农村信用社内控制度存在的问题及对策

一、农村信用社内控制度发展现状

二、加强内控制度的紧迫性

是银监部门实施有效监管的需要

是顺应市场经济发展、深化改革的需要

是农村信用社走出困境的需要

三、农村信用社内控制度主要存在问题

对内控制度的思想认识不到位

内控制度建设不到位

内控制度监督不到位

内控制度执行和落实不到位

四、农村信用社内控制度完善的对策

建立顺序递进的三道监控防线，完善内部控制制度

完善农村信用社会计内部控制机制

充分应用计算机技术为加强会计内控服务

建立和完善内部稽核制度

加强人力资源管理，防范能力风险和道德风险

建立农村信用社内部控制文化

内 容 摘 要

近年来，农村信用社始终把防范经营风险摆在主要位置，完善了制度建设，进行了一系列的劳动人事、业务改革，信用社内部监督、稽核形成基本框架，这些都为建立有效内部控制体系奠定了基础。但母庸讳言，农村信用社体制改革的深层次问题并没有大的突破，内部控制上还存在不少问题，如何提高经营管理水平，建立健全内部控制体系是当务之急。

农村信用社内控制度存在的问题及对策

内部控制就是指企业为了保证业务活动的有效进行，保全资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部控制制度是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具，同时也是内部审计工作中收集、评价有关证据和确定审计目标、程序的主要依据。尽管合作金融经历了多次管理体制的曲折变迁，但其性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“剪不断、理还乱”的状态，农村信用社诸多关系还未完全理顺，导致内控制度本身存在着诸多不完善的地方。因此，我认为，农村信用社要适应管理现代化，加强内部控制制度建设，找到解决问题的对策尤显重要。

一、农村信用社内控制度发展现状

自1996年人民银行下发《加强金融机构内部控制的指导原则》发来，农村信用社在完善内控制度方面进行了一系列的探索和研究，已逐渐建立起相关的内控制度。在经济发达的地区，内控制度的建设已日渐完善，但在经济落后的地区，内控制度的建设依然缓慢，人们对内控制度观念意识淡薄，没有足够的重视。一是一些农村信用社有章不循、有令不行、以感情代替制度，造成内控制度形同虚设；二是有关职能部门对信用社的检查、监督不到位、造成对内控制度执行遗留下“死角”，加强引发各类经济案件发生的危机。

二、加强内控制度的紧迫性

（一）是银监部门实施有效监管的需要。农村信用社是银监部门监管的重点对象之一，加强农村信用社内控制度建设，防范经营风险端正经营方针，不断提高经营管理水平，正是银监部门实施有效监管的目标所在，因此银监部门从监管目标出发，必然特别关注农村信用社内控制度的状况，检查农村信用社的内控制度的建设情况。加强内控制度有利于银监部门监管工作的顺利进行，有利于监管目标的实现。

（二）是顺应市场经济发展、深化改革的需要。市场经济的确立，决定了农村信用社的生存和发展同样面临着机遇和挑战并存的客观现实，尤其是农村信用社正处于改革发展时期，客观上要求农村信用社加强内控制度建设来堵塞经营管理中的漏洞，进一步深化内部，改革，从而自觉地适应市场经济运行的规则和要求。逐步完善自身运行机制，为自身的快速健康发展奠定坚实的基础。

（三）是农村信用社走出困境的需要。农村信用社和农行脱钩以后，自身遇到了不少困难，表现在历史包袱沉重；信贷资产质量差，不良贷款占比高；应收利息数额居高，收回难度大；历年亏损挂帐大，财务状况恶化；员工素质偏低，案发形势严峻。究其原因，固有外部环境影响，但一个重要原因就是内控机制滞后，管理松懈。在这种情况下，通过加强内控制度建设，积极防范和化解金融风险，已形成农村信用社的当务之急和重中之重。这对信用社化险为夷、走出困境是十分必要的。

