再议会计委派制

会计委派制的定义以及产生的背景。

实行会计委派制的积极意义。

会计委派制的基本模式及评价。

当前实施会计委派制的问题和不足以及完善会计委派制的几点思考。

内 容 摘 要

建立有效的市场经济体制离不开真实可靠的会计信息，而会计信息的质量在很大程度上依赖于企业内部会计人员管理体制的运转效果。但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和日益完善，传统的会计管理体制带来的弊病显露无遗，其主要表现为：会计信息失真、财经制度形同虚设、贪污腐败严重、国有资产流失严重等。这些问题严重干扰了正常的经济秩序。因此，改革旧的会计人员管理体制已成为当今企业深化改革的矛盾与焦点。在这种背景下，一种在经济领域内全新的管理理念——会计委派制应运而生。

会 计 委 派 制

会计委派制又称会计人员委派制，是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员到政府部门和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计人员管理制度。近年来，一些地区和部门相继开展了试行会计委派制工作，在规范会计行为、强化会计监督、治理会计信息失真等方面发挥了积极重要的作用。

会计委派制产生的背景及由来。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和日益完善，传统会计管理体制带来的弊端显露无疑，其主要表现为：一些企业和单位资金管理失控，账外设账，私设“小金库”；一些单位领导授意、指使、甚至强令会计人员篡改会计数据、偷逃税收、侵吞公款，造成了国有资产大量流失，干扰了社会经济秩序，损害了国家和人民群众的根本利益。这主要是由于监督机制不健全，特别是会计管理的监督作用难以发挥是其重要原因，而现行的会计管理体制又使会计人员行使监督职能有诸多困难，这就促使人们对会计管理体制进行改革，一种经济领域内全新的概念——会计委派制应运而生。

为规范会计行为，强化会计监督，根治会计信息失真，杜绝贪污受贿，避免国有资产流失，1998年中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制试点”。2000年召开的中纪委四次全会和国务院第二次廉政工作会议，以及九届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》都提出要进一步推行会计委派制试点。同年9月，财政部会同监察部联合印发了《关于试行会计委派制度工作的意见》，对试行会计委派制工作提出了总体要求和指导性意见，进一步推动了全国的会计委派制试点工作。

二、实行会计委派制的积极意义。

实行会计委派制后，委派会计受财产所有者委派为企业提供会计服务，同时约束和监督经营管理者的不良行为，由此可带来更多的积极作用和影响。

1.会计委派制可以更好的监督企业经营管理者，充分发挥会计监督职能。

在财产所有者和经营管理者的委托代理关系中，由于两者获知信息的不对称状况，可能使经营者权利无限膨胀，产生“内部人控制”问题，经营管理者对外披露的会计信息具有不完整性和阶段性等特点，财产所有者很难通过有限的财务会计报表信息，来确认经营管理者是否有舞弊行为。因此财产所有者如何选择监督，快捷、低成本地获取有关经营管理者活动的信息，约束、监督其行为，成为财产所有者面临的一大难题。会计委派制实施后，委派会计负责企业的会计核算工作，掌握着企业经济运行的第一手资料，对经营管理者的行为信息有着充分的了解；同时，委派会计的人事和经济利益独立于经营管理者的控制之外，可以毫无顾虑、客观公正地提供包含着经营管理者行为的真实信息，对经营管理者的舞弊行为予以制止，便于财产所有者及时采取预防措施。

2.会计委派制有利于调动会计人员的积极性，保障和监督他们反映真实的会计信息。

“顶得住的站不住，站的住的顶不住”，这是当前会计人员地位最生动的写照。除了少数会计人员敢于坚持原则外，大多数则是随遇而安。特别是在厂长（经理）制企业中，会计人员对厂长（经理）几乎是惟命是从或者逆来顺受。

