浅析乡镇财政困境及主要对策

一、当前乡镇财政困境状况

（一）农村义务教育经费严重不足

（二）行政管理费支出压力增大

（三）农村基础设施建设支出缺口较大

（四）农村社会保障体系的建立将受到较大冲击

（五）农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障

二、乡镇财政困境形成的原因

（一）机构膨胀，人员编制失控

（二）乡镇财政职能偏离，事权划分模糊

（三）税源严重不足，乡镇财政陷入“无米之炊”的窘境

（四）收入上缴，支出下移，县乡两级的财政转移支付没能很好地配套落实

（五）乡镇财政预算越来越显“软化”

三、摆脱乡镇财政困境的主要对策

（一）转变乡镇政府职能

（二）撤乡并镇，精简机构，削减冗员

（三）完善分税制财政体制，提高乡镇财政收入

（四）建立规范和科学的财政转移支付制度

（五）妥善处理乡镇财政债务问题

（六）完善乡镇财政预算管理体制

内 容 摘 要

 乡镇财政是我国最基层的公共财政范畴，其发展不仅关系到我国财政体系的整体规划，而且对我国基层政权的运转及社会的稳定发展都有一定的影响。随着农村税费改革的全面深入推进，特别是随着国务院决定取消除烤烟特产税以外的农业特产税、农业税政策的贯彻落实，乡镇财政陷入困境。本文尝试在对我国乡镇财政困难现状及原因的分析基础上，提出摆脱乡镇财政困境，使其走上规范建设的可行措施。

【关键词】乡镇财政 预算管理 改革措施

浅析当前乡镇财政困境及主要对策

乡镇是连接城市和农村的桥梁与纽带，是基层的一级政权机构，也是政府实施宏观调控的最基层部门。因此乡镇财政状况与运转的好坏，对构建稳固的财政机制和维护社会稳定有着极为重要的作用。近几年来，随着我国改革开放的进一步深入和市场机制的不断完善，以及全国范围的农村税费改革的开展，乡镇财政正在面临越来越多的困难，已严重影响到基层政权的稳定和农村社会经济的可持续发展，很多问题亟需研究解决。

一、当前状况

随着农村税费改革不断深入，中央明确规定：取消农业税和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资等，这有效地遏制了“三乱”之风的蔓延，但乡镇财政预算外资金及自筹资金大幅度减少，原本弥补财政收支缺口的维持机制被打破，“三大缺口” ——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口迅速膨胀，乡镇债务的偿还失去依靠，积累已久的乡镇财政问题最终完全凸显。主要表现在以下几点。

（一）农村义务教育经费严重不足

农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。虽然取消教育费附加、各种集资和收费得到了农民的支持，但是由于这部分资金在改善教学条件方面发挥的作用很大，将其取消对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。

（二）行政管理费支出压力增大

乡镇行政管理费支出包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击！农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。

（三）农村基础设施建设支出缺口较大

农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。

（四）农村社会保障体系的建立将受到较大冲击

目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。税费改革后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

（五）农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障

税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，改革后更是“巧妇难为无米之炊”。

与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收人减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。

二、形成原因

乡镇财政体制上的弊端由来已久，农村税费改革这一政策的落实，使得这种弊端最终完全显化，并自下而上地最终反映在两个严重问题上，一是乡镇财政无法维持正常运转；二是农民义务教育和其他公共支出的经费得不到保障。但乡镇财政困境的形成并不是由于农村税费改革，归根结底，仍需要从乡镇财政体制上找原因，主要表现在以下几方面。

（一）机构膨胀，人员编制失控

乡镇政府是全国政权的最底层，上级政府为了减缓机构改革后的震荡，裁减后的人员很大一部分分流到下级政府，最终积压在乡镇一级；同时乡镇又是农民非农化转移的第一站，只要进入乡镇工作，就能吃上“皇粮”，以致造成乡镇人员编制失控。 

（二）乡镇财政职能偏离，事权划分模糊

乡镇财政职能偏离，突出表现在以下几个方面：1、乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产，如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。2、乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出。3、乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等。据统计，目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，这其中绝大部分又是由农民“买单”，9%由县财政负担，省市（地）负担11%，而中央仅仅负担2%左右。