　三、农村信用社内控制度的现状与不足

 现代的金融企业管理中，完善的内控体制是金融机构得以有效进行风险管理的重要内部制度保障，根据巴塞尔银行监管委员会在1998年提出的《银行机构内控指引》，完善的现代银行内控体制应该以运作合法、有效和信息畅通为目标，涵盖银行的管理和控制文化，风险的有效识别和评估，控制活动和责任分离，信息交流以及监控和缺陷修正等方面的内容。经过二十多年的改革开放和发展，农村信用社的内控体制经过改革取得了很大进步，尤其是近些年人民银行、银监局行业主管部门都相继出台了有关内控的指导性文件和制度，推动了其内控体制的发展。但是，农村信用社具有独立法人制、合作体制、经营规模小、人员素质低、服务对象特殊等特殊性，而且因其经营性质比较特殊,大部分业务网点分布在广大农村,点多面广的局面造成了业务战线长，服务对象复杂，使农村信用社的经营风险也远高于其他金融机构。面对日趋发展的信合新业务以及屡禁屡为的各类经济案件的爆发，我们农村信用社的内控体制还亟待加强完善和健全。

由于内控制度建设是一个系统工程，必然会受到各种相关因素和客观情况制约，使得现行的内控制度或多或少都存在着一些问题。农村信用社内控制度的不足，具体来说主要表现在以下几个方面：

（一）对内控制度的思想认识不到位

1、领导者思想认识不到位。有的农村信用社主任，在业务扩展和风险防范的抉择中，将内部控制与发展、内部控制与经济效益对立起来。如个别信用社主任为了业绩的完成和业务上的突破，变性去吸收高成本存款，违规发放高风险 贷款，纵容以贷收息等违规活动，抛开了内控制度的约束，从而增加了农村信用社的经营风险系数。甚至引发出一系列的经济案件，严重影响了农村信用社各项业务的正常发展。

2、部分员工思想认识不到位。由于农村信用社营业网点大多数遍布乡镇各个角落，来自外部同行竞争的压力少，大部分员工的文化水平和业务素质比较低，对执行内控制度末予足够的重视。主要表现在：第一，工作责任心不强、注意力分散；第二，怕麻烦图方便、不按制度办事；第三，部分员工缺乏风险意识，自我保护意识淡薄，不讲原则、怕得罪人，明知违规也违心给予办理；第四，将客户当成“上帝”有求必应。如实行存款客户经理制后，有的营业网点为了片面追求存款业绩，不考虑安全隐患，一味搞“上门服务”为了稳住储户，甚至对储户提出的不合理要求，也尽量给予满足。

（二）内控制度建设不到位

1、一线员工岗位责任制未能建立。农村信用社的电子网络建设比其他商业银行起步较晚，近几年才得到迅速发展。但是农信社在原来手工操作或单机操作业务时期制定的岗位责任制显然不适应于当前各地营业网点之间联网的通存通兑要求，急于建立一套科学合理的一线人员岗位责任制。便于明确储蓄、会计、出纳、联行结算、事后监督等岗位的责任，使各个岗位都能明确自己的工作职责，按规定进行操作，从而达到互相监督，协调合作的目的。

2、授权授信的控制制度未能建立和发挥出来。授权授信是指各行各部门在处理经济业务时，必须经过授权授信批准以便进行控制。对农信社内部授权授信的控制，要求建立合理的并以书面形式确认的授权授信制度。从联社主任到部门经理都要在授权的范围内实施管理，各项权力要在制衡的条件下正确使用，但实际大多数农信社仍是主任说了算。一些农信社主任不管大事小事统统都要管，没有对下属进行授权授信细化分工，没有放心由他们去处理。不但加大了自己的工作负担，最重要的是使授权授信制度无法执行和实施，严重影响了职工工作效率和积极性。