实行会计委派制，可以保障会计人员依法行使职权，防止因坚持原则而遭受不公正的待遇，以防止单位任用不称职或渎职的会计人员；可以解决会计人员处于两难境地的问题——会计人员既是经营管理者的下属，又要通过披露真实信息对其行为进行约束；而且实行会计委派制将会计会计人员的工作业绩与其奖惩和工资、福利待遇直接挂钩，并有专门的管理机构对会计人员的工作进行定期考核，可以督促会计人员依据财务制度和会计制度，客观地进行会计核算，反映真实的会计信息。

3.会计委派制有利于加强对会计队伍的统一管理，提高会计人员素质，促进会计工作的职业化和社会化。

实行会计委派制，会计人员不再受单位负责人的领导，与企业的关系是一种服务关系，使会计工作成为一种具有社会化服务功能的职业，满足社会各方面对会计信息的需要。通过建立、健全对会计工作和会计人员的管理制度，可以促使会计人员相互学习、公平竞争，提高会计队伍的思想道德水平和业务水平。同时，企业也可以享受优质专业的社会化服务，有利于提高企业会计管理水平。

三、会计委派制的基本模式。

由于我国的会计委派制尚处于试点阶段，各地的委派方式各具特色，归纳起来主要有以下几种模式：

1.直接管理形式。直接管理形式的委派对象为行政事业单位的财务负责人、会计主管，有的还包括出纳。被委派人员的来源，一是在原单位产生；二是在财政部门现有人员中选派；三是向社会公开招聘。委派部门为地方政府。管理体制遵循“会计机构不变、会计地位不变、会计职能不变”的原则，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理，并建立和完善委派会计人员的社会保障制度、岗位轮换制度和奖惩制度。适用于行政、事业单位。这种管理形式有利于加强政府对行政事业单位宏观调控，规范会计行为，反腐倡廉；有利于加强预算外资金管理。但该模式也存在不足之处，表现为: 一是会计工作仍然是一种单一环节的工作,其工作质量很大程度上取决于会计人员的个人素质;二是会计人员不一定熟悉企业业务,从而不便于企业工作的有效开展。

2.主管会计委派制形式。主管会计委派制形式的对象主要是国有企业、集体企业及国有控股企业的财务负责人、主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源主要在原单位产生，也有从其他单位选派。委派部门是财政和行业主管部门，一般由政府发文，财政部门委派。按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理。适用国有企业、城镇集体企业及公有控股企业。实行该模式对主管会计的责任明显增加，会计人员地位得到进一步提高，会计人员的自身利益得到保护，企业也较容易接受，推行起来阻力小。但是将会计人员关系移交财政部门管理,扩大了政府部门的编制,显然与“小政府大社会”的政府部门改革模式相悖,不利于资源的合理配置。

3.内部委派制形式。内部委派制的委派对象各单位的会计、出纳。被委派人员的来源主要是原单位的会计人员，也可从其他人员中考核选拔。委派部门一般为集团总公司。管理体制是会计人员持证上岗，行政上由所在单位领导，业务上由财务主管部门领导，其任免和调动则由组织人事部门统一管理。被委派人员的工资、奖金与工作成绩和考核结果挂钩。适用范围为企业集团、国有农场内部委派。实行内部委派制有着十分积极的作用。第一，财务集中到位，有效遏制了过去下属单位大手大脚花钱的习惯，降低了生产成本和费用。第二，委派会计的立场有了根本转变，有效地抵制了过去下属单位为维护本单位而损害总公司利益的行为，保障总公司资金筹集、投放、运用、回收与分配等灵活动作。第三，基层会计信息的真实性得到保证、有助于总公司领导层正确决策、引导和整体调控。第四，会计人员的责任感和业务素质得到提高，会计基础工作得到加强。

