银行经营性贷款和政策性贷款分离的研究

一、政策性贷款存在的必然性

二、经营性贷款和政策性贷款的含义

三、经营性贷款和政策性贷款的联系与区别

（一）经营性贷款和政策性贷款的联系

（二）经营性贷款和政策性贷款的区别

1、借款主体差异

2、金额、期限、利率和担保方式不同

3、涉及行业不同

（三）贷款流程

（四）贷款的盈利性

四、商业银行的经营风险和贷款管理

（一）政策性风险

（二）经营风险

（三）信用风险

（四）操作风险

五、商业银行经营性贷款和政策性贷款的分离途径

（一）我国政策性贷款的基本情况

（二）政策性贷款与经营性贷款如何分离

1、贷款对象分离

2、政府担保

3、统一管理

4、单独考核

5、政策扶持

内 容 摘 要

当前，在社会主义市场经济条件下，一方面，商业银行的一切业务活动要坚持社会主义方向，认真执行党和国家的路线、方针、政策，担负起宏观经济的调控任务，一方面要承担自主经营、自负盈亏、自担风险的企业行为，实行企业化管理。由于我国是一个农业大国，农村人口占比高，贫困人口多，就业压力大。国民经济均衡发展和弱势群体的扶持是国家的一项重要政策。商业银行在业务经营过程中，如何贯彻党和国家经济调控政策，既能保证商业银行获得盈利，又能实现国家的扶持政策，规范商业银行的经营行为，是摆在商业银行面前的重要课题。

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银行经营性贷款和政策性贷款分离的研究

一、政策性贷款存在的必然性

中国是一个农业大国，农村人口占比高，贫困人口多，就业压力大。由于农业具有周期长、风险高、收益低等特点，导致银行贷款在投向上倾向于选择非农产业，使得自然和经济条件落后的地区难以吸引生产建设资金，但农业的发展是我国国家经济发展的基础，贫困地区的开发对经济全局协调发展不可缺少。在相当长一段时期内，政府不仅要增加对农业和贫困地区的财政支持，而且必须保持相当比例的农村政策性贷款，满足农业和贫困区开展等环节的资金需求。经济体制改革的长周期和农业发展、贫困地区开发的渐进性决定了政策性贷款必然长期存在。

二、经营性贷款和政策性贷款的含义

贷款是银行或其他金融机构按一定利率和必须归还等条件出借货币资金的一种信用活动形式。银行通过贷款的方式将所集中的货币和货币资金投放出去，可以满足社会扩大再生产对补充资金的需要，促进经济的发展；同时，银行也可以由此取得贷款利息收入，增加银行自身的积累。贷款是银行的主要经营业务和重要利润来源。

　经营性贷款：是指商业银行自主选择贷款对象发放，由商业银行负责收回和承担全部贷款风险的贷款。按期限可分为短期、中期、长期贷款；按担保方式可分为信用贷款、担保贷款（保证担保贷款、抵押担保贷款、质押担保贷款）；按贷款资金性质可分为：自营贷款、委托贷款、特定贷款等。

政策性贷款：广义的政策性贷款是指在信贷政策范围之内为支持国家宏观经济政策而发放的贷款，是具有一定程度的指导性质的贷款，之所以称为政策性贷款是因为这一贷款发放的初衷并不是为了追求盈利。银行发放这类贷款无法通过贷与不贷、贷多贷少来实现银行利润的最大化和风险最小化。狭义的政策性贷款是指超出信贷政策范围而发放的具有一定程度指令性质的贷款，如农副产品的收购和一些贴息性质与扶贫性质的贷款。政策性贷款包括农业贷款、铁路公路建设贷款、水电建设贷款、助学贷款、大学生村官司创业贷款、青年创业贷款、妇女小额担保贷款等。政策性贷款具有三个基本特征：一是唯政府意志性，即是政策性贷款由政府意志驱动，是为了实现政府的特殊宏观经济政策目标；二是强制性，即政策性贷款是由政府以指令性形式指定的、银行非贷不可；三是非盈利性，即政策性贷款一般是低息优惠贷款，银行发放这种贷款的价值取向主要是社会效益。。

