浅谈银行内部控制的现状及必然发展趋势

一、我国商业银行内部控制的现状

（一）外部竞争激烈导致经营风险增大

（二）技术性风险或事故无法根绝

（三）内部控制制度建设难以适应业务发展

（四）人力资源配置不能适应内部控制要求

（五）内控观念偏差是内控制约因素

（六）内控运行机制失范，稽核监督职能弱化

（七）内部控制环节向客户端转移

二、完善国有商业银行内部控制的对策 

（一）牢固树立稳健经营意识

（二）建立有效发挥作用的内部控制制度

（三）完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制

（四）建立强有力的内控监督机构

（五）建立内控制度评价体系

内 容 摘 要

随着市场经济体制和法制建设的日益完善，人们越来越感到强化管理的重要，尤其是内部控制已引起了金融界的极大关注。近年来国际银行业的实践证明，正视日益增长的风险，改善和加强银行内部控制，已经成为银行生存发展的首要的、基础的条件。为维护银行经营的安全，防范可能发生的各类金融风险，内控制度体系对于金融机构的生存发展有着非同寻常的意义。商业银行作为我国金融业的主体构成部分，其防范风险的能力直接关系到我国银行体系运行的安全。强化国有商业银行风险抗御能力，除加强其外部监督管理外，商业银行自身建立有效的内部控制机制则显得更为重要。

浅谈银行内部控制的现状及必然发展趋势

一、我国商业银行内部控制的现状

（一）外部竞争激烈导致经营风险增大

随着金融市场开放程度的不断扩大，我国商业银行面临着更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层商业银行受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，使一些内控制度落实不到位。具体表现在：一方面，一些商业银行为了获取较高的资产收益和资产增长速度，以扩大资产规模为重点，压低价格和放宽条件发放贷款，加大银行的资金营运风险程度。另一方面，在激烈的金融竞争中，商业银行为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务不断产出，衍生金融产品、电子银行产品为银行带来巨大的利润，同时也为银行带来了新的风险源头，使得银行在不知不觉中承担了各种潜在的风险。

（二）技术性风险或事故无法根绝

业务人员在办理某些业务时，因业务的数量、强度以及对业务熟知程度等原因发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故陳称为技术性风险错误或事故。诸如储蓄单折的跳号使用，流水账页短缺，柜员没有按规定的频度修改密码口令，部分手工登记簿记录不全等等，都属于技术性风险错误。在防范技术性风险错误上，各家银行虽然都采取了很多措施，但是每次检查还是发现不少的技术性风险错误。这些“常查常出”的技术性风险错误或事故，是银行内部控制中的新问题。而银行内部发生的一切差错、事故和案件，必然有其因果关系，小到一个差错，大至一起案件的发生，都离不开“隐患”这个暗穴。

（三）内部控制制度建设难以适应业务发展

银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在：一是制度空缺风险。商业银行正常经营所必须具备的若干基本规章制度，在某些细小的地方还存在盲点。没有规矩不成方圆，所以出现风险损失是不可避免。二是控制分散与控制不足并存。银行规章制度数量庞大，但分散于各类文件中，缺少整合性。有些控制制度尚未建立或不健全，管理部门之间的衔接不够充分； 三是制度建设滞后。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，对综合柜员之间及与上级机构内部业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展的状况及时做出相应调整，内部控制出现了薄弱点。四是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付需办事处（分理处）分管领导审批，碰到领导不在，就只好事后补签了事。20万以上的现金预约制度也流于形式。五是制度贯彻不力。许多规章制度只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，对某些规章制度视而不见，这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、最根本的原因之一。

（四）人力资源配置不能适应内部控制要求

银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。但是就目前银行来说，由于人员分流力度不断加大，大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、业务咨询服务等逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。

（五）内控观念偏差是内控制约因素

在实际工作中，一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订等整章建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差存在商业银行的经营管理中，必然对所发生的问题采取事后补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。另外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度作为保障，风险隐患较大。

（六）内控运行机制失范，稽核监督职能弱化。

商业银行业务主管部门既是业务活动的组织者，又是业务经营自身监督的责任者，在实际工作中往往是只注重抓业务的拓展，而忽视抓业务的监督。同时，银行内部各业务部门在具体行使监控职能时职责不明确，或齐抓共管，或相互推诿，不能形成协调和制约机制。目前，各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，职能不能独立，稽审职能和权威性没有得到充分发挥，无法对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的积极作用。

（七）内部控制环节向客户端转移

随着银行电子化进程的不断发展，银行的服务从柜面延伸到了客户的单位或家庭当中，使客户足不出户便能享受到在家理财的乐趣。这就使很多原先由银行人员掌握的业务流程变为由客户自己控制，使部分内部控制环节也向客户端发生了转移。比如：网上银行服务系统没有地点，时间的限制，客户可以随时随地办理网上业务，如果对进入网上银行服务系统第一关的密码和口令控制不严的话，造成的风险将是无法估量的。目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生，从另一方面说明了银行风险面在不断的扩大。

