银行业金融机构破产法律制度研究——商业银行破产及相关法律制度(三)

     1993年《国务院关于金融体制改革的决定》、1997年全国金融工作会议都曾提出要探索建立存款保险制度，但由于种种原因，这一制度至今尚未建立。近期再贷款范围扩大化风险已引起了广泛的关注，建立存款保险制度的呼声再度高涨，人民银行基于缓解其再贷款压力及其对实施货币政策的影响，也在极力推动存款保险制度的建立。

    存款保险制度于20世纪30年代起源于美国，当时并没有引起其他的发达国家和发展中国家建立存款保险制度的热潮。但是20世纪80年代以来，在银行危机频繁发生的背景下，建立存款保险制度的国家迅速增加。到2004年已有78个国家和经济体建立了各种形式的存款保险制度，在亚洲多数国家也建立了存款保险制度，欧盟将建立存款保险制度作为欧洲单一银行市场的共同标准。存款保险制度是指符合条件的存款类金融机构，按照一定比例向专门的存款保险机构交纳保费，在投保机构出现支付危机或破产清盘时，存款保险机构向其提供流动性资助，或代表破产机构在一定限度内对存款者支付存款的制度。

    1． 存款保险机构的监管有别于执法部门的监管

     在我国，银监会履行银行监管职能是法律赋予的，它的监管绩效如何与其利益无直接关系，而存款保险机构即不同，因为它履行监管职能的绩效如何直接关系到它的经济利益。银行的外部监管越好，风险就越低，银行需要救助概率也越低，存款保险机构所承担的经营压力就越小，反之亦反。所以存款保险公司不仅最具备认真监管的自觉性和迫切性，而且也十分关心其监管机构的监管绩效。

    2． 设计激励相容的存款保险制度

     存款之所以要保险是因为存款是一种有经济风险的消费行为，通过存款保险制度的具体设计使存款人要承担一定的风险，这样就可以激励存款人积极去监督银行的行为，从而发挥市场纪律对银行的约束。如果存款人要承担一定的风险损失，即银行倒闭后存款人得不到100%的赔偿，那么存款人会产生一定的监督银行的激励。还有将银行同业的存款排除在存款保险之外，可以使银行有积极性去监督同行的行为；将外币存款排除在存款保险之外，使得外币存款人有积极性去监督银行的行为；将内部人的存款帐户（如银行经理和有影响力的股东）排除在存款保险之外，当银行破产时，内部人的存款得不到政府的保护也可以使内部人产生一定的激励监督银行。

    3． 存款保险制度与道德风险

     从理论上说，建立了存款保险公司之后，存款机构经营者的道德风险有可能增加。其原因是存款保险机制建立后，存款机构所面临的市场纪律的约束会有所减弱，也无需承担流动性困难而发生的支付风险，这难免会鼓励这些机构为了高额利润而发放风险过高的贷款。尽管从理论上说存款保险与道德风险有正相关关系，但是实际上存款保险制度为稳定金融体系所产生的正面意义远远大于其潜在的增加道德风险的负面作用。所以国际上并没有因为存款保险制度可能增加银行的道德风险而否定或放弃这种制度，而且在银行危机的处理中采用全额的存款保险，如瑞典（1992）、日本（1996）、泰国（1997）、韩国（1997）、马来西亚（1998）和印度尼西亚（1998）都在发生金融危机时采用了全额的存款保险制度，起到了维护存款人的信心和防止存款挤提的发生。

     存款保险制度有显性和隐性之分，前者是指法律的形式明确说明或正式建立了存款保险机构的存款保险制度，后者则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，没有法律说明或者正式的保险机构提供保险，但往往在事后由政府或者中央银行提供兜底。我国实际上存在着隐性存款保险，其基础是国家信用。虽然隐性存款保险短期内有助于金融体系的稳定，但是其效率很低，代价很大而且不公平，结果不可避免地引发更大的道德风险。由于隐性存款保险是没有监管职能的，就更容易使金融机构经营者漠视风险，粗放经营乃至以权谋私。又由于它将国家信用与存款保险混淆在一起，因此淡化了存款人的风险意识，从而弱化乃至消除了市场纪律。因此，建立一个显性的存款保险体系已经成为专家们给发展中国家和地区提出的金融结构改革建议的一个主要特点。

    4． 我国存款保险制度的构建

    世界上各个国家的存款保险制度的具体内容存在很大的差异性。存款保险制度设计关键的问题是要结合自己本国的国情和尽量减少银行的道德风险问题，我国存款保险制度需要考虑的基本原则包括以下几方面：

     （1）所有存款性金融机构实施强制性投保。绝大多数的国家和地区，对于有营业执照的银行来说，加入存款保险体系都是强制性的。在我国有人认为，现时的四大国有商业银行规模庞大、实力雄厚、流动性充足，没有必要参加存款保险。但是，站在全社会的立场，只要建立存款保险制度，国有商业银行就应该参加这一系统。而且保险的精要就是以强补弱、以丰补歉、以低风险补高风险。在我国银行体系中四大商业银行占主导地位。如果它们不参加存款保险，只有中小银行机构参加，那么所收集到的保费将难以支撑参保银行的补偿要求，也无法承担在市场竞争中不断出现的中小银行机构的风险救助和退出市场的处置职能，更何况四大商业银行也应为享有国家信用支付代价。

     （2）规定存款保险最高赔偿限额。这样可以使中、小额存款者得到很好的保护，以稳定社会民心。而大额存款人则通过部分存款保险，使其有积极性去约束银行的道德风险行为。

     （3）保险机构要由政府，中央银行以及银行业参组。存款保险机构由政府，央行和银行共同管理，从而既可通过国家信用提高存款人的信心，也有利于存款保险机构管理层与银行之间的相互监督以约束银行的道德风险。在资金方面，迄今为止，世界上最普遍的模式是由政府和银行共同提供资金来源。

     （4）存款保险费率总体水平不宜过高，应较发达国家为高。我国银行业在较长时期内都仍难以摆脱银行资产高风险,银行资本充足率偏低、以及硬负债软资产的状况，因而根据银行资产风险确定的存款保险费率应较发达国家要高一些。 

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