三、经营性贷款和政策性贷款的联系与区别

　（一）经营性贷款和政策性贷款的联系

经营性贷款和政策性贷款都是贷款人以合法方式筹集的资金自主发放的贷款，并由贷款人全部收回本金和利息，都可分为短期贷款、中期贷款、长期贷款。

（二）经营性贷款和政策性贷款的区别

1、借款主体差异

经营性贷款的借款主体由银行自主选择，如集团客户、中小企业、个人。经营性贷款的借款主体准入条件较高，一般要求客户具有良好的信用记录，具备按期还款的能力，能提供足值的抵质押物或有还款能力的保证人提供担保。

政策性贷款借款主体由政府相关部门推荐，其准入条件较经营性贷款要求低，经营性贷款均要求抵质押物价值能全面覆盖贷款本金和利息，而政策性贷款中，抵质押物可以只覆盖本金，利息部分由财政部门给予补贴。

2、金额、期限、利率和担保方式不同

（1）金额、期限、利率不同

经营性贷款的金额、期限、利率一般根据借款用途、抵质押物的价值、客户的还款能力等因素来测算，得出结论后，由银行自主决定。一般来说期限较短，担保贷款的金额较大，而信用贷款的金额较小。

政策性贷款由于具有唯政策意志性、强制性和非盈利性特征，利率一般低于市场利率，期限相对较长，投量、投向一般固定，金额较大的有基建贷款，金额较小的有创业贷款，如：下岗失业人员再创业小额贷款、妇女创业小额担保贷款等。

（2）担保方式不同

银行自主经营的贷款中，抵质押贷款占比逐年增加，信用贷款占比则逐年压缩。而政策性贷款中，多为农副产品收购贷款、种养殖业贷款、扶贫贴息贷款及支持老少边穷地区发展经济、支持综合开发等，贷款对象一般不能提供足值的担保，只能由政府部门担保基金提供担保或各级政府部门作担保承诺。

3、涉及行业不同

经营性贷款和政策性贷款都可涉及到第一、第二、第三产业。经营性贷款涉及的行业较为广泛，如农业、商业、工业、服务业等各种行业。而政策性贷款涉及行业多为政策扶持发展的行业，如农业、农副产品加工业、水电行业、铁路公路建设行业。

（三）贷款流程

经营性贷款：客户直接向商业银行提出申请，商业银行调查后进行审批，在信贷准入条件内，向客户发放贷款。

政策性贷款：申请人要向政府相关部门申请，相关部门认为符合政策条件后，再向商业银行推荐，商业银行审查同意后发放贷款。

（四）贷款的盈利性

银行作为特殊的企业，主要经营存款、贷款、结算等金融业务，为一般企业和个人提供货币保管、货币结算和货币信用等中介服务，所以银行作为经营特殊商品—货币的企业，同样需要投入一定的资金，付出一定的成本，并以追求利润为主要目标。盈利性是商业银行的三大经营原则之一。同时，《中华人民共和国商业银行法》明确规定“商业银行依法向借款人收回到期贷款的本金和利息，受法律保护”。除此之外，按目前规定，除国务院外，任何单位和个人均无权对企业实行减息、免息和缓收利息。由此可见，国家是维护银行利益的，银行应得的利息也受法律保护。

政策性贷款是依据政府指令发放的，银行发放这类贷款无法通过贷与不贷、贷多贷少来实现银行利润的最大化和风险最小化。相对于经营性贷款而言，政策性贷款是非盈利性的，但并不是说一点利润都没有，政策性贷款虽然也能带来一定程度的盈利，但政策性贷款的发放初衷并不是为了追求盈利。

四、商业银行的经营风险和贷款管理

 “商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则”。由于商业银行是高负债经营的企业，安全性是商业银行持续经营的根本，是流动性和效益性的前提和充分条件。而政策性贷款由于多是政策指令发放，仅由各级政府作出“口头”承诺，所以政策性贷款的安全性较低。商业银行的贷款风险主要可以分为：