从国家的宏观层面上来分析，影响商业银行内部控制的主要因素有以下四个方面：

1、国有独资的制度安排必然导致难以建立良好的公司治理结构。国有商业银行作为国家独资的银行，其所有者是国家，国家作为监督人既不拥有剩余索取权，也不承担资本损失的风险，这必然导致监督人监督目标的扭曲。同时，我国还未形成企业家阶层，国有商业银行的经理人通常是行政指派，而不是通过经理人市场竞争产生，经理人市场的竞争机制对国有商业银行经理人的约束功能被大大弱化。

2、国有产权制度导致政府和企业的关系难以规范。国有独资实质上是对国有资产的“委托－代理”。而委托－代理关系的建立，是以两权分离为前提的，即所有权与经营权的分离。在国有产权的委托－代理机制下，政府与银行的关系存在着三个难以解决的难题：其一是政府很难协调政府的目标与银行的经营目标；其二是政府很难界定对银行的监管到何种程度，才能即使监督作用充分发挥，又不束缚银行的经营活力；其三是难以转变国有商业银行的所有者与经营者之间形成的一种以行政权力为主导的委托－代理关系。

3、不合理的组织结构体系使商业银行职能和效率的提高受到严重制约。我国国有商业银行实施一级法人、多级经营，分支机构层次众多。商业银行庞大、重叠的机构设置，内设机构的多头管理，使商业银行职能和效率的提高受到严重影响，管理的广度和深度受到严重制约。

4、商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程。尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力，但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规章经营、高风险运行的可能性仍然存在。

二、完善国有商业银行内部控制的对策 

从我国商业银行现行内部控制制度来看，一个显而易见的问题是内部控制制度本身的不完善以及部门控制制度之间的相互脱节，为此，应积极采取各种措施，强化商业银行内控制度建设。

(一)牢固树立稳健经营意识

为保证金融业稳定、安全、高效地运行，一是要从战略高度充分认识到完善的内控机制是金融机构安全、有序运作的前提和基础，是防范金融风险的关键。转变观念，改变思想上存在的内控太严、发展受制的错误认识。二是要全面理解内控机制的含义、特点，纠正那种“内控机制就是规章制度”的片面认识，建立起规范可行的，又能适应金融发展规律的现代商业银行内控机制。三是要正确处理改革、发展与管理三者之间的关系，实行集约化经营，优化资产负债结构，积极发展中间业务，向管理要效益，在稳定中求发展。牢固树立稳健经营意识，对于员工而言，首先要帮助员工提高自身素质，其次要加强思想政治工作和廉政教育，引导员工敬业爱岗，自觉的遵纪守法，经得起改革开放和反腐倡廉的考验；第三，要经常对员工进行案例分析教育，提高员工对违章、违规操作危害性的认识，从而自觉维护和执行规章制度；第四，对员工进行定期培训。随着社会的快速发展，新的知识，新的技能不断涌现，要在竞争中立于不败之地，银行人员必须学会不断学习，不断长进，不断提高思想水平和业务能力，只有这样才能适应社会的发展，才能保证内部控制制度得以严格执行。

(二)建立有效发挥作用的内部控制制度

俗话说，没有规矩不成方圆。对于银行内控工作来讲，这个规矩除了包含国家有关的内审工作法规、条例等之外，主要就是内控制度，制度是做好工作的基本保障。要建立有效的内控制度，需要从以下几个方面着手：一是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度，并在实践中不断修改和完善。当前，要着重加强计算机系统风险控制，对计算机系统的项目立项、设计、开发、调试、运行、维修等全过程实施严格的管理。二是要对岗位进行合理有效的分工，这是实施内部控制制度的基础。商业银行要制定出切合实际的业务操作规程，明确各岗位或员工在业务操作中的责权权限，按各自的工作性质、权限承担相应的工作责任。三是建立实施权利约束机制。商业银行在制定内控制度时，既不能脱离客观条件，过分强调“严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、严密性、制约性和有效性。商业银行各项业务实施，应遵循相互牵制原则。即一项完整的经济业务活动，必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成，杜绝任何个人包办业务处理的全部环节。通过权力相互约束机制，有效避免风险的发生。四是要狠抓内控制度的贯彻落实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度的监督机制。五是做好内控档案管理制度建设，建立责任档案备查制度。商业银行要把内部控制的各个环节和措施形成文字材料，有章可查。包括建立全员岗位说明书、业务操作规程手册、建立授权审批权限文件等，对每个岗位的工作内容、职责、上下关系和岗位任职条件、业务操作流程进行明确规定，让相关人员能够了解并使每人都知道自己在处理业务时所处的位置，前后作业环节，所应承担的责任等，增强内控制度的可操作性，为明确责任建立备查档案。六是建立违规必究的处罚机制。为了防止重检查轻整改的现象，必须树立内控规章制度的权威，要大胆管理，秉公执法，奖惩分明，不为私情，营造执行规章制度光荣、违反规章制度可耻的良好氛围。

