳健经营的前提条件，也是防范违法违规案件的根本措施。各级农村合作金融机构，特别是从省联社层面出发，必须要树立科学、可持续的经营指导思想，树立内控优先、审慎经营的理念，纠正片面追求业务发展的倾向，正确处理好短期效益和长期效益的关系、竞争与规范的关系、改革创新与风险防范的关系。要尽快改变当前“以短期业绩考核为主、层层指标加码”的短视做法，完善薪酬管理办法，引进期权薪酬制度，对高管人员的考核要增加案件防控指标权重，将合规责任体现在绩效考核之中。要建立科学 、合理的绩效考核、收入分配制度，合理确定任务目标，重点关注基层员工的薪酬水平和思想变化。按照内控制度要求和业务需求科学合理地定编、定岗、定责，优化人力资源配，全面实施岗位聘任制和竞争上岗，优化劳动组合，强化工资激励机制，有效解决员工“带病”山岗问题，切实防范各类案件的发生。

（五）深化改革，进一步完善法人治理机制 

防控农村合作金融机构案件要做到“标本兼治，重在治本”。要治本，就要找到问题的根源，就是要落脚到法人治理和管理体制的改革。为此，要转变理念，拓宽工作思路，家快推进改革，从完善法人治理入手，真正构建合适农村合作金融机构特点的“三会一层”组织构架，结合其规模小、应变能力强、地处农村的特点，着力研究建立形式灵活、结构规范、运行科学治理有效的法人治理结构，做到决策、执行与监督相互独立与相互制约的机制。一是根据不同类型机构的管理和业务复杂程度，切实加快“扁平化”管理进程和信息技术建设。要重点突出对基层主任（行长）、客户经理、会计主管、临柜人员的权力、行为的监督制约，防止权力滥用和越位、不到位的现象。二是充分发挥民主管理效能，提高社员参与管理的权力和范围。可考虑在联社内部增设社员代表大会的常设机构，具体负责社员代表大会的日常事务，提高广大社员的参政议政能力。三是真正做实监事会，切实发挥好监视长在案件防控治理方面的职责。给予监视会独立行使监督的权力，使其工作不受董（理）事长和主任的控制，做到既对董（理）事会负责又对社员代表大会负责，逐步建立决策、执行和监督三种职能相互联系、相互制约的法人治理结构，严格执行议事规则和决策程序，形成有效制衡和约束的机制。四是理顺上下级关系，改革现有的管理体制，明确界定行业管理部门的职责边界和履职方式，以产权为纽带，尽快实现农村合作金融机构“四自”的市场主体地位，将各项经营管理和风险约束的要求内生于主体地位之中。

 　总之，案件防控系统建设是一项复杂的系统工程，我们一定要结合当前所面临的形势和任务的需要，着力提高制度的科学性，把经过实践检验的成功做法和从案件防控案例中得出的规律性认识上升为法规制度，保证制定的各项法规制度都能得到贯彻落实；着力加强制度的系统性，使各项法规制度彼此衔接，从而发挥制度的整体合力；着力维护制度的权威性，使各项法规制度成为全体干部职工共同遵守的行为准则，整体推进案件防控系统建设工作的制度化、规范化，为信合事业健康有序发展提供有力的保障。

参考文献：

[1]杰夫·马杜拉《金融市场与机构》.2007年

[2]潘英丽，2000，《全球视角的金融变革》，专著，江西人民出版社出版。

[3]张杰，1997，“中国的货币化进程、金融控制和改革困境”《经济研究》第8期

[4]张杰，2001，《制度、渐进转轨与中国金融改革》，中国金融出版社出版。

[5]潘丽娟，2007，《金融企业会计》，大连出版社出版。

[6]赵峰，2011，《中国农村金融》，第11期。