（一）政策性风险

政策性信贷发放具有被动性，在选择贷款对象、贷款投向、贷款投量上被动地接受政策性指令，商业银行失去了主动选择的权利，因而政策性风险转化为信贷风险。由于我国的社会主义市场经济基础尚不健全，市场性质补充分，经济活动中政策先于经济活动前制定实施，当企业的经济活动偏离政策本身，政策的固有刚性，就使得支持企业经济活动的政策性贷款风险增加。。

（二）经营风险

经营风险在政策性贷款中体现得较为突出，由于我国目前还是农业大国，保障农业的基础地位和农副产品的价格稳定，是我国经济发展过程中的重要问题。因此，政策性信贷扶持的农业贷款只能是微利经营；加之沿袭计划经济的惯性思维，往往将市场经济改革中所有风险统统转嫁给政策性信贷。市场改革的阵痛越大，企业转嫁的政策性风险也越大。

（三）信用风险

一般来说，信用风险是由于债务人未能如期偿还债务而给商业商业银行造成的损失。经营性贷款客户的生产经营活动都不是孤立的，只要与之相关的股东、上下游客户、市场竞争者、政策、环境发生变化，都会对借款人的生产经营和信用状况造成影响。而政策性贷款客户还款能力不仅受财政实力等因素影响，同时还受到客户还款意愿的影响。在这方面，政府融资平台类客户贷款尤为突出，某些地方政府对融资平台的财政支持力度不大，存在“新官不理旧账”的道德风险，近而出现贷款偿还期限和担保落实有效性的问题，从而演变为信用风险。

（四）操作风险

操作风险是随商业银行的诞生而产生的，并时刻存在于商业银行的运行过程中。无论经营性贷款还是政策性贷款，都不可避免的存在着操作风险。主要是商业银行内控制度不完善、员工素质差、信息科技系统有漏洞以及外部事件所造成的损失，比如内部软件不成熟、管理人员失职违规、员工知识技能匮乏等。政策性贷款的操作风险不仅来自商业商业银行内部，更多来自政府对政策性贷款的支持力度，如担保方式、财政补贴拨款安排等。

五、商业银行经营性贷款和政策性贷款的分离途径

（一）我国政策性贷款的基本情况

1994年，我国组建了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等三家政策性银行，由国务院直接领导。三家政策性银行的成立，标志着我国在经营性贷款和政策性贷款分离上，迈出了重要的一步。2008年，随着国家开发有限公司的成立，我国政策性银行开始向商业化转型。

政策性银行商业化，并不意味着国家将一般经营性贷款和政策性贷款整合统一，不将两种贷款进行分离。首先，政策性银行成立初期，主要考虑对其他商业银行从盈利角度考虑不愿意支持而对国民经济发展、社会稳定具有重要意义的领域的信贷支持。这些领域通常投资规模大、周期长、资金回收时间长、经济效益低。其次，国家给予政策性银行的优惠和补贴以及信用支持是与市场经济发展的特定阶段相关联的，在金融市场相对成熟、社会信用体系相对发达的条件下，政策性贷款业务便呈逐渐萎缩趋势，政策性银行产生的巨大亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性。最后，政策性银行的商业化是一个动态的改革与发展过程，在这个过程中，政策性程度将逐渐降低，市场化程度将逐渐上升，改革的目的是既保障国内经济发展，又增强金融业的整体竞争力，重在“自担风险、自负盈亏”，改革是为了从根本上提高政策性贷款的质量，缩小政策性贷款与经营性贷款的差距。

由于我国幅员广阔，人口众多，就业压力大，农业产业基础薄弱，政策性贷款完全依赖于政策银行是不可能实现其政策目的的。必须发挥商业银行的经济调节功能，将政策性贷款延伸到全国各地，特别是自然和经济条件落后的地区。目前，我国仍然处在社会主义初级阶段，是典型的农业大国，自1982年开始，中央一号文件均强调和围绕“三农”（农业、农村、农民）展开；2004年至2013年，中央又连续9年在年初针对“三农”问题作出具体部署。政府支持农村经济的力度由此可见一斑。而农村经济恰是同期长、收益小、回报时间长的典型高风险经济。仅靠政策性银行是不能实现是不可能实现政策目的的，这就需要商业银行的参与，达到支持农业发展的目的。