（三）税源严重不足，乡镇财政陷入“无米之炊”的窘境

乡镇财政预算内收入主要来源于工商税和农业税，但缺乏具有稳定性、收入达到一定规模的主体税种。取消农业税后，在税源严重不足的情况下，乡镇财政将形成过度依赖收费和统筹资金的“以费为主”的收入增长机制，这势必会为将来可能出现的财政危机埋下隐患。

（四）收入上缴，支出下移，县乡两级的财政转移支付没能很好地配套落实

 1994年实行的分税制改革是以1993年实际收入为依据，核定了收入基数，但对支出基数没有重新核定，仍采用原有体制，而中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出责任加大。落实到具体事务，乡镇政府所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。在乡镇政府没有足够的税收收入来源、对县乡财政转移支付未能切实配套落实的情况下，显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，基本承载不起臃肿的乡镇机构和提供公共产品的服务。

（五）乡镇财政预算越来越显“软化”

主要表现在以下几方面：1、乡镇财政的工资支出由县级财政预算支出。2、出现“财政空转”、征“探头税”等现象。所谓“财政空转”，即将一笔不属于财政收入的资金归入正规的财政收入帐户，然后再设立一些支出项目将这些资金提出；然后再纳入收入帐户，再支出，同一笔资金循环往复，魔术般地将收入和支出总量增大。所谓“探头税”，就是向尚未开张的商业机构征收营业税，属于“寅吃卯粮”的做法。3、上级政府不断出台一些增支政策，即“中央请客，地方买单”现象，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。4、上级为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性，使得预算成为可大可小的“变型金刚”。

三、主要对策

乡镇财政困境原因复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。要从根本上解决这一问题，应该针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，可采取以下对策。

（一）转变乡镇政府职能

 1 、转变传统思想，树立乡镇政府的服务理念

 政府的合法性建立在两个条件基础上：一是政府的决策体现大多数人的意志；二是人民对政治权威的服从。从公共财政角度来分析这两个条件，就是要求乡镇政府应按照辖区内大多数农民的意愿来制定公共决策，提供公共品和公共服务。所以乡镇政府要淡化“权力”思想，强化“服务”理念。改变“只对上级负责，不对农民负责”的政府职能理念，

 2、 合理划分职能，理顺各级政府间事权关系

根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：（1）具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；（3）具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品。如医疗、文化及其他一些社区福利项目；（4）基本的政府行政管理。根据以上原则，乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，中央、省级政府则应承担相应的份额，并通过转移支付形式划拨资金。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供则应完全由中央政府来承担，可通过转移支付，委托乡镇政府来完成这些工作。

3 、改革行政管理，整合乡镇范围内公共资源

当前，必须在公共财政体制框架内对条块体制进行改革。“条条”管理权以业务管理为限，人权、事权应下放到乡镇，从体制上确保乡镇政府的统一性和完整性，根本上解决乡镇“有责无权，责权分离，条块不协调”的问题，实现乡镇公共资源的整合。从长远看，乡镇政府的目标定位只能是一个提供公共品和公共服务的服务性机构。 总体来说，乡镇政府职能的顺利转变，重点要做到“三个统一”与“三个为主”。即过去是对上级负责，现在要对上级、农民统一负责，并且是以对农民负责为主；过去是单一靠行政命令，现在既要搞行政命令，又要靠法律、民主、教育的办法，而更多的是要以法律手段、民主手段、教育手段为主来开展工作；过去只是完成任务，包括要完成计划生育、财政税收等任务在内，现在要转变为把完成任务和搞好服务统一起来，而且，要做到以服务为主。

（二）撤乡并镇，精简机构，削减冗员

 对于如何精简乡镇机构，可做好“三并”工作，即并校、并村、并事业单位。首先，谈谈并校。按照“因地制宜、就近入学、相对集中、务求实效”的原则，把过大过散的学校合并，使得乡村整体学校布局、师生比例以及师资力量相对变得更加合理。其次，与并校同步进行的，是并村。在充分尊重民意的前提下，着眼于规模适度和便于管理，大村并小村，强村并弱村，稳村并乱村，使得村的数量控制在合理水平上。最后，是改革阻力比较大的并事业单位。我国历次机构改革不成功，很大程度上是因为那种精简，多是单纯的机构合并或撤销，很少考虑职能的转变，尤其是职能的分解；说得直白点，就是只看重形式，不触及自身内部的利益层。

