对小额信贷问题的研究(3)

目 录

前言            

一、小额信贷在我国的发展概述 

（一）产生背景

（二）发展现状

二、小额信贷在我国存在的问题

（一）缺乏有利于小额信贷有效运行的外部宏观环境

（二）小额信贷自身信誉与信用评定问题

（三）小额信贷运作模式比较单一

（四）管理体制存在问题

（五) 缺乏资金来源

三、建议与对策

（一）优化小额信贷发展环境

（二）提高自身信誉，加强信用建设，培养有用人才

（三）多样化小额信贷的运作模式

（四）优化和创新管理体制

（五）成立批发式金融机构，解决小额信贷资金来源

四、小结

参考文献

内 容 摘 要

本文主要从非政府形式的小额信贷机构和小额贷款公司这两种组织形式来探讨，对小额贷款的发展、定位等进行研究。首先分析了我国小额信贷的背景、现状及普遍存在的问题，然后针对现状提出政策建议，研究小额信贷的发展趋势和策略，最后展望小额信贷在我国的发展前景。

对小额信贷问题的研究

前言

小额信贷作为一种金融制度的创新，是指为低收入群体和微型企业提供的额度较小的, 自出现以来一直致力于为低收入阶层提供金融服务，通过提供金融服务来提高低收入群体的收入，增加就业机会。以反贫困、促发展为基本宗旨的信贷服务。近年来, 世界各国日益重视为低收入群体提供改善其经济状况的社会条件, 小额信贷作为支持低收入者扩展生产经营, 以改善其经济状况的创业启动资金的融通方式, 得到了迅速发展。它既是一种扶贫方式，也是一种金融服务的创新。近年来，我国小额信贷有了长足发展，但是问题颇多，若解决不好将对其自身和我国经济的可持续发展产生严重的负面影响。

一、小额信贷在我国的发展概述

（一）产生背景

小额信贷是指对低收入的人群和微型企业所提供的金融服务，包括小额的贷款、存款、汇款、小额保险及其他方面的金融服务，它包括在农村和城市进行的小额信贷服务。在世界各地实行的小额信贷模式有多种，其中比较著名的有孟加拉的格莱明乡村银行、印尼的人民银行小额信贷部、玻利维亚的阳光银行等。从事小额信贷业务的机构包括正式的金融机构、非政府组织、社区组织、以及政府机构和国际组织。

小额信贷源于20世纪70年代的孟加拉国，主要是为了满足穷人的信贷需求，额度很小，无需抵押。自创立以来，小额信贷受到了热烈欢迎，迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家，成为一种非常有效的扶贫方式。到如今已经几乎覆盖了所有发展中国家和一些发达国家，全球共有1亿人受益于小额信贷，约占全球总贫困人口的8.3%。小额信贷的发展演化经历了四个阶段：从20世纪70年代的农户小额贷款发展到20世纪80年代微型企业的小额贷款，进一步发展到20世纪90年代追求商业可持续发展和贷款覆盖率为目标的小额贷款，目前，从国际范围来看，多元化模式的小额信贷正逐步融入正规金融体系之中。

小额信贷在国际上的迅速兴起反映了对金融扶贫的思考，由于较高的操作成本和贷款风险，以及贫困人口的信用度极低，传统商业银行一般不愿意对低收入阶层提供贷款。为了弥补这种对贫困人口金融服务的缺口，许多国家的政府和国际发展机构建立了诸如国有的农业发展银行这类专门的政策性金融机构，并通过其发放大量低息的农业、扶贫贷款。由于政策、项目执行等方面的问题，加上对吸收存款没有予以应有的重视，这类金融机构的扶贫效果往往不尽人意。而小额信贷的产生改变了原来由政府直接给贫困户补贴信贷的模式，引入市场机制，由金融机构按市场规律运作。首先，从扶贫来看，小额信贷可以解决贫困人口资金不足的问题以及应付诸如自然灾害等突发事件，同时生产性的小额贷款服务还可以帮助他们发展生产，创造收入，从而最终摆脱贫困。其次，从微型企业的发展来看，小额信贷可以为企业发展提供一部分初始资金，并提供长期的金融服务，较好的解决现阶段普遍存在的中小企业融资困境问题。最后，从发展金融市场来

