论农村信用社——探析农户小额信贷问题与出路

目 录

一、双赢的信贷方式——农村信用社农户小额信贷3

（一）农户小额信贷——农村信用社发展的现实选择3

（二）农村信用社农户小额信贷——农户脱贫致富的法宝4

二、三大主要矛盾——农村信用社农户小额信贷发展的“拦路虎”6

（一）日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间的矛盾6

（二）单一的金融服务和金融产品与多元化、多层次贷款需求之间的矛盾7

（三）小额信贷的扶贫性质与农村信用社商业化运作之间的矛盾7

三、三大有效措施——农村信用社小额信贷发展的出路9

（一）探索科学的运行机制——科学设计农户小额信贷的利率、期限和金额9

（二）构建完善的保障制度——建立新型农业保险和农业贷款担保制度9

（三）提供有力的政策支撑——给予优惠政策，引入竞争机制10

参 考 文 献12

内 容 摘 要

近几年来，农村信用社农户小额信贷业务成功运行不仅使其成为农村信用社发展的现实选择，而且成为广大农户脱贫致富的法宝。但是，仍存在日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间的矛盾、单一的金融服务和金融产品与多元化、多层次贷款需求之间的矛盾以及小额信贷的扶贫性质与农村信用社商业化运作之间的矛盾这三大主要矛盾，阻碍着农村信用社农户小额信贷业务的发展壮大。本文认为解决这些矛盾的出路在于探索科学的运行机制，构建完善的制度保障体系和提供有效的政策支持。

论农村信用社--探析农户小额信贷问题与出路

为了优化农户贷款环境，1999、2000年中国人民银行相继制定并颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》、《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。这标志着中央银行决定在正规金融制度框架内开展过去主要由非政府机构或组织实施的贷款方式，并希望通过金融创新的方式改善缺乏抵押和担保能力的中低收入群体的金融服务。

在中央银行的推动下，全面试行并推广小额信贷活动在2002年得到了较大发展。据中央银行的统计，到2002年底，全国就有30710个农村信用社开办了此贷款项目，占农村信用社总数的92.6%；两种小额贷款余额共近1000亿元，获贷农户5986万户；评定信用村46885个，信用乡镇1736个。农村信用社正以主力军的身份出现在小额信贷的舞台上。但农信社小额信贷既面临良好的发展机遇，也存在问题和挑战，需要我们在制度和政策层面上加深对该问题的研究。

一、双赢的信贷方式——农村信用社农户小额信贷

（一）农户小额信贷——农村信用社发展的现实选择

推行农户小额信贷，是农村信用社服务机制转变的转折点。全国推行农户小额信贷已经十年，分析研究其政策效应对于完善和深化小额农贷管理，推动农村经济发展，改善信用社经营具有重要意义。

农户小额信用贷款适合我国现阶段农村生产力发展水平，代表了广大农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和信用社发展的双重要求。

从市场营销的一般原理看，农村信用社农户小额信贷是农信社积极开展贷款营销活动的有效途径。市场营销学理论认为，要实现某一机构目标，关键在于确定目标市场的需求情况，能比竞争者更有效率地更快捷地为消费者提供其所需要的产品和服务。就农村信用社而言，贷款业务是其最主要的盈利来源，农村应该是其最主要的市场，因此能否抓住并赢得一般农户，关系着各家农村信用社今后业务发展与竞争成败。农村市场主体——农民大多数以家庭为作业单位，进行小规模经营，资金需求额度较小，又无有效抵押物作担保品。因而，改变了过去金融机构追求抵押、担保，寻找大户的贷款方式，采取了分散、小额贷款形式，按照农户信用等级或采取联保方式发放的小额贷款是农村信用社为农村市场提供的最适合的产品。农信社若要不顾自身经营能力、经济实力和公共关系盲目去抢占城市市场，无异于舍本逐末，得不偿失。

从农户小额信贷的实施效果看，农村信用社农户小额信贷促进了农村信用社资产的优化和自身业务的健康发展，进一步增强支农实力，形成良性循环。如今的农村信用社已经是商业化了的独立经济主体，以追求利润的最大化为首要目标。因此，如果农村信用社开展农户小额信贷不能为其带来任何好处的话，其必然会退出小额信贷市场。但是从现实的情况来看，农村信用社开展农户小额信贷的热情不断高涨。这无疑源于农户小额信贷业务的成功实践。通过部分实证分析得出的结论证明了这一点，其结论为：从风险的角度看，小额农贷的风险低于企业贷款，而对利息收入的贡献却大于企业贷款；从农户小额信贷与企业贷款的成本收益比较来看，如果考虑坏账损失这一风险成本因素在内，农户小额信贷总体收益率反而比企业贷款总体收益率高10.643个百分点。因此，作为我国农村金融中坚力量的农村信用社开展农户小额信贷业务不仅是顺应时代潮流，不断满足农户贷款需求的一种积极表现，同时也是培育自身新的金融业务点和盈利点的需要。