（三）完善分税制财政体制，提高乡镇财政收入

总的原则应是，摒弃“以费为主”的收入增长机制，建立起“以税为主”的收入增长机制，切实提高乡镇财政收入。

 1 、要积极培育乡镇一级的主体税种

为了保证乡镇政府能较好地履行各项职能，不应把税源集中、易征的税都划给县级财政，把散、碎、零星的小税留给乡镇财政，既造成乡镇财政收入数量很有限而征管成本很高，使乡镇政府和乡镇财政因财力不足、不稳而无法依法履行其各项职能，更不利于调动乡镇政府和财政增收节支的积极性。1994年分税制改革后，占工商税收总额一半以上的最大税种（增值税）实行中央与地方共享，而企业所得税及个人所得税也于2001年进行了共享，目前地方税的税种当中，除了营业税还有些“主体”外——随着增值税的深入改革从而扩大征收范围，营业税最终会“寿终正寝”，其他都与真正意义上的主体税种相距甚远。特别是乡镇一级，在农业税取消的情况下，更是没有主体税种支撑大局。为此，从发展的眼光来看，很有必要研究如何对某几个地方税类或税种予以特别注重，并在制度安排上积极培育其向主体税种演变。

 2 、考虑给予乡镇政府一定的设税权

分税制改革的一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具备必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。因此，可以考虑赋予乡镇政府一定的税费收入立法权。乡镇财政可根据本地社会经济状况，新开征或停征某些税费，当然乡镇政府和财政自行出台的这些政策必须符合国家有关法规制度。这样就使得乡镇财政真正成为一级地方财政，真正实现“乡事乡办，乡财乡理，乡饭乡做”。

 3 、应解决财力逐级集中问题，下放共享收入

从中央到地方应尽可能地将共享收入逐级下放，特别是省（市）共享收入要全部下放给县乡财政。对于共享收入这一块，日后不宜继续扩大范围。按照分税制一般原则，应该是完全按照税种来划分中央与地方收入的，但考虑到我国政府体制和税种现状，只能走加大共享收入的道路。但是，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

（四）建立规范和科学的财政转移支付制度

转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项有效措施。分税制条件下，中央对地方特别是对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。因此，当前和今后一段时期我国建立规范科学的转移支付制度的目标和方向，应是增加中央财政对地方财政的转移支付和省级财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均等和缓解地方财政特别是县乡财政压力。

（五）妥善处理乡镇财政债务问题

 清理核实基层财政债权债务，消化存量，控制增量，是解决当前乡镇财政困难的必由之路。可考虑采取以下措施：一是按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实，核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。二是先易后难分步逐项消化债务存量。首先是按照形成原因分项剥离债务。如对乡镇为完成农村“普九”义务教育等农村公共品供应项目所负债务，剥离后可通过教育基金、转移支付、发行国债等形式优先消化处理。然后是建立乡镇政府偿债基金。还可采用行政拍卖或法律的手段催收债权偿还债务，如收欠还债、承兑还债、折卖还债、划转还债、置换还债等多种措施进行综合分类消化，消化债务的策略应实行债权人优先排序，并将个人企业和社会团体放在优先还债的位置。三是健全机制，防止新增不良债务。

（六）完善乡镇财政预算管理体制

 1 、把预算外资金纳入预算内统一规范管理

 预算外资金（包括自筹资金）一直游离在财政预算统一规范管理外，是目前“三乱”之风屡禁不止的根源。乡镇政府拥有随意调剂这块资金的能力，使得这块资金不断被“挤占”、挪用，导致农村公共品得不到有效供应，最终形成对农民的“倒逼机制”，负担依然重重地压在农民肩上。因此，应逐步将预算外资金（包括自筹资金）纳入预算内统一规范管理，杜绝“三乱”之源。对于一些确实需要单独列支的预算外资金，应建立起“财政专户”，实行“收支两条线”，强化预算外资金的管理。

2、 把农村经费更多地列入更高级别的财政预算

前面提及的公共财政“挤占”现象，根源还是乡财政发放的工资数额过于庞大。从公共财政的角度来讲，这部分开支应该列入更高级别的财政预算才更加合理，其中至少一半比例应该由地级市以上（包括省和中央预算）承担，而不应该像现行体制所执行的由县乡财政负主要责任，这也是弱化乡财政预算功能的一个重要方面。

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