4.财务总监制。财务总监制的受派单位为国有企业和国有控股公司，由财政或国资部门联合委派。财务总监以国有股东代表人身份进入监事会，对出资人负责，独立行使财务管理监督权，并列席公司董事会。财务总监的工资、津贴及奖金纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政部门统一管理。实行财务总监制，一是有利于加强会计基础工作，初步健全会计信息真实性的保障体制。财务总监以强化基础管理和依法建帐为中心，整顿和规范企业的会计基础工作，建立健全各项财务状况虚盈实亏和虚亏实盈等问题。为会计信息的真实、准确、完整提供了有力保障。二是有利于强化企业外部监管机制。实行财务总监割断了其与企业在经济、人事方面的隶属关系，直接对维护国有资产权益负责，断绝由企业局部利益驱动而侵蚀国有资产权益的现象，对企业乱挤成本、隐瞒利润、收入不入帐等问题进行有效监督。三是有利于出谋划策，增加为企业理财增效服务功能。财务总职能不仅是监督，而是寓监督于管理和服务之中，从科学、高效理财的角度出发，积极为企业生产经营服务。四是有利于增企业国资管理和财务管理意识。过去企业普遍存在重生产轻国资管理和财务管理问题。财务总监作为国有资产管理部门的代表驻进企业进行财务监督。其职权的到位使企业法人与管理人员感到压力大，约束国资管理、处置和财务审批方面的随意性，从而促使他们注意及时掌握和自觉遵守有关政策法规，规范经营管理行为，增强国有资产意识、财务核算意识和资本营运意识。财务总监制适用于大型国有企业。

5.零户统管形式。零户统管形式是对乡镇一级行政事业单位，在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，取消单位银行帐户，财政统管会计人员、资金结算和核算工作，是融会计服务和监督管理为一体的一种行政事业单位新型财务管理体制。零户统管理模式适用乡镇级行政事业单位的会计统管。该形式的动作方法是：第一是“一取消”，即取消单位所有的银行帐户，各单位银行帐户均为“零”，所有帐户存款余额一律划转到财政专户，上级主管部门拨款和外单位划入资金由银行自动注入单位财政专户，单位向上解款由财政专户划转到上一级预算外资金管理中心；二是支出从财政专户直达用款单位，不再经过单位银行帐户中转。第三是“三集中”，一是集中资金结算，单位不再设会计，其现金、转帐、收支结算业务由出纳集中到财政部门办理；二是集中会计核算；三是集中会计档案。第四是“四建立”一是设立“总会计”负责综合指标分配、调整预算、审批监督；二是设立“资金会计”在单位存存款余额内办理资金转帐、汇兑、支配现金等结算业务；三是设立“统管会计”负责办理编报报表、对帐；四是设立“单位出纳”负责单位内部收支，预算外收入进入财政专户，定期将财务收支凭证交“总会计”审核，与“统管会计”办理收支凭证结算。第五是“五建制”，一是建立综合财政预算制度，二是建立收支审批制度；三是建立会计凭证审核制度；四是建立现金双限制度；五是建立票据管理制度。

6.财会集中制形式。财会集中制形式是指成立行政事业单位财务会计核算中心，各单位在保持资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为中心，对所属行政事业单位财务实行集中管理、分户核算。这种形式主要试行于县级行政事业单位，其动作方法类同零户统管模式。

7.“会计楼”形式。“会计楼”形式是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公，会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3-5人，会计人员的工资报酬由“会计楼”负责统一管理。“会计楼”由经贸部门管理，主要试行于乡镇企业。该模式便于强化会计监督职能，堵塞管理漏洞，加强制度建设，遏制不正之风；可以有效地抵制社会上多种乱摊派、滥收费现象，使各项管理工作做到行为有规范，办事有准绳，监管有论据，查处有尺度。实行“会计楼”审核模式，变企业会计对厂长负责为对企业负责；变财务的事后管理为事前管理；变过去“厂长说了算”为“会计楼”报销。“会计楼” 制度有利于加强对乡镇企业的监控，是乡镇企业的现实选择，是乡镇企业会计管理体制改革的基本方向，适应乡镇企业反腐倡廉的客观需要。