(三)完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制

信贷风险是当前国有商业银行最大的风险，建立和完善信贷风险防范体系和信贷资产管理责任制尤为重要。国有商业银行必须再做好以下工作：一是要健全信贷决策体系。纵向上由总行、一级分行、二级分行三个级次组成，横向上由本级行信贷决策委员会、贷款审查部门，贷款经营部门和贷款稽核部门组成；二是精心构筑制度、舆论、法律“三道防线”。推行纵横制约的审贷分离制度，积极推行三查分离制度，随时监测和反映企业的生产经营、资产负债以及借款结构和风险度变化情况，对贷款质量做出预警，依据预警，果断采取措施。并通过社会监督，促使信贷人员照章办事，循规放款。对新发放的各项贷款，必须保证借款合同、借款借据、担保意向、财产抵押和有关凭证符合法律程序和规定，具有法律效力。三是健全信贷资产管理责任制。推行资产负债管理，重点抓存贷款比例管理、单个企业和项目比例控制、固定资产贷款比例核定、三项不良贷款占比等方面的管理。四是工作中要坚持责任到人、责任具体、主要责任下明确严惩发生风险损失的条款，并坚决贯彻落实。

（四）建立强有力的内控监督机构 

商业银行要建立内控建设领导小组及相应的内控组织机构，统一领导，保证组织机构的独立性和权威性。要选拔一些熟悉业务、有责任心、作风正派的骨干力量组成内控组织机构，专职负责内控工作，从根本上解决人员少、素质低、责任心差问题。内审人员应该具备四方面的素质：1、政治品质好，2、熟悉银行业务，3、有敬业精神，4、廉洁自律。如农行内部控制有三道防线：第一道防线是二级分行派住制坐班主任，负责营业网点的日常业务操作监督；第二道防线是财会监管员，负责柜面财会业务的定期检查；第三道防线是内部审计人员，审计工作的重点是合规性和风险防范审计，主要包括银行资产质量的审查，各业务部门工作内容、工作程序、工作质量的检查，银行内部控制制度及其实施情况的监督，风险管理体系和风险预测体系的评定等。内控监督机构必须在形式上和实质上保持完全独立。

(五) 建立内控制度评价体系

内控制度建设、执行情况是一个持续改进的过程，在这个过程中，银行内控制度评价发挥着重要的作用。通过对内控制度建设、执行情况作出适宜和有效性的评价，能够找出内控制度的不足和疏漏，并研究出对策及措施，促进银行内控建设的不断改进和发展。一是构建有效的内控内部评价体系。组织建立具有独立地位、能够运用适当的评价方法和专业技术的内控评价部门，保证其内控评价的客观性和公正性。二是充分借助外部评价机构，实施外部评价。要充分重视内部评价部门和社会中介机构对内控制度的评价，听取他们对内控制度建设、执行效果、改进措施的意见和建议，促进商业银行内控制度建设走健康发展道路，提高内控制度建设的速度。

综合上述，银行作为经营货币的特殊企业是一个高风险行业，它的风险具体体现在经营风险、操作风险和道德风险这三个层面上。各类风险的掌控，必须要以法律、法规和严密的规章制度作为支撑。在建立、健全和完善各项规章制度和操作规程的前提下，如何降低、减少和杜绝各类风险，就是要加大制度的约束力和监控力，把制度的贯彻和落实工作贯穿于具体的日常工作中去，用制度来规范和约束员工的日常工作和生活行为，把风险消灭在萌芽状态。风险管理和内部控制是商业银行管理的一个永恒的主题，商业银行要实现科学管理，在市场经济中不断提高经济效益，最重要的是建立可行有效的内部控制制度。内部控制制度通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价。随着世界经济金融一体化进程的加快，我国的商业银行应尽快建立健全规范先进的现代商业银行内部控制制度，以达到促进商业银行健康稳健发展的目的。

参 考 文 献

叶永刚、 顾京圃 《中国商业银行内部控制体系研究、设计与实施》 中国金融出版社 2003年出版 

朱剑锋 《借鉴国际银行经验构建我国银行业风险管理体系》 《国际金融研究》 2004年04期

3、索贵彬、石智勇 《重构国有商业银行内部控制组织结构的思考》 《金融教学与研究》 2005年05期

4、罗金胜 《最新银行风险识别、防范、控制、评价及典型案例》 中国知识出版社 2005年出版

5、刘明康 《商业银行内部控制评价试行办法》 中国银行业监督管理委员会令（2004年第9号）