看，低收入阶层、微型企业为扩展金融服务提供了很大的潜在市场。如果能找到

比较好的降低经营成本，减少金融风险的方法，小额信贷机构就可以把金融服务

推广到低收入阶层中的一部分，并能维持其本身的正常经营及利润。

（二）发展现状

我国小额信贷组织主要分三类，即依靠国际组织援助的非政府形式的小额信贷机构或国内公益组织开办的小额信贷项目；正规金融机构开办的小额信贷业务；试点的商业性小额贷款公司。本文主要比较非政府形式的小额信贷机构和试点的小额贷款公司这两种组织形式。在我国，小额贷款主要是服务于三农、中小企业。

经过十几年的发展，我国小额信贷已经进入多元化发展阶段，这极大推动了农村金融体系的完善。

（1）非政府形式的小额信贷机构覆盖面广，但是不能可持续运营。其基本上都属于福利主义的小额信贷，它们着重强调小额信贷为低收入的贫困人口服务，注重对这些人的收入和福利的改善，不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。在这方面，这些机构的小额信贷确实给贫困人口提供了信贷上的帮助，提高了他们的自立能力和生活水平。但此类小额信贷大都是项目型的，能够可持续经营的很少。

根据调查报告显示，目前，中国的非政府小额信贷机构和项目有300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户。在这300

家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。它们不但经营状况不理想，而且市场份额很小，约10亿元人民币。根据中国人民银行2010年对非政府形式的小额信贷机构普查数据显示，非政府形式的小额信贷机构整体上处于亏损状态。

（2）小额贷款公司具有明显的信息成本优势、交易成本优势。它一方面增加了农村的融资渠道；同时，在农村金融市场中引入了竞争机制，对现有金融机构的农村信贷是一个有力的补充，而且能在竞争中促使其改善经营管理，提高效率和服务水平。

据中国小额信贷机构联席会统计，截至2011年11月末，全国小额贷款公司贷款余额达3694亿元，同比增长11.2%。全国小额贷款公司从2008年年底不足500家，增加到2010年年底的2614家，2011年11月底已达4144家，3年时间增加了七倍多。

统计显示，在全国31个省区市中，内蒙古自治区占据了322家位列第一，辽宁省236家位列第二，江苏和安徽以229家、202家位列三四名。河北、山西、吉林、浙江、黑龙江、山东、河南、广东、云南9省的机构保有量也有100家以上。同时西藏自治区、青海省、海南省的机构保有量处在10家以下，由此可见，目前小额贷款公司在国内的分布情况并不均匀。 

在众多小额信贷机构中，小额贷款公司是目前我国信贷市场的重要组成部分和补充力量，也是当前我国民间资本进入金融领域的一条重要途径和通道。 

但近年来，随着国内对小额贷款需求的增加，加之我国也不断加大对小额贷款公司的扶持力度，不断放宽其成立的政策，小额贷款公司发展迅速，其资本的逐利性也暴露出来。中国社会科学院小额信贷研究室主任陈同全认为，“随着小额贷款款公司数量堵塞不断增加，资本的逐利性可能会使其在今后的放贷中，偏偏离草根经济体，转而向大中型成熟企业放贷。” 