（二）农村信用社农户小额信贷——农户脱贫致富的法宝 

农户小额信用贷款之所以受到广大农民群众的欢迎，迅速在全国农村扎根开花，并普遍受到社会各界关注，其根本点在于：第一，改革开放以来，中国农村广泛实行了以家庭联产到户的承包经营责任制，农户小额信贷符合农村生产经营方式和农村生产力水平的实际，在农村有深厚的发展土壤和良好的经济基础。第二，农户小额信贷关注农村弱势群体，简化了贷款手续，优化了贷款程序，解决了农民贷款难，与农民意志相吻合，符合广大农民的根本利益和立场。第三，农户小额信贷是农村领域国家货币政策有效的传导工具，具有满足农村经济发展资金需求，扩大农业生产与农村内需的政策功能，符合农村金融改革的终极目标，受到党和国家的鼓励和支持。第四，有利于农村信用社增加投入、优化信贷结构，分散其经营风险，在发展中解决历史问题，符合信用社经营管理的内在要求。

农户小额信贷首次把信用贷款管理纳入科学化规程，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。

农户小额信贷发放以农户信用和还款能力为前提，贯彻“一次核定，余额控制，周转使用，随用随贷”的管理原则，变事中分笔调查审批为事前集中调查审批，办法切实可行，程序严谨科学，使农村信贷管理方式程序化、规范化、制度化，能减少和防止信贷工作的随意性、随机性和技术风险。其操作简便，办理快捷，简化了贷款手续，减少了中间环节，清除了办理障碍，农户通过它可随时快速获得支持，信用社通过它可及时充分运用资金，农村信贷资金周转速度加快。同时，它依靠、借助社会力量，通过公开、公正及民主监督管理等制度规程约束了各方的行为关系，在减轻信用社管贷压力，降低信贷交易成本的同时，还改变着信用社的工作立场和态度，促使干部、职工自觉树立全心全意为农服务的思想，对防止以贷谋私、损公济私等道德风险，也有十分重要的现实意义。

农户小额信贷通过信用制度的建立，有效地引导了农村信用社回归和促进农村经济秩序好转。

一方面农户小额信贷以农户信用为基础，严格按农户信用等级确定贷款额度，是一种纯粹的信用贷款。穷可贷，富可贷，生产贷，生活贷，不讲信用不能贷，信用成为农户取得贷款的基本前提，不讲信用者必然受到贷款限制。加上信用户贷款优先、利率优惠等政策的实施，极大地鼓励了信用行为，农户信用观念得到巩固和强化。另一方面，它通过创新服务机制与服务手段，公开贷款程序，简化贷款手续，较好解决了农村贷款难问题，农户不再因贷款难不还款，反信用行为没有了存在的必要性。同时信用户、信用村镇评定活动的广泛开展，营造了一个“守信光荣、失信可耻”和“人人守信用，共同维护信用”的信用大环境，反信用行为有了强大的舆论压力。

农户小额信贷能引导农民勤劳致富，促进农村的经济和政治安定，符合农村小康建设的政策取向。

中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。农村信用社农户小额信贷投入，能引导民间资本进入生产和市场，带动农村资金运动，实现资源要素的优化组合，使以农村家庭承包经营为主的小生产者向市场化生产主体转化，促进农村产业结构的调整和农村总体生产水平的提高。穷则思变，富则思安。实践证明，农民获得大量的信贷支持。致力发展生产，安居乐业，有利于形成安定的政治关系，实现农村经济及社会的稳定。

农信社小额信贷极大地改善了农户贷款环境，而且有效降低了交易成本。由于村委会成员对本村村民的具体情况比较了解，农村信用社小额信用贷款业务采取与村委会成员合作组成信用评定小组 (有些地区信用社还建立了村信贷协管员制度)对农户进行全面的信用等级评定的方式，并采用“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的贷款方式，使农户在规定的信用额度范围内随时可以获得贷款。这种贷款方式对于农户来说，简化了贷款手续，免除了传统商业贷款活动中借款可能发生的公证费、资产评估费、招待费等，也不需要承担国际经典小额贷款模式所涉及的强制储蓄成本、缴纳小组基金的成本、频繁参加小组会议和频繁还款的交通成本及机会成本等；对于农村信用社来说，避免了因信息不对称而产生的“逆向选择”“道德风险”，克服了金融机构与农户贷款博弈中长期存在的问题，极大地提高了农户获取贷款的可能性。