3、职权监督和责任制度未能建立起来。精简、高效、有序的内部控制决策和执行监督体系是加强内部控制的前提和基础，然而目前农信社的组织结构体系和管理模式还未能适应内控制度的要求。由于大多数联社的管理结构仍是二级法人制，上一级主管部门对下一级无法监督到位，这给予农信社主任拥有很大的权力空间。有的农信社所成立的“三会”及“审批小组”基本上是流于形式，无法对农信社主任行使权力进行有效的控制和监督。由于农信社尚未建立起一套规范的职权监督和责任追究制度，未能对领导者以权谋私，滥用权力、违规开支以及决策失误等造成单位资产流失和资金损失进行责任追究。

（三）内控制度监督不到位

1、稽核人员配备不足及人才缺乏，使内部控制的监督力量显得薄弱。拿广东省来说，目前大部分联社稽核部人员只有三四个人，有的联社虽也按要求成立了稽核特派办，但成员也是由稽核部部分同志兼及抽调少数农信社稽核员组成。由于部分农信社没有配备驻社稽核员，霎时的稽核工作全盘依赖稽核特派办去开展。一些在的联社辖内有二十几个农信社共一百多个营业网点，由于稽核人手少导致工作循环周期长，有些网点一年也仅能常规稽核一两次，监督质量难以保证。另外，随着信用社逐渐走向规范化，作为稽核员要接受的任务多、承担的责任大。最重要的是，目前稽核员地位低微，福利待遇差，导致稽核岗位失去往日的吸引力，能力稍好的员工都不愿意当稽核员。因此，有的农信社主任为了配齐稽核岗位，迫不得已也将不懂业务的员工推上稽核岗位，使稽核队伍力量显得薄弱。

2、部分稽核人员缺乏良好的职业道德，未能真正发挥内控制度的监督作用。作为稽核人员，本应怀着一颗公平、公正的心，不偏不依，不隐瞒，不包庇，按制度办事。但也存在个别经不起违规者的求情，或者是得到了被检查单位或个人的某些好处，而碍于情面，违背了自己的职业道德办事，采取大事化小，小事化无的折中态度，私自对违规者减轻处罚力度或包庇不罚。因而未能对违规者或违规单位产生震慑作用，反而助长了他们的嚣张心态，未能真正发挥出内控制度应有的监督作用。

3、各职能部门缺少互相协调和制约，令内控制度的监督未形成合力。农信联社的稽核、财务、业务等部门之间本来可以互相配合和监督制约，但有时实际上是各职能部门上下自成体系，各自为政，工作指导只针对本部门，相互之间缺乏协调和制约。如对财务和业务的检查，稽核部门查完，主管部门又自查，对查出的违规问题，由于彼此执行的尺度和标准不同，导致一线人员无所适从，不知听谁的正确。另一方面，经稽核部门查出的违规问题，但对口的主管部门却不理不睬，事不关已，没有采取措施进行跟踪整改落实。由于各部门缺少互相协调沟通和制约，导致内控制度的监督未形成合力。

（四）内控制度执行和落实不到位。

1、个别领导权力的干预，使内部控制难以落实。目前农信社在落实内控制度上还存在许多困难，一是内控制度的严肃性不强，当违反内控制度的越权行为未造成损失或损失不大时，有些领导者往往以各种客观因素为理由不予追究，当越权行为暂时带来部分好处时，有的甚至对违规者褒奖有加，结果导致违规者胆子越来越大，视内控制度形如虚设。二是个别农信社主任游离于内部控制之外，仅把内部控制当作寻下属管理的手段，而自己却不认真遵守。三是部分违规者借自其他力量进行干预。有的违规者知道将要被处理时，便想方设法为自己开脱，拉来上级领导进行求情，向内控制度的施行者施加压力，使内控制度难于执行与落实。

2、个别单位片面追求虚假业绩，使内控制度难于落实。每年组织年终会计决算检查，都会发现部分农信社为完成联社下达的经营考核指标，不得不采取少计提或不计提各项指标、隐瞒支出、多计应收利息，末如实调整贷款形态等手段来应付，并造成恶性循环，从而使经营状况未能真实反映。若追究其责任，这些社便大吐苦水。认为是配合上级下达的任务，若不这样做，上级总体指标无法完成。但作同为联社领导下的稽核部门，处罚上显得左右为难。显然各级农信社为应付层层业绩考核的做法，已置内控制度于不顾。