三、小额信贷在我国存在的问题  

（一） 缺乏有利于小额信贷有效运行的外部宏观环境    

现阶段我国关于小额信贷发展方面的政策法规制定滞后, 相关的法律法规亟待创新。我国的小额信贷政策法规经历了一个先滞后、再缓慢、逐步放开并有反复, 以及加速制定和仍需改善的过程。这个过程主要经历了这样一些阶段: 从不认同或持观望态度, 到承认小额信贷扶贫到户的有效作用, 到支持试点和确认小额信贷对满足低收入群体和小型企业融资需求的积极作用, 到中央要求建立多种所有制形式的小额信贷机构, 再到中央明确小额信贷是农村金融体系的有机组成部分。与小额信贷政策相比, 我国的相关法规建设显得相当缓慢。中国小额信贷行业的发展缺乏独立的监管法律、法规, 仅仅依靠行政性文件和部门规章, 缺乏长期的战略规划和可持续的目标设计, 这种制度安排使得监管的稳定性差。现阶段我国的小额信贷参与主体面临着较高的准入限制。一方面, 商业银行面临小额信贷较高运营成本与偏低运营收益之间的冲突, 利益矛盾使得该项业务开展缓慢滞后; 另一方面, 金融机构严格的准入政策人为阻塞了小额信贷机构成为正常金融机构的制度途径。 

此外, 中央层面对小额信贷的监管主体并不明确, 未能形成有效的监管制度。从监管职能角度和非吸收公众存款的机构性质看, 银监会不需对“只贷不存”的小额信贷机构进行监管。然而银监会促进和发展小额信贷机构的做法不仅能够引导民间金融浮出水面, 同时又能消解洗钱、非法集资等金融非法行为的生存基础。国内不少地区确定由政府金融工作办公室作为小额贷款公司的主管部门, 由县(市) 级工商管理部门承担日常监管职能, 但工商管理部门缺乏监管小额信贷必要的经验和技术, 监管效率低下。   长期以来，小额信贷主要被当作一种扶贫手段而不是一种产业或行业，小额信贷机构的法律地位仍不明确，还没有一整套的法律框架来确立非政府形式小额信贷的法律地位，也没有专门针对它的相关法律法规出台，而相应的财政、税收、资金支持等配套扶持措施也比较少，无法给予其发展有力的支持。而且，出于控制金融风险的考虑，央行政策对小额信贷机构贷款利率实行商业银行现行利率水平和基准利率四倍的限制，同时加强对小额贷款机构资金借入的限制，而不是根据市场规律来制定合理的贷款利率，这也对小额信贷的可持续性发展产生了不利的影响。而且，近年来利率的频繁波动，对本来高利率的小额信贷行业的稳定可持续发展产生较大影响。另外，主流媒体和政府对小额信贷的宣传也很不到位，公众对这方面的信息感到陌生。  

（二）小额信贷自身信誉与信用评定问题 

  现阶段我国缺乏针对小额信贷业的审计、评级机构、转账及交付系统、信息技术、培训机构、技术服务提供商、征信机构等中介组织。社会信用体系不健全, 贷款机构难以真实、全面、客观地评估中小企业资信。全国层面尚未建立统一的小企业信用评估体系, 信用担保体系不健全, 担保机构实力规模偏小, 缺乏风险分散与补偿制度, 限制了担保资金的放大功能和信用能力。而且, 由于信用担保机构的业务运行环境不规范, 小额信贷的担保业务运行成本较高。另外, 针对信用担保机构的信用评级机制缺失, 小额信贷中企业、担保中介、贷款机构之间的信用关系不健全, 未能做到整合各方面信用信息, 预防担保中介失信带来的金融风险; 也没有借鉴国际经验, 探索建立信用担保保险体系。 

目前为止，我国对小额信贷的外部监管处于真空状态。我国既没有针对小额信贷行业的信用评级机构，也没有公布其经营业绩增加其透明度的平台。很多小额信贷机构目前仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高，根据调查，目前我国小额信贷机构中小额贷款公司有规范运营的电子信息管理系统的约占86.74%，非政府形式的小额信贷机构几乎没有这些。 