（二）政策性贷款与经营性贷款如何分离

1、贷款对象分离

商业银行的经营性贷款和政策性贷款需要区别对待，从贷款对象上进行分离。政策性贷款的对象必须是特殊的群体和行业，如“下岗失业人员担保贷款”、“妇女小额创业担保贷款”、助学贷款等品种的政策贷款，对象固定，有利于提高管理水平，提高政策性贷款的安全性，保障商业银行的利益。

此类政策性贷款充分考虑了商业银行资金的安全性，将一般经营性贷款同政策性贷款细节拆分，加强“弱势环节”的管理，以资金安全性、效益性为条件，作为政策性贷款的导向，在贷款流程、担保方式、利息补贴等细节上区别于商业银行一般的经营性贷款。

从贷款主体上分析：经营性贷款中的两个主体：商业银行和借款人，政策性贷款中的三个主体：商业银行、借款人和政府。信贷投放的根本原因是借款人的资金需求，而政策性贷款不仅要有客户有资金需求，还要有政策指引。

2、政府担保

政府部门要加大政策性贷款的风险控制和管理，维护银行的利益，其中一条有效的措施就是建立政策性贷款的担保机制，成立担保基金，实行风险分担。近年来，各地方政府为了支持下岗职工、创业妇女等弱势群体，联合商业银行发放的“下岗失业担保贷款”、“妇女小额创业担保贷款”等品种的政策贷款，一般金额小（下岗失业担保贷款最高不超过7万元、妇女小额担保贷款最高不超过5万元，合伙的不超过8万元），由地方财政部门开立保证金账户提供担保，并由政府全额或部分补贴贷款利息，大大提高了该类贷款的资金安全性。

以四川省某县农村信用社为例：该社从2009年开办该类贷款以来，共发放“下岗失业人员担保贷款”、“妇女小额创业担保贷款”1655万元，214笔贷款，大力支持了该类主体的经营能力，截至2012年末，到期贷款498万元全部收回，正常贷款占比达100%。这类贷款金额小，一般个人在8万元及以下，期限2年及以内，由于金额小、户数多，风险也就随之分散。这类贷款在担保上，由政府财政部门提供担保，或由借款人提供足额抵、质押担保，商业银行在对借款人的选择上，有了很强的自主性。区别于以往“政府担保即等同于信用借款”的传统思想，其贷款模式类似于担保贷款。首先由财政部门在商业银行开立专用账户，存入一定金额的保证金，再向商业银行提供担保，若借款人违约，由商业银行直接按违约金额扣除保证金；也可以由借款人直接向商业银行提供足额抵、质押物，若借款人违约，按一般贷款处理。此外，此类贷款由财政全额贴息，且利率高于基准利率，在保证商业银行资金安全性的前提下，提高了商业银行的效益，商业银行发放政策性贷款的意愿提高。这种政策性贷款模式，改变过去的担保方式，由财政部门将担保“垄断”，部分风险从商业银行分担至政府。但此类模式多适用于金额较小的项目，在大型基建项目、农副产品回收项目上，由于政府财力有限等因素，仍需结合一般抵（质）押担保方式。

3、统一管理

经营性贷款同政策性贷款对象上分离，并不意味着两种贷款需要在管理的层面上划分开管理，比如农户小额信用贷款，由于商业银行可以自主决定是否发放、发放金额大小等，可以划分为商业银行经营性贷款。但同时，它有政策的支持，又摆脱不了政策性贷款的影子，对于农户小额信用贷款，既可以将它划分为商业银行经营性贷款进行管理，又可以划分为政策性贷款管理。所以，要将两种贷款进行统一管理。

