县镇供水企业建立与完善组织结构的探讨(三)

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二、县镇供水企业组织结构问题的原因分析

（一）政企不分权责不明的原因分析

1. 传统计划经济体制影响问题分析

传统的计划经济体制中，政府具有多重角色，集全民资产的持有者、经济活动的决策者、经济运行的调节者、国有资产的经营者于一身。这直接导致政企不分、权责不明，行政命令统得过多、管得过死，企业缺乏应有的活力。在实现从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，必须进行政府角色的重新定位。政府角色由所有者、经营者、决策者，转变为规划协调者、宏观调控者、服务监督者，在尊重价值规律的前提下，运用价格、税收、信贷、资产收益等手段适度地调节市场，激励各经济主体自觉依照政府宏观管理的要求行事。

城镇供水行业改革的方向也是走向市场化，供水服务的提供方式也要从以政府为主导的公共福利式，逐渐转型为以企业为主导的投资收益式。此前政府也几次发文进行全国性的经营性事业单位改制，笔者所在的河北省鹿泉市，也在十年前进行了大规模的经营性事业单位改制转企，完成改制的经营性事业单位有四十多家，但唯独保留了供热和供水两个公共服务性事业单位未进行改制，河北省其他县市情况也类似。

2. 县镇供水特定区域内自然垄断性问题分析

城镇供水在特定区域范围内的自然垄断性，使供水行业与其他一般竞争性的公用服务行业有所不同。城镇供水在城市建设和经济发展中的基础服务作用独一无二，不可缺少。无论是地方政府在为了发展经济而建设的经济开发区，还是为了提高人民生活水平而进行的城镇化建设中，作为基础设施的供水都需要走在前面。

由于供水设施建设一般都需要同时考虑城市的中远期发展，在供水基础设施的规划建设上要求适度超前，因此供水设施的建设基本上都需要巨额投资，造成供水经营成本很高，但自来水价格实行政府定价的制约－－水价很低。而新建的开发区或是城镇都有一个从小到大的发展过程，前几年的售水量、销售收入会很少，这就使供水企业在初期会有很长一段时间的亏损经营，投资回收期更是漫长。

这时如果供水企业是完全受市场规律调节的自由企业的话，可能很少会有企业进行投资建设，这样就制约了政府各发展项目的实施。而作为身兼事业单位双重身份的供水企业，则不需要考虑效益因素，而只要政府命令一下就必须执行。

县镇供水企业迄今为止其投资建设主体基本上也都是政府，政府从前也一直把自来水作为一项福利性事业来对待。九十年之后，因企业经营的需要和国家政策的调整等原因，供水企业也都进行了工商企业注册，和税务登记，建立了企业财务制度，但多数也还都保留了事业单位的身份。形成了身份为自收自支的事业单位、经营上实行企业化经营的这种特殊企业形式。企业的人事调配权、工资调整权、单位管理者的任命都是由政府说了算。如石家庄所属十七个县市的供水企业到目前为止只有一家进行了改制，其余都是事业单位企业化经营这种模式,实事上这也就是政府垄断性经营。

3. 县镇供水企业改制与维护社会信访稳定关系问题分析

如果供水企业完全改制，成为自由经营的企业主体，那么可能会出现以下情况：

第一，出于资本追求利润最大化的需要，供水企业可能会不断推动水价上涨，引起人们群众对政府不满。

第二，县镇供水企业的老旧供水设施，普遍存在施工技术水平低、设施落后、供水压力低、管网漏失高等情况，造成了供水问题不断，企业与用户之间的矛盾经常发生，用户在要求得不到满足的情况下会到政府告状。

第三，企业改制困难重重，一是对改制缺少内在动力，都还抱着铁饭碗生活；二是职工身份转换和人员安置是一大难题；三是在改制方向上认识不能统一，比如采用引进外资收购还是经营者入股、职工参股等形式。

以上这些问题处理不好都会造成上访，形成社会不稳定因素，尤其在涉及供水这个事关国计民生的大事时，可能造成的影响更坏。

（二）企业总体结构设置不合理问题的原因分析

1.企业组织结构层级问题原因分析

（1）企业的事业单位特殊性和官本位思想的影响

县镇供水企业作为事业单位在其成立时，政府编制部门都会下发批准文件，或者叫作“三定”方案，文件中详细规定了单位的编制人数、内设机构数、领导职数等。而“三定”方案所规定的企业内设机构数，不一定与企业实际需设立的业务职能部门相符；或者企业刚成立时“三定”方案基本适用当时情况，但企业在不断适应社会的发展而发生变化，用户的需求和企业的职能也会不断变化，从前的“三定”方案早已不适应现时需要。这种情况下，企业为了不违反“三定”方案，就只能把新增加的部门设置于原有部门之下，增加了不应有的管理层级。有的企业受政府部门官本位思想的影响，也存在因人设岗和因行政级别设岗的情况，也会增加企业的管理层级或管理部门。

（2）企业的职位晋升通道单一

受事业单位性质的影响，县镇供水企业往往只有行政序列这一个职位晋升通道，一般也都没有建立领导干部竟争上岗制度，上级任命的管理者不出现大的错误也是不会被更换，所以企业在需要提拔新人时，有时就会采取变通的方法，那就是设置更多的行政级别和管理层级或部门。

要想彻底解决企业组织结构上层级不合理问题，就必须摆脱行政事业单位身份的影响，按照现代企业组织结构原理，对企业进行认真分析，选择适合的组织结构形式，以提高企业的管理效率。

2. 企业部门职责不清和部门主义问题原因分析

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