3、稽核部门的监督职能被弱化，使内控制度难以落实。从目前各地联社的稽核部门的地位来看：第一，审计地位不超脱。稽核部门作为联社的内部结构而存在，这种稽核管理制度，很难对联社主任进行有效监督。第二，不能独立行使监督职能。稽核部门要对联社主任负责，对审计查出的问题，不经主任同意不能上报，不能独立做出处罚决定。第三，监督的滞后性。稽核部门对已经发生后的经营行为进行监督，未能渗入到经营的开始与过程中进行监督。第四，权威性缺欠。由于稽核地位不提高，权威性不能充分发挥出来，导致稽核部门独立行使稽核监督权困难重重。

4、稽核方法缺乏灵活性，后续稽核跟不上、检查流于形式，使内控制度难于落实。一般情况下，稽核部门总是按程序开展工作，先是稽核通知书下达被检查单位后检查组才到达，此时常会给检查单位或个人有足够的时间去准备应付检查的方法。一旦检查组到达现场，由于被检查单位或个人早有应付的方法，所以很难发现其存在的违规问题。而且个别信用社由于条件限制稽核人员缺少必要的交通工具，平时很难灵活地开展突击检查。另外，由于后续稽核跟不上，稽核人员未能及时对违规单位的整改过程进行监督，有的违规单位不够自觉，没有积极采取措施整改或是整改效率低，造成同样的违规问题屡查屡出现。此外，有的农村信用社每年开展稽核的次数也不少，但查后仍频频出现诸多违规问题，究其原因是平时检查只注重数量，不注重质量、检查过程趋向程序化，一哄而上、内容多、时间少、草草走过场，没有深入细致调查分析，遗留隐患问题多。

四、农村信用社内控制度完善的对策

巴塞尔银行管理委员会参照美国等西方国家的理论，提出了新的内控内容，强调了组织中的所有各级人员都必须参加内控过程，对内控产生影响。巴塞尔委员会把内控三大目标分解为：“运作性目标、信息性目标和合规性目标”。这三种目标既从不同角度满足不同层次、范围的需要，又互相交叉、互为补充、互为条件、相互影响，具有很强的互融性。只有合理地运用三大目标，正确地把握三大目标的度与量，才能实现真正意义上的银行内控目标。

（一）建立顺序递进的三道监控防线，完善内部控制制度。

在业务经营过程中实行恰当的责任分离制度，在操作层建立完善的责任制和规范的岗位管理措施；建立完整的信息资料保全系统，各机构必须真实、全面、及时地记载每一笔业务，正确地进行会计核算和业务核算，建立完整的会计、统计和各种业务档案，并将每时断的完整的信息资料拷贝另存，以保证信息资料的延续性；建立有效的预警报警系统和应急应变措施，一个有效的内控体系，必须对影响银行内控目标实现的各种风险进行连续的评估，以便及时地防范和化解这些风险。因此，农村信用社必须建立和完善重要业务风险评估和监测制度以及预警体系。通过事前的风险评估，为业务部门决策提供参考，减少决策的盲目性，通过事后的连续性评估和跟踪监测，采取各种必要的有效控制程序来减少风险；按自身业务经营范围和特点，制定全面、系统、具体的内控制度，并在所辖的分支机构、各职能部门、各岗位人员之间建立既有分工负责，又有相互制约的内部控制系统；内部控制系统的设计还应有助于解决逆向选择和道德风险问题，既要合理制约，又要发挥员工的工作积极性，以合理的成本保证农村信用社各项经营管理目标的实现。农村信用社要根据业务发展与管理的内在机理，选择具体的内部控制制度设计序列、重点和步骤，以形成自我约束和自我保护机制。

