国际金融监管体制比较

3.金融监管机构协调性差。从我国目前金融监管机构的设置来看，基本上属于分业监管模式，中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会这三个部门共同承担金融业的监管责任。但是，这些部门的职能缺乏严格、科学的界定，相互间缺乏一种协调机制，常常互相牵制。而且在这种分业监管模式中，中国人民银行处于核心的地位。这就是说，中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会虽然负责对证券业和保险业的监管，但是它们也必须与中国人民银行的金融监管保持一致，尤其是在意见不一致时，要服从中国人民银行的意向。这不仅使这两个监管机构对证券业、保险业实施监管的能力弱化，更为重要的是当这两个行业出现问题时，没有明确的责任承担者，也没有一个强有力的监管实施者。此外，中国人民银行内部的组织机构仍然是按照计划管理模式设计的，突出的问题是：负责审批的不负责监管和检查；负责现场检查的又不负责审批和日常监管；各职能部门都有权代表中央银行对金融机构进行现场检查和实施处罚，在实际操作中各自为政，条条布置多，块块负责少，使各分支机构很难统筹安排监管任务。这种状况常常导致监管过程脱节，多头、分散、重复监管现象严重，既没能形成整体合力解决监管问题，又使监督环节出现诸多漏洞，给被监督者以可乘之机。

目前，我国的金融机构状况大体上是这样，银行业的机构数量最多，除了３家政策性银行以外，还有４家国有商业银行、１０家股份制商业银行、１１０家城市商业银行和上千家城市信用社以及一大批农村信用社。基本格局是４家国有商业银行仍然占据着垄断地位，但最近在新增贷款中的比重已经下降到了一半以下。证券业中，目前有证券结算公司２家、证券公司１２０多家、证券营业部２６８０个、会计师事务所７８家、律师事务所３９３家、证券评级机构２家。证券业的一个突出问题是，证券公司在数量上虽然还可以，但是公司规模普遍过小，按照通常的说法，目前全国所有证券公司合起来还顶不上国际上大型证券公司一家。

在保险业中，到２００１年，我国共有保险公司５２家，其中有２０多家是新批的。保险业的主要问题是经营主体严重不足，无论是数量上还是质量上，都远远不能满足经济快速发展和人民生活水平提高对保险业发展提出的强烈需求。

由此不难看出，我国金融体系在结构上存在着严重的失衡现象，大规模的兼并重组将不可避免。但是比较而言，在机构数量相对较多的银行业重组起来可能比较容易一些，而机构数量本来就少的保险业，单单依靠重组可能会比较困难。因此，能否在坚持分业经营的基础上，通过适度发展金融控股公司的形式，推动金融业内部的跨业态重组，以便在较短的时间内实现金融业内部的均衡发展，这也是一个亟待研究解决的问题。

4.金融监管措施不力。考察我国目前金融监管的实施情况，无论是监管手段和方式，还是监管内容和标准都存在诸多问题。从金融监管的手段来看，由于我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理，因此，金融监管以计划、行政命令并辅之以适当的经济处罚形式表现出来。目前，虽然基本金融法律已经出台，但与实际工作的要求还相差甚远，再加上没有具体的实施细则，监管工作还难以做到有法可依和违法必究，大大影响了金融监管的权威性。从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管；由于受到自我约束、自我管理机制不健全的影响，自我监管能力极低；金融同业公会等行业自律性组织在我国也极为少见；会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融机构的监督和检查也是少之又少，并且也发挥不了什么作用。从金融监管内容来看，我国金融监管中的风险监管几乎是空白，中央银行的主要监管部门相当大一部分精力是放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运活动监管较少，金融检查和稽核也常常忙于完成上级布置的任务，所起作用相当有限。从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查和评价以及风险管理等都没有一套全国统一的具体的量化标准，衡量金融机构行为的客观标准和奖惩办法都不明确，监管标准随意性很强。

(二)完善我国金融监管体制的对策

面对我国正式成为世界贸易组织成员后金融业进一步开放的局面，面对世界金融集中统一监管的趋势，结合我国金融监管的现状，必须尽快重建我国金融监管体制。为此，特提出以下建议：

1. 顺应国际潮流，实现中央银行“两项职能”的分离。如前所述，进入20世纪90年代以来，由于政府放松管制使许多实行金融分业经营的国家纷纷摆脱政府的管制和法律的限制，实行混业经营；又由于金融机构间的激烈竞争以及金融工具、金融交易手段不断创新，导致市场风险、经营风险和利率风险所造成的危害远远大于传统业务的操作风险。在这种背景下，一些国家将金融监管的职能从中央银行分离出去，实现了中央银行货币政策和金融监管的分离。中国人民银行一直把保证国家货币政策和金融宏观调控措施的有效实施作为金融监管的主要目标。这样做的现实基础是：其一，我国长期实行计划经济，在计划经济体制的庇护下，我国银行似乎不会倒闭，风险管理、保护存款人利益等意识淡薄；其二，在计划经济体制向市场经济体制转轨时期，中央银行货币政策操作还没有实现以间接调控为主，直接性货币政策工具操作有赖于中央银行强化金融监管并以此作为货币政策目标得以实现的保证。在这种情况下，金融监管无疑是被当作货币政策工具或确保货币政策得以贯彻实施的一个手段来使用的。因而货币政策和金融监管也不可能分离。

但是，在我国正式成为世界贸易组织的成员之后，伴随金融业的进一步对外开放，国内金融企业原来垄断经营的市场格局将被打破，取而代之的将是不完全竞争市场的形成；金融市场体系的扩张速度将会大大加快，金融市场细分化的要求将越来越高；融资渠道将进一步拓宽，金融市场资金供求关系的变化将导致金融机构单方面决定资金价格的局面不复存在；金融商品和投资需求多元化趋势将会加强，与之相适应的金融创新也将成为金融机构经营的主旋律。此外，金融市场发展的不平衡性也会进一步加强，金融市场主体间的竞争也会越来越激烈。在这种情况下，风险监管将会变得越来越重要。为了突出金融监管的重要性，使金融监管能够真正发挥它的功效，笔者以为我国也应该实现中国人民银行货币政策和金融监管两项职能的分离。

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