（三）小额信贷运作模式比较单一      

小额信贷特别是实行的贷款模式比较单一，没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式，目前的一些金融产品、组织制度安排并不适合我国广大贫困地区的农户。由于不属于金融机构, 小额贷款公司融资不能享受银行间同业拆借利率而只能依照企业贷款利率, 加上银行贷款对抵押、担保要求很高, 小额贷款公司融资的显性成本和隐性成本均偏高。此外, 小额贷款公司可发放的单笔贷款规模受到限制, 向农户发放贷款的高成本、低收益使得资金在逐利性动机的引导下, 向普通农户提供小额贷款的内在激励下降。 

小额信贷无法通过市场方式自动瞄准最贫困农户，根据中国社会科学院小额信贷研究室主任陈同全的一项实证研究表明，小额信贷的瞄准目标已从贫困户向富裕户偏移。其原因一方面是低收入农户的有效信贷需求不足；另一方面是在趋利性和安全性的吸引下，倾向于贷给有非农经营项目的农户和大中型成熟企业，“扶富不扶贫”的倾向，有调查显示，20％的农户占用了80％的贷款量。 

 （四）管理体制存在问题  

我国对小额贷款公司定位并不明确, 在小额贷款公司试点工作中, 将来由谁来监管至今还没有明确说法。现在小额贷款公司作为特殊的企业, 政府确定的相关部门都可以监管, 联席会议由工商局、金融办、人民银行、银监会组成, 有些地方还加入公安部门参加, 多头监管既不利于提高监管效率, 也在一定程度上形成了监管空白。同时, 小额贷款公司升级为村镇银行希望渺茫。各省份金融办出台的关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见中, 均明确提到了“对依法合规经营、没有不良信用记录的小额贷款公司, 向银监部门推荐按有关规定改制为村镇银行” 。但是银监会出台《村镇银行管理暂行规定》, 要求村镇银行必须由银行等正规金融机构作为最大的股东。这意味着即使小额贷款公司转制为村镇银行, 初始的主要发起人民营企业将不得不大幅降低持股比例、失去控股权, 这使得那些冀望通过创办小额贷款公司逐步过渡到村镇银行的民间资本热情骤降。 

从外部管理体制来说，对小额信贷的行政管理约束是小额信贷发展缓慢的重大障碍。目前我国大多数非政府小额信贷机构并不是独立于地方政府的，而是在实质上从属于或受制于地方政府，例如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等机构。这一类小额信贷机构转化为完全独立机构的可能性很小，主要原因是地方政府在资金所有权、管理人员和理事会等方面控制住了小额信贷机构。 

从自身管理体制看，小额信贷资金规模小，管理水平低，对风险的控制不足；多数的小额信贷机构缺乏有效地内部监管机制，私人所有的占少数，受到利益的驱动力小，管理者缺乏动力提高盈利能力水平。 

（五）缺乏资金来源 

农信社的小额贷款资金除一部分自身解决外，大部分靠央行再贷款，但再贷款的政策限制因素较多。 

而商业性的小额信贷公司定位于由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立, 不吸收公众存款, 经营小额贷款业务的有限责任公司或股份公司。在开展业务中只贷不存，不能吸收成本的储蓄来扩展自己的业务，也不能从银行获得商业性贷款用于小额贷款业务，被允许的资金来源只有捐赠、再贷款、自有资金等，资金量毕竟有限。这种“只贷不存”的经营模式存在“先天不足”。相对于众多中小企业急迫的融资需求, 目前, 小额贷款公司无论是数量上还是规模上, 都远远不能满足市场需要。由于小额贷款公司只经营贷款业务不能吸收存款, 不少小额贷款公司开业不久即贷出了大部分资金, 在可用资金贷放完毕后“无米下锅” , 成为当前小额贷款公司发展中面临的最大困扰。按当前规定, 小额贷款公司可向2 家以下金融机构融入不超过注册资本50%的资金, 0. 5 倍的杠杆率相对较低, 不能满足市场实际需求。 