（二）完善农村信用社会计内部控制机制。

按照要求制定具体的规定和实施细则，做到每笔业务从开始至终结都有制度约束。对会计财务处理的每个流程实行事前、事中、事后监督。要明确柜组、柜员的职责权限，做到职责分明，相互制约。建立比较完善的经营授权制度，如现金上解下介、内部帐管理、大额现金支取和费用列支等，都要明确的逐级审批权限，否则会形成较大风险。建立领导考核制度，每年由稽核部门对下级主管会计工作的领导本年度的经营管理情况、权力动用情况、制度执行情况等进行全面的稽核评论。推行责任会计，以农村信用社内部各责任单位为主体，以责权利相统一的机制为基础，通过信息积累、加工、反馈，对经营活动过程和效果进行控制和评价，从而形成农村信用社内部严密的控制体系。

（三）充分应用计算机技术为加强会计内控服务。

计算机技术改变了一些原会计制度的基本规定，如双人制、复核制等，至以利用计算机技术促进设施减少操作程序和相应制度规定，变实时复核监督为事后集中监督，变制度规定软制约为按部就班操作的硬制约。在对各项业务进行控制时，还应当注意借助计算机建立“计算机风险控制系统”，将各项业务的风险控制指标及规程等内容进行计算机程序化处理，形成一个完整的系统，并将其应用于对各项业务的控制活动中。同时要加强计算机安全管理，明确程序开发员、系统管理员和会计操作员三者之间的权力和责任，禁止程序开发员直接上机操作，所有会计操作都应记录日志文件。

（四）建立和完善内部稽核制度。

1、加强内部监管队伍的建设，一方面选择思想觉悟高、业务能力强、懂政策、熟法规、有高度责任心的员工充实银行监管队伍。另一方面，加强队伍的培训，使之适应银行业不断发展的现实需要。加强新业务特别是风险较大业务的培训，清除监管知识盲区。尽快选用学历高、理论素养好、分析解决问题能力强、精通计算机等综合性人才充实到监管队伍，打破“经验”监管的现状。

2、明确稽核目标和完善内容。稽核监督重点应从传统的业务稽核转向多方位稽核，对业务经营的政策执行及其运作进行严密的监控与检查。一方面对制定的内控制度和管理层的政策是否符合金融法规与农村信用社经营原则进行稽核。另一方面，对稽核对象业务操作是否认真执行上级的政策、决定、制度进行控制。

3、改进稽核手段和方法。与各业务部门联网，加强非现场网上监督，实行现场稽核与非现场稽核相结合的办法。建立非现场稽核系统，确定科学合理监控指标，建立会计报表等资料的定期报送制度 ，借助于电子计算机对有关数据资料进行处理和系统分析，以便于了解稽核对象的经营管理和风险状况。四是完善对稽核人员的监督考核，建立相应责任。上级稽核部门应加强对下级稽核部门的监督，结合下级稽核部门的稽核结果，不定期的抽查下级稽核部门的处理过程，恰如其份地作出评价。对包庇、失职、渎职行为给予处罚，造成不良后果的应追究稽核人的连带责任。

（五）加强人力资源管理，防范能力风险和道德风险。

1、择优录用。作为风险性经营的农村信用社，充分谨慎是必须的。在录用员工中，也应持谨慎的态度，即首先要求录用人员必须诚实、正直、富有敬业精神，再次专业知识扎实，具有合作精神和善于信息沟通的能力等。应建立员工信息档案，并进行动态监控；通过考察个人历史背景资料，确定其从业经验，行为规范及能力；通过考核目前业绩状况、业务创造及控制能力；根据综合考察结果，决定其职位及岗位。

2、量才使用。从本质上讲，农村信用社是操作性很强的职业，除了少数从事管理、研究、决策的人员外，大量从业人员并不需很高的学历层次，上级强硬要求招聘高学历人员，这样很容易出现“大材小用”的弊端。近年，有些农村信用社接收不少计算机专业人才，但仍在一线业务操作岗，未充分用到技术部门，不但造成一定的人才浪费，还可能因分配不公产生负面影响，甚至诱发犯罪。因此，要人尽其才，才尽其用。