8.村账站管形式。村账站管形式是对村级财务采取分村分组设账，由乡镇经管站集中做账，统一管理，经管站管账不管钱，村会计管钱不管账的制度。其做法是在村集体资产所有权不变、资金独立核算权不变、债权债务归属权不变的前提下，分村分组设账。该模式适用村级财务管理。这种模式的具体办法是乡镇经管站根据农村财务会计制度的要求，村设总分类帐和明细分类帐，村出纳设立现金帐。村帐站管办公室设立主管会计，由经管员担任，合同管理会计一名。村级只设一名出纳，负责村级现金收付、合同管理、农村统计报表等工作。同时各村成立民主理财小组，建立财务管理、承包合同管理、开支审批现金管理、固定资产管理、民主理财、收支预算等制度，规范村干部财务管理行为，村帐站管，办公室做帐，支书（村长）签字，出纳管理现金，实行支配权、支出权、记帐权分离，并建立年初预算、年终决算报村民代表大会审定制度。

四、当前会计委派工作中存在的问题和不足以及完善会计委派制相应的措施和对策。

从辨证的观点看，任何一项事物，总存在着积极和消极的两个方面。会计委派制作为一种新生事物，尽管表现出了上述诸多积极作用，但在理论上和实施中也存在一些问题和不足，主要表现是：

1.会计委派制缺乏法律依据。目前我国尚没有一条法律条款明确规定会计人员应采用委派制，《会计法》只是规定财政部门管理会计工作，并没有规定企业会计人员须由财政部门委派，且《公司法》规定，会计人员由企业自主任免，其他部门无权干涉。因而，试行会计委派制缺乏必要的法律支持。

2.会计委派制不符合现代企业制度的要求。国有（含国有控股）企业是我国国民经济的主体，建立现代企业制度是国企改革的方向，现代企业制度的一项重要内容就是要求政企分开，使企业享有充分的自主经营权，而会计委派制将会计人员的任免权集中到政府部门，显然不利于政企分开，当然也就不利于现代企业制度的建立。

3.会计委派制不利于充分发挥会计的职能。会计具有核算、监督、预测、分析、决策等职能，而会计委派制过分强调会计的监督作用，弱化了会计的预测、分析、决策等作用，大大限制了会计管理职能的充分发挥。

对于以上问题和不足，我们应该辨证的分析，作出正确评析。

其一，从目前的法律条文中确实找不到推行会计委派制的明确依据，但是，每一部法律的制定，都会受制定时政治、经济等历史背景的限制，难免存在一些遗漏和不足，而且这些遗漏和不足只有在社会经济发展的过程中才会逐渐凸现和暴露，这就要随着社会经济的发展，适时地、不断地对原有法律法规进行修订和完善，以解决存在的问题，使其更好的服务于社会经济的发展。所以尽管会计委派制没有被法律明确规定，但因其可行性在实践中已被广泛验证，因而应予以继续试行，并修改完善相关的法律法规，为会计委派制的进一步推广实施提供坚实的法律基础。

其二，会计委派制与现代企业制度确有矛盾之处，然而，就我国目前的社会经济情况来看，国有企业是国民经济的主体，大量规模小、政府无力监管的国有企业“内部人控制”问题严重，会计信息普遍失真，国有资产严重流失。加之遵守职业道德并没有在会计行业中蔚然成风，这种情况下，我们既不能单纯依靠会计行业自律性组织的监督和管理来保证会计内部监督职能的实施，也不能单纯依靠外部注册会计师的审计去纠正失真信息，因为所有的外部监督都是建立在企业内部会计监督的前提之下。因而，在经济转轨时期，对企业强制性委派会计，可以扭转企业财务活动中的不正之风，为建立完善的市场经济运行机制奠定良好的会计环境。

其三，实行会计委派制后，的确存在会计功能弱化的问题，但随着理财工具在现代企业管理中的日趋重要，国内外一些大型企业都设立了专门的理财部门，使财务管理正在发展为一项独立的工作和技术。因此，可以将企业的理财活动与会计核算相分离。一方面，实行会计委派制，使会计人员直接对企业财产所有者负责，充分发挥会计的反映和监督职能，有效约束内部经营管理者；另一方面，强化企业理财活动，内设理财部门，配备理财专家，直接受控于经营管理者，专司理财职能。