 2010年3月25日，人民银行研究局金融市场研究处处长庾力在一个相关论坛上透露：小额贷款公司在全国注册资本金共821.98亿元，实收资本817.20亿元。小额贷款公司从商业银行共融资仅6.71%，资金短缺依然是其发展的最大障碍。调查显示，正在修订中的《贷款通则》对于非金融机构贷款人通过借入资金方式形成的负债余额将可能达到最高不超过净资产的两倍。不过，小额贷款公司贷款总体规模依然有限，目前仅占整个人民币贷款0.19%。 

四、建议与对策  

（一）优化小额信贷发展的外部环境  

首先，小额信贷是扶贫、发展和改善农村及城市低收入群体以及微型企业的金融服务和发展低端金融市场的重要手段，而可持续的小额信贷能够实现可持续的扶贫目标，使更多的贫困人口和微型企业获得急需的资金，实现投资机会，增加收入，从而改善目前我国广泛存在的不同地区、不同阶层之间的收入差距问题。因此，从根本上来说，针对我国非政府小额信贷发展存在的诸多问题，根本要解决的是小额信贷的性质及目标定位问题。 

其次，政府要把管理的重点从管理资金的使用方向、进行利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培养上来。政府的作用不是直接分配金融资源，而是培育有偿还能力的贷款者。与此同时应该加大贫困地区的基础设施建设和市场化建设，促进贫困地区的经济发展。 

（二）提高自身信誉，加强信用建设，培养有用人才 

通过加强资金支持、税费减免等手段, 完善政府、银行与担保机构风险共担机制, 加大对中小企业融资担保业的政策支持和风险防控, 促进担保业的健康发展, 同时要加强监督。对运营规范、风险控制良好、为中小企业提供优质担保服务的担保机构, 地方政府要加大风险补偿、税收优惠等政策扶持力度, 支持其进一步做大、做强; 对担保实力较弱的担保机构, 要鼓励和引导其增资扩股、突出主业; 对违规从事融资业务、扰乱金融秩序的担保机构, 要加大监管力度, 坚决依法查处, 促进其规范有序发展。建立全省性的再担保机构是政府缓解中小企业融资担保难的有效途径, 许多发达国家都把建立健全中小企业信用再担保机构作为解决中小企业融资难的重要途径。近年来, 北京、江苏、广东等省市先后成立了再担保机构, 并取得了良好效果, 有力支持了区域内的中小企业创业发展和担保机构的健康发展。 

政府应该建立专门的机构对小额信贷机构进行监管和信用评级，应完善相关的法律，在法律上给予支持，从而规范其行业发展。小额信贷机构应不断完善自身的业务系统，无论在硬件设施还是人员培训方面使其适应市场和行业的需要。加快培养适应小额信贷发展的从业人员，使其提供的金融产品和服务适应当地的需求，选用具有技术优良、行业经验丰富和风险意识较高的管理人员和信贷人员，因地制宜地运用小额贷款的各种运作模式和经营方法。 

（三）多样化小额信贷的运作模式 

目前，有必要对现存的小额信贷机构进行综合治理。 

第一，是通过吸引私人资本或商业资本来改善非政府小额信贷的治理结构和经营管理，增强这些小额信贷机构在资金使用、贷款发放及业务发展等方面的透明性，加强机构管理人员的专业化培训，尽量减少政府干预，将之逐渐培育成为独立的小额信贷机构。 

第二，针对小额信贷资金所有权不明确的问题，可以考虑建立专门支持小额信贷机构和项目的批发资金，通过成立一个全国范围的小额信贷行业协会或直接通过央行下设的基金会，统一向独立的小额信贷机构批发资金，同时可以制定较低的批发利率甚至在初期以贴息的方式运作资金，当这些小额信贷机构发展起来以后，再根据竞争的原则逐渐调整利率，同时也可以促进信贷机构之间形成有效的竞争环境。 