强化管理模式，提高资金安全性。政策性贷款和一般经营性贷款都要注重安全性。在商业银行的经营活动中，无论是对经营性贷款还是政策性贷款，在安全性保障这个问题上，都应该高度重视，也应当适用同一种管理体制。强化贷款管理模式，强化担保模式，这也是各商业商业银行目前正在积极探索并需不断完善的体制。统一的风险管理管理，主要集中在经营风险、信用风险、操作风险的几个方面上。首先，任何经营都是有风险的，尤其是一般经营性贷款，贷款支持的客户一般收益较高，但借款人经营的风险可能大于政策性贷款；政策性贷款由于有政策的支持，借款人会忽略了信用的因素，造成了信用风险。其次，无论是一般经营性贷款，还是政策性贷款，都避免不了操作风险，存在不完善的内部程序、员工自身素质、信息科技系统问题，都是潜在的操作风险。只有对以上的风险统一管理，在贷款经营中，加强经营风险管理；在政策性贷款中加强信用风险监督，将经营性贷款与政策性贷款的“优势互补”，才能各取所长，分散风险，从而达到降低风险，提高经营性贷款和政策性贷款的综合质量。

加快发展，提高资金流动性，商业银行的贷款中，无论是一般经营性贷款，还是政策性贷款，都有两个主体：商业银行和借款人，如何在同等的安全性和效益下，减少资金的回收期，就需要加快发展。这里，需要加快发展的主体，不仅是借款人，还有商业银行本身；需要加快发展的客体，不仅是经营的项目，还有商业银行资金的利用率。提升了资金的利用率，即是提高了资金的流动性。

4、单独考核

商业银行发放的政策性贷款，相对于其他自营贷款的风险程度较高，贷款的损失比例较大。2005年，中国银行海南省分行消费贷款中心累计在海南省发放了1600多万元助学贷款，不良贷款达到500万元，贷款的违约率达到了40%以上。一些学生毕业2、3年后仍然未归还本金和利息，并且这不是个别现象。各商业银行均认为助学贷款业务风险比其它类型的贷款风险大。国家助学贷款新政策出台后，各商业银行迟迟不愿跟进的重要原因是商业银行担心业绩考核这道“紧箍咒”。从1999年起，商业银行不良贷款控制率的警戒线被限定在2%以内，一旦有贷款超期不还，监管部门立刻会亮红灯，涉案银行受连累不说，其所在地区还会被列为“不良信用地区”，此后的贷款业务会被严加控制。

助学贷款违约率高，银行推行此项业务的积极性大受打击。而深层原因该是国家助学贷款这种政策性贷款与商业银行的商业化运作不相匹配，想改变这种状况，最好对助学贷款这类政策性贷款实施单独的考核制度。 

5、政策扶持

商业银行借出资金，是为了资金的效益性；借款人经营的目的，也是为了所经营项目的效益性。如何达到在资金安全的前提下增加商业银行的效益，这都需要政策的支持，只有借款人自身获得利益，才能保证商业银行的效益。商业银行一般的经营性贷款中，多数符合政策导向比那些不符合的项目，能为客户带来更多的回报，使得商业银行资金更愿意介入。这也就为商业银行资金的流向提供了一个渠道。

对于在特定的历史条件下,根据某种特殊需要,由各级政府直接指定商业银行发放的贷款，如国家和地方政府为扶持、促进地区经济的开发、发展而指定商业银行发放的政策性贷款，如扶贫贷款、产业扶持贷款、农林牧副渔基地开发贷款，政府部门应给予贴息和一定财政补助。从微观层面上来看，既要让借款人得到资金的支持，又要保证商业银行的利益，这就需要在贷款具体风险的细节上加以控制。政策的支持，不仅是体现在对信贷资金的指引上，还有税收优惠等。减少借款人的其他支出，即是加强资金的收益，也就减少了商业银行资金的风险。近年来，国家对部分农产品实行限价，再由中央财政给予补贴。中央财政给予补贴，实际也是在利益这个细节上加以控制。

参 考 文 献

1、宋哲旭，《国有商业商业银行政策性贷款究竟有多少》

2、何小军，《对政策性贷款的思考》

3、唐志刚，《对农业银行政策性贷款单独管理的基本构思》

4、陈赤榴，《解决农业银行政策性贷款的思路》

5、许建苏，《关于农业银行政策性贷款与非政策性贷款实行分开管理的思考》