会计委派制的实行利大于弊，为确保其有效实施，应注意以下几个核心问题。

1.委派会计的管理主体问题。要解决这个问题应区分好委派会计的管理机构和委派机构。管理机构负责对委派会计的日常管理工作，如管理会计人员的档案，对委派会计进行培训和日常监督，负责委派会计的工资奖金发放，定期评定考核会计，定期向委派机构汇报并对委派会计的任免、奖惩、晋升提出建议等。管理机构可以是在会计师协会的领导下成立的提供会计工作服务的机构。它集中所属会计人员的管理权限，负责按委派机构的要求向相关单位委派会计，实行有偿服务、独立核算、以收抵支、自负盈亏。

委派机构则依具体情况而定。行政事业单位由同级财政部门委派会计；股份制企业由其董事会委派会计；国有企业由当地国有资产管理部门委派会计；乡镇企业或集体企业由当地政府、股东联合组织委派会计。总之，谁是企业所有者的全权代表，谁就是会计的委派部门。委派机构负责从会计管理机构中挑选会计并派驻企业，负责委派会计奖惩任免的最终决定。由此可见，财产所有者是会计的委派机构，但其委派会计的具体工作实际已委托给会计管理机构了，会计委派机构只负责最终的决策工作。而委派会计的管理机构是个中介性的服务公司，它提供会计工作的社会化有偿服务，而且各个这样的公司间可以公平竞争、优胜劣汰，以提高服务效率和质量。这样有三点好处：（1）区分了会计的委派机构和管理机构，避免了委派会计管理主体单一化和不同企业财产所有者法人代表多样化的矛盾；（2）设立管理委派会计的社会化服务公司，引入了市场竞争机制，为今后建立会计行业自律性管理和服务的新机制奠定基础；（3）对于自身事务繁多的委派机构来说，大大减轻了工作负担，也明晰了各机构间的职责权限。

2.会计人员的委派范围和委派方式。委派的工作岗位要视企业的经营规模和内部核算形式而定。对于各单位委派会计范围的具体规定，应制订一个全国通行的操作标准。如制订一个具有相对弹性的委派会计岗位设置和人员配置标准。前面已建议会计委派机构通过会计管理机构——社会化服务公司来委派会计，但对于不同的企事业单位又如何委派会计人员呢？如果已确定要对某事业单位实行会计委派制，则该单位的财产所有权代表（会计委派机构）应首先选择会计管理机构（会计服务公司），并在该管理机构的协助下界定该单位的会计人员委派范围，对现任委派会计进行能力和职称情况考核。若考核通过，该委派会计的档案转至全国性的委派会计人才档案库，且该委派会计成为会计管理机构聘用的员工。在此基础上，原单位、委派会计、会计主管机构三者之间签定合同，确定委派会计的服务时间和服务费用、职责权限和考核评定标准等。这样，会计委派机构和会计管理机构之间就达成了委托代理关系；会计管理机构和委派会计之间是雇佣受聘关系；原单位与委派会计是临时雇请服务关系。

3.明确委派会计的职责权限。为使委派会计有效行使其反映和监督的职能，必须赋予其相应的职责权限。委派会计的主要职责是：（1）监督所在单位国有资产营运情况,对国有资产流失的应承担相应责任；（2）监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；（3）监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任。委派会计的权限主要是：（1）审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位负责人共同确定其真实性、合法性；（2）参与拟订所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；（3）对重大财务收支项目，与单位负责人联签批准；（4）参与拟订所在单位的年度决策方案、分配方案；（5）审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。委派会计的职责权限可根据派往单位的具体情况作出调整。对于行政事业单位，委派会计的职责主要偏重于：控制预算资金的支出，防止贪污、挪用、公款私存等违法违纪行为的发生；对于国有企业，其主要职责是防止国有资产流失，使国有资产保值、增值；对于私营企业，其主要职责是确保企业向外公布财务报表的真实性和监督企业遵守财经经秩序，防止股东和经营管理者以虚假的会计资料合伙欺骗税务部门、投资者、债权人等。会计委派机构、会计管理机构、委派会计以及被委派单位都要明确委派会计的职责和权限，在初始委派会计的合同中作出明确的表达。还需根据委派会计的责权确定其业绩考核标准，该标准必须是评价委派会计责权履行情况的明晰的、量化的条款，同时标准也必须包含在合同中。