实践证明，农村信用社开展的小额信贷业务，在有效缓解农村金融抑制，促进农村产业结构调整，增加农民收入方面起到了支持“三农”中坚金融力量的作用。随着农村经济发展和改革的深入，尤其是中国加入WTO之后，农业发展有了新的要求，中国农业必须进行战略性结构调整。而农村信用社小额信贷无疑为支持农村产业结构调整和农业产业化发展提供了资金保障。宜春市农信社开展农户小额信贷成效显著。2006年，全市小额信贷累计投向渔业4 000多万元，蔬菜1 400多万元，蘑菇700多万元，蛋鸡680万元，鸡场420万元，木业220万元。仅大埠水产养殖区投放贷款达850万元，接近40%农户得到了贷款支持，新增精养渔池400hm2，新增黄颡鱼套养面积333.3hm2，促进了养殖业超常规发展，极大地推动了农业支柱产业的建设。通过调查，在当地通过贷款发展渔业的农户，户平收入增加2000元，人平纯收入达到了3400元，比上年增加400元。

二、三大主要矛盾——农村信用社农户小额信贷发展的“拦路虎”

（一）日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间的矛盾

从资金供给方面看，截至2002年底，全国信用社不良贷款5 147亿元，占总贷款额的37%，已有19 542家信用社资不抵债，占机构总数的55%。巨额亏损严重削弱了信用社的资金投放能力。央行为弥补信用社贷款资金的不足，采取了输血型的再贷款，但资金规模远不能满足，而且农户小额信贷对农村信用社来说毕竟还是个新事物，处于试行阶段，要其把大部分信贷资金转向小额信贷对于一向具有“城市化偏好”的农村信用社来说确实还需要时间和勇气。

从资金需求方面看，信用社小额信贷的成功运行，是解除我国需求型金融抑制的最佳途径。一方面说明农村信用社的借贷资金不再遥不可及，另一方面，许多由于获得了小额信贷资金支持而走上了脱贫致富道路的农户已经成为当地农民致富的活广告，在这种示范效应下，需要农村信用社信贷资金的农户肯定会越来越多。随着该项业务的不断发展，农户的资金需求额也会越来越大。

（二）单一的金融服务和金融产品与多元化、多层次贷款需求之间的矛盾

1.期限。目前的农户小额信贷并未能建立起一种农村信用社向农户提供中长期贷款，满足农户多方面需求的有效机制。由于农信社自身资金实力有限，现阶段农户小额信贷资金主要来自于央行的支农再贷款，而支农再贷款的期限一般较短，为6个月、9个月，最长为一年，并规定不得展期。

2.利率。小额信贷的利率问题是其能否实现可持续发展的关键所在，也是借贷双方都比较关注的问题。如果利率过低，小额信用贷款又会再次成为寻租的对象，中低收入农户又会面临再一次被边缘化的可能。如果利率过高，则会加重农户借贷成本，打消向农村信用社申请贷款的念头。比较合理的做法是根据自身的实际经营成本和农户的还贷能力实行浮动利率。

3.金额。由于农产品需求结构多元化，农户的生产也不再局限于粮食生产，还要进行经济作物、特色养殖、花卉种植等，因此农户的贷款需求与以往相比大大增加。但是农村信用社在设定农户小额贷款金额时，非但没能充分考虑到农户的实际贷款需求变化，而且从农村信用社或者信贷人员自身利益出发，为降低信贷风险，存在人为压低贷款额的现象。