第三，是通过重组、联合来建立独立的、专业化的非政府小额信贷机构，考虑到项目过于分散不利于可持续发展，在偏远地区可将资金集中使用，形成规模比较大的项目。   

（四）优化和创新管理体制 

基于以上研究，对于外部管理体制存在的问题应采取的措施，除了政府应当优化小额信贷发展的外部环境以外，还应放宽地域准入限制，推进小额信贷发展。我国信贷资源很不平衡，在国家适度从紧的货币政策下，这种不平衡在加剧。只有彻底放宽这种地域准入限制，允许有对小额信贷运营经验，有志于探索小额贷款运作之路的有一定规模的商业银行在全国设立专业性的小额信贷公司，或者通过技术援助、资本联合等方式参与到农村信用社中来，以实现优化配置小额信贷资产。对于内部管理体制存在的问题：第一、引入竞争机制，推进传统银行金融服务和产品的下移，吸引各路资金，促进小额信贷按市场化、商业化方向良性发展。第二、建立“按照市场经济原则，政府购买服务”的小额信贷担保机制，一方面允许担保机构收取一定担保费，根据实际成本情况上浮贷款利率；另一方面，由政府对发放小额信贷的农户给予贷款贴息和担保费补贴，再之出资建立专门的担保公司，从事小额信贷工作，同时鼓励其他担保公司对农民开展小额信贷担保业务，构建以“一保两补”为主要内容的小额信贷贷款担保补贴体系。第三、加强对小额信贷借款人的技能培训，帮助他们找到好项目，学会技术，在此基础上再给予贷款，在贷款运用中加强技术指导。第四、加强借款人的诚信建设，建立多名联保制度，分散风险，同时培养适应行业发展的从业人员。 

（五）成立批发式金融机构，解决小额信贷资金来源 

由于中小企业自身规模小、实力相对较弱、信誉度不太高、缺乏有效的抵押资产等原因, 传统的商业银行对中小企业贷款条件通常比较严格。国内一些地区的政府部门积极推动金融机构开展中小企业融资机制创新和组织机构创新, 取得了较好的效果。例如浙江近年来通过从单纯不动产抵押向多元化动产和权利质押、从单一保证担保方式向抱团增信和多户联保等担保机制突破和设立专为中小企业服务信贷管理部门等创新行径, 为中小企业发展提供了良好的金融支持。 

可采取有国有商业银行，如国家开发银行和农行以较低的利率批发贷款给小额信贷机构，然后小额信贷机构将其资金带给所需之人，这就解决了“只贷不存”缺乏资金来源的问题。另外一个可行之法就是在小额信贷公司发展初期向商业银行或者政策性银行申请转贷，按商业原则，无需贴息，这样也实现了对小额信贷公司的市场监管，选择好的小额信贷公司贷款，也实现了优胜劣汰。  

五、小结  

小额信贷这种金融服务模式来源于外国并在我国逐步普及，得到了长足发展。总的来说，在我国，不管是非政府形式的小额信贷机构还是小额贷款公司，都有着各自的优点和缺点，我们应该根据其各自的具体情况，在全面了解我国小额信贷的发展现状及问题的前提下提出具体的发展战略，才能充分发挥非政府机构小额信贷机构和小额信贷公司的潜力，找到适合自身的发展模式，这对我国经济发展和贫困人口生活境况改善具有非常重要的现实意义。

参 考 文 献

[1]高萍.《探寻适合我国国情的的小额信贷发展之路》[J]. 湖南农机.2010（7）. 

[2]新浪公益.小额信贷行业历史://gongyi.sina.com/cn.2010.8.2 

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[5]《中国金融》2011年第5、6、7、8期 

[6]谢玉梅.《国外小额信贷发展对我国的启示》.经济问题.2008（5）

[7]阎广宁、丁劲光.小额信贷：创新农村普惠金融制度[J].调查研究。2007[10]