3、建立主任年审制度 。年终由稽核监察部门对下一级社本年度的经营管理情况、重大决策情况、执行制度情况等进行稽核，检查评价和总结评价录入个人档案。

4、完善干部交流和重要岗位轮换制度。对各级主任规定任职期限，任期满后异地交流，对某些重要部门领导、重要岗位也要定期轮换，完善主任离任和重要工作岗位上干部换岗审计制度。在主任任职期满、重要工作岗位干部交流时，应由人事、稽核、会计、信贷、计划等有关部门对其任职期间的任期目标完成情况和经营管理情况进行稽核，考核结果存档管理。

5、推行责任追究控制。责任追究控制是业务操作控制的核心问题。如信贷业务控制，虽然规定了审贷分离、三级审批等制度，却未明确各部门、各岗位应承担的责任范围，造成事实上“集体审批、集体不负责”的现状。对违法违纪行为，除要追究当事人和相关平行制约岗位人员的责任外还要实行连带责任、永久责任制，使责任到位。如信贷管理人员要对其经手的每一笔贷款负永久责任，凡在贷款发放环节存在违章、违规行为或失职、渎职行为，不论是否造成实际损失，也不论其岗位如何变动，都要追究其责任。

（六）建立农村信用社内部控制文化。

企业文化涵括企业的经营精神，是支撑和推动企业发展的动力。农村信用社内部控制文化是企业文化的核心。目前，农村信用社内部控制注重于制度建设，在文化建设上有所忽略，从内部控制观点看，风险控制属于金融机构自律过程，而自律过程依赖于风险水平和道德感召力，以此来控制人的行为，这种无形的约束具有强大无比的力量，因此要建立完善的内部控制体系，内控文化建设必不可少。

1、建立系统、完善的内部控制思想体系。由于受传统体制的影响，管理人员对现代管理理论与方法，特别是现代管理思想缺乏充分了解，粗放经营条件下形成的观念与惯性短期内难于扭转，因此，必须借助于国外农村信用社先进的管理经验、经营思想，建立一套完善的内控思想体系，特别要按照《巴塞尔协议》25条原则，总结现有的监管制度安排，推广“有效银行监管”概念，提高市场对农村信用社运行的约束，推行全面风险管理等。

2、培育农村信用社价值观。核心内容是守法、诚信、公正、协作，以“守法”来协调农村信用社与农村信用社的关系，以“城信”来协调农村信用社与客户的关系，以“公正”来协调节农村信用社与同业的关系，以“协作”来协调农村信用社各岗位，各员工之间的关系。形成科学、积极的共同价值支配下的职业道德规范，这有很强的针对性。在农村信用社经营管理中还相当普遍存在以下行为：在管理决策中，有法不依。在业务活动中，不遵守纪律和原则。在同业竞争中，不择手段。在农村信用社内部，缺乏协调合作。风险也由此产生和升级，因此通过道德规范加以控制很有必要。强化责任感和风险意识。“信合人”的责任感体现在拼搏精神，敬业精神和从业自豪感，高度的责任感使命感，便会自动生成一种风险意识，在这种意识支配下，农村信用社管理层及部门员工，会严格遵守国家法规，稳健谨慎经营，这种动力产生有效的自律。具有团队精神，在具体的经营管理中，管理层内部、管理层和操作层之间、业务职能部门之间，岗位之间及员工之间，在和谐氛围下相互合作，相互沟通和交流，相互纠正错误，堵塞漏洞，最终实现推动农村信用社发展与风险防范中制衡的双重效果。

在农村信用社的体制改革过程中，要拓展业务，也要加强与完善风险管理，只有加强内控制度，才能使广大农村信用社在激烈的同业竞争中北立于不败之地，才能更好地为“三农”服务。

　

参 考 文 献

1、中国人民银行：《加强金融机构内部控制指原则》，1997年5月

2、李凤鸣：《内部控制与风险管理》，经济科学出版社1998年11月版

3、王立军：《商业农村信用社授信管理实务》，中国金融出版社2001年7月版

4、李银珠：《农村信用社业务与经营》，广东经济出版社2000年2月版