（三）小额信贷的扶贫性质与农村信用社商业化运作之间的矛盾

从全社会的角度来看，农村信用社小额信贷，无疑是一箭双雕的好事喜事，它既为中低收入群体提供了信贷服务，为其脱贫致富创造条件，又为农村信用社带来了新的可能的利润增长点。但是，从农村信用社的角度来说，太多的利益外溢，因为其经济行为所产生的社会收益是无法体现在其收益表上的，也就是外部化了，而且在现有体制下又得不到合理补偿，甚至还有可能承担部分社会成本。因为在没有完善的保障制度，农户小额信用贷款潜在风险不容忽视,一是信用风险。信用风险是小额农贷最大的风险。与担保抵押贷款不同，担保抵押贷款以物的作对价性交易，还本付息在贷款提供之时便有了着落，价值品在握已将还本付息的不确定性消除。而小额农贷以个人信用保证贷款本息偿还，信用社凭借款人的契约性承诺提供货币资金。信用即借款人自身的人格信誉，属道德品质范畴，其变数很大。由此形成的债务链极为脆弱，一旦断裂和遭到破坏就会失去对贷款风险的约束力。当前中国市场经济还不太成熟，特别在经济商品化十分落后的农村，社会信用制度极不健全，一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，往往相互影响甚至形成连锁反应。加上农村执法难度较大，因此难以对借款户的反信用行为给予有效的法律约束。二是操作风险。在信用社方面，小额贷款具有面宽、额小、量大的特征，操作必须规范严格。实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，把评级、核贷建立在自己的经验、印象上，贻误了工作；有的敷衍塞责，作风飘浮，不深入调查核实情况，把一些重要的基础工作交给村组干部代劳，使小额贷款偏离信用贷款运行规律和准则；有的风险意识不强，不按规范的操作程序办事，片面追求工作效率，工作简单化，对各种操作把关不严或放松管理；有的工作脱离实际，忽视小额农贷的社会性和群众性，回避村组干部的支持、配合，使小额农贷调查核定工作缺乏社会监督。在基层政府和村组方面，存在参与和干预的矛盾。有的基层政府把小额农贷作为加大生产投入的政策工具，干预小额农贷的正常管理；有的甚至要求农户分户取得小额贷款，由乡镇及村组集中用于上项目、搞公益事业等非生产性投入。有的人为拔高农民的信用等级，要求提高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。一些乡镇及村组干部为便利收款，发动农民到信用社贷款抵缴提留统筹及罚款，甚至想方设法要信用社贷款垫缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还款付息。转贷现象严重。有的基层组织把小额农贷当成清收欠款的途径；有的农户因自己不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，找人顶替贷款，小额农贷由此成为了“三角债”。三是市场风险。从小额农贷扶持的产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，农业受自然灾害的影响很大。从小额农贷的投放对象看，他们以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术和水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失的能力有限，不论自然风险或是市场风险，一旦发生很容易超出农户的承受力。四是管理风险。小额农户信用贷款的管理风险主要有三个方面。一是重放轻管现象。有的认为小额农贷额度小、风险分散，有风险损失也不大，农户一般不会不还或不会还不了；有的为加快推广步伐，片面强调工作进度、贷款面和投放额，从而忽视、放松对小额农贷的规范管理。二是管理不到位。由于小额农贷涉及千家万户，管理难度大。一方面，行业管理部门因管理能力不足，难于一一对小额农贷进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身；另一方面，农村信用社习惯于粗放经营，受管理水平限制，弱化了小额农贷的风险管理。三是风险保障机制缺失。地方党政及经济主管部门对小额农贷的收回及风险关心不够，只注重小额农贷的发展速度和推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略信贷经营风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益得不到应有保护。这些都是为什么在农村信用社开展农户小额信贷的过程中仍出现严重的“扶富不扶贫”的现象的主要原因。据报道，80%左右的农户小额信用贷款实际上是投向了高收人农户，在对中低收人农户发放贷款时，农村信用社仍然较为谨慎，中低收人农户可获得性仍然没有较大的改观。在经济发达地区更是如此，因为发达地区小额信贷资金机会成本会很高，农村信用社有更多的资金投向渠道。我曾对宜春市某农村信用联社农户小额信贷业务开展情况进行了调查。就该信用联社发放农户小额信贷的总量来看，呈现出上升趋势，从2003年的2900万增加到2006年的3400万，增长率为1.47%。但从其所占该农村联社当年贷款总额来看，该信用联社2003年的贷款总额为18.294亿元，2006年为19.218亿元，增长率为6.24%，明显高于农户小额贷款的增长速度，而且农户小额贷款所占总贷款的份额几乎是微乎其微的，分别只占1.59%和1.74%。