4.抓好会计委派制的制度建设。要使会计委派制顺利实行，必须建设一套完整的制度以构成会计委派制的运行机制。这些制度包括：（1）委派会计的档案管理制度。对所有委派会计人员的档案应分职务、分层次统一管理，对他们的档案应统一样式，统一编号。要开发全国通用的委派会计人员档案管理的系统软件，形成全国性的委派会计人才市场。通过该档案管理软件进行委派会计人才的信息统计、信息查询和信息分析。（2）委派会计的任职和职务升迁制度。委派会计的任职由会计主管机构考核，由会计委派机构认定，且必须得到企业财产所有者的同意，但最好也使企业经营管理者满意。而关于委派会计的升迁，主要由会计主管机构根据业绩和工作年限向财产所有者推荐，最终由企业财产所有者决定。（3）委派会计的考评轮岗制度。每个会计主管机构应对所有其委派的会计人员进行考评年检，经过会计年检，一是调整企业因注册资金变化、经营规模变化而引起的委派会计范围变化；二是对委派会计的年度业绩进行考核，对合格者继续使用，不合格者，经会计管理机构认定，任免另派。单位的会计负责人每三年进行一次轮岗交换，一般的会计人员也视情况进行轮岗。（4）委派会计的工资、奖金制度。委派会计独立于被委派的单位，是会计管理机构聘用的员工。因此他们的工资奖金应由会计管理机构统一管理、统一发放。用人单位或委派机构按合同标准向会计管理机构缴纳委派会计的服务的工资，年底根据合同的考核条款对委派会计的工作业绩进行考核，会计管理机构在根据考核结算清单与用人单位间的服务费用，实行多退少补，最后发放给委派会计与业绩挂钩的年终奖金。（5）委派会计的培训、回避制度。委派会计人员应每季召开一次座谈会，每年参加两期一周以上的业务培训，以加强学习和交流。委派会计不派往直系亲属任主要领导或与其有利害关系的单位。（6）委派会计的离任审计制度。委派会计在被委派单位任职期满时，应进行离任审计，以客观、公正的评价委派会计的工作情况。委派会计对开假票、报假账等违法乱纪行为不抵制、不报告的，应视情节轻重给予教育、撤职、解除合同、追究法律责任；对胁迫委派会计人员违反财经纪律、打击报复委派会计人员者要依法惩处，以确保会计委派制试点工作的顺利进行。

总之，会计委派制作为一种深层次、彻底性的会计人员管理体制改革，只有大规模的实行，才能强化所有企事业单位的会计内部监督职能，才能改善整个社会的会计环境。我们相信：待我们积累了必要的经验后，会计委派制将在各种企事业单位得到推广实行，并且随着我国现代企业制度的完善，企业产权关系逐步明晰，会计委派制将向着自律性会计人员管理体制演变，会计行业将实行自我管理，我国会计职业的社会地位将大为提高，会计对社会经济的促进和监督作用必将得到充分发挥。

参 考 文 献

1、陈丽霞，《试论会计委派制》，《会计研究》，2000年增刊。

2、程倩，《浅析会计委派制的利与弊》，《财会研究》，2002（8）。

3、石茂春，《会计委派制浅析》，《会计研究》，2002（5）。

4、吴厚萍，《关于会计委派制实施的若干思考》，《财务与会计》，2003（9）。

5、石亚东，《会计委派制的经济学反思》，《深圳大学学报》，2002（5）。