三、三大有效措施——农村信用社小额信贷发展的出路

（一）探索科学的运行机制——科学设计农户小额信贷的利率、期限和金额。

一要本着为农户着想、为农民服务的宗旨，依据风险大小、信用高低和农户的偿还能力，适当控制贷款利率的浮动，实行差别贷款利率；二要根据农业生产的实际，合理确定贷款期限，使农业生产周期与农业资金周转速度相衔接，坚决克服人为缩短贷款期限和违背农户意愿安排贷款的做法；三要确定符合农户资金实际需求的贷款额。农户小额信贷以“小”为特征，主要解决单个农户的资金需求，防止“垒大户”造成的信贷风险。但小额信贷也不是越小越好，发放的贷款额应至少能维持农户整个生产周期的资金投入量。

（二）.构建完善的保障制度——建立新型农业保险和农业贷款担保制度

农业的双风险性使我们在小额信用贷款的推广过程中，为保证小额信用贷款的良性循环，应规定农户投资的农业项目向保险公司投保。这是一种将自然灾害经济损失转嫁给社会的有效途径，并且符合分摊风险的互助原理。当今世界上许多国家都开展了农业保险业务，我国自1992年由中国人民保险公司开展农业保险以来，在很多地方进行了试点，但由于商业保险机构的商业利润动机和实际政策功能之间的矛盾，使其发展困难重重。实践证明，这种商业化的农业保险模式是不符合我国农业发展形势的。这就要求我们建立起符合我国农村实际情况的新型农业保险制度。可以建立专门的政策性农业保险公司，明确界定农业保险公司的性质，专门办理农业种植业和养殖业保险，确定农业保险的法律地位，确定其主要经营目标不是盈利，其经营目的、方式和规则等与商业保险不同。

（三）提供有力的政策支撑——给予优惠政策，引入竞争机制

1、要真正建立小额农贷的风险防范机制。一是加快信用社体制改革步伐，全面推行以县为单位的统一核算改革，县以上尽快建立健全有效的行业自律管理与服务体系。二是全面建立农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。三是建立农村信用贷款担保基金，降低农村信用社发放小额农贷的风险。四是加大农村社会信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融经济秩序纳入政府管理目标，把信用村镇建设推向深入。

2、要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。随着农村金融格局的调整，农业银行经营职能向商业化转变，扶持“三农”经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。加上农村信用社营运成本较高，存贷规模小，且又不能按照效益决定原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。一是采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范、化解经营风险；三是建立农业贷款风险补偿基金，落实优惠政策，减免其支农贷款税费，使其获得休养生息和自我积累的能力。

3、注重解决农村资金供给与需求的矛盾。由于农村信用社带有社区性，以单个独立核算为主，资金力量发展不平衡，调剂、融通资金的范围和渠道有严格的限制，金融产品单一，使其在业务竞争中处于劣势。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是建议国家将政策性扶贫专项资金交予农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续收入；二是撤销邮政储蓄县以下机构网点，减少农村资金分流；三是增加支农再贷款，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应；四是允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用社资金的整体利用率。

4、给中低收入人口特别是贫困人口提供贷款，具有社会性，能增加社会福利。西方国家社会实践表明，给穷人贷一美元比给富人贷同等数额的款能产生更大的社会效益。如果农信社的农户小额信贷将服务群体扩大到贫困者或低收入人群，则不再是完全意义上的商业行为，而且带有公共品性质。按照微观经济学的原理，由于存在搭便车的现象，公共品的供给永远是低于最佳供应水平，即公共品的供给是不足的。因此农村信用社在没有任何外部条件激励的情况下，向贫困者提供小额信贷显然是没有动力的。作为反贫困主体的国家，不能将带有反贫困性质的业务完全推给已商业化的农村信用社，应通过减少税费或资金的优惠来帮助农村信用社发展小额信贷。如在再贷款利率方面给以适当的优惠以降低农村信用社的资金成本或调整支农再贷款期限以适应农业生产周期，或实行税收优惠政策，减免小额信贷营业税与所得税，鼓励农村信用社多发放小额贷款。同时，进一步加大对农村信用社的信贷资金支持，允许像邮政储蓄等机构进入农村小额信贷市场。这样不仅可以减低因农户业务不断扩大而带来的资金压力，而且通过竞争，不断完善我国农村小额信贷市场，提高其运行的效率和质量。

参 考 文 献

1、农业部软科学委员会办公室.增加农业投入与改善农村金融服务[M].北京：中国农业出版社，2005. 

2、殷红霞.农村小额信贷的政策效应及风险防范[J].理论导刊，2004，(9). 

3、何广文.以金融创新促进农村信用社小额贷款业务健康发展[J].中国农村信用合作，2002，(2).

4、闫永夫.中国农村金融业——现象剖析与走向探索[M].北京：中国金融出版社，2004.