浅谈加强对乡镇预算外资金的管理

一、目前预算外资金管理中存在的问题

二、加强乡镇预算外资金管理的必要性

三、乡镇财政预算外资金管理应采取的措施

内 容 摘 要

乡镇预算外资金，是指依据国家法律、法规和人民政府规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。深化乡镇预算外资金的管理，对于促进乡镇社会经济的发展，提高乡镇财政的保障能力，起到了很重要的作用。

目前预算外资金管理中存在的问题

1、乡镇预算外资金严重影响了资源的有效配置；

2、乡镇预算外资金管理模式模糊了国家所有与部门、单位所有的界限，与财政体制脱节；

3、既得利益所具有的强力诱惑加大了预算外资金监督管理的难度；

加强乡镇预算外资金管理的必要性

1、加强乡镇预算外资金管理，是缓解乡镇财政困难的需要

2、加强乡镇预算外资金管理，是强化乡镇财政职能的需要

3加强乡镇预算外资金管理，是加强乡村廉政建设的需要

乡镇财政预算外资金管理应采取的措施

1、控制源头，规范收费

2、健全执行，提高管理质量和效益

3、实行综合财政预算，加强乡镇预算外资金的管理

4、认真编制预算外资金收支预算，强化预算外资金的财务管理

5、切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益

浅谈加强对乡镇预算外资金的管理

乡镇预算外资金，是指依据国家法律、法规和人民政府规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，包括：乡镇财政按规定管理的各项附加收入，行政事业性收费收入，乡镇人民政府开支的乡自筹和乡统筹资金，其它按国家规定不纳入预算的各种收入。楚雄州10个县市共有128个乡镇，人口254万人，其中农业人口220万人，典型的农业经济，工业经济基础薄弱，地方财政收入主要依靠农业。2003年财政决算汇总，乡镇预算外收入6,217万元，其中：行政事业单位收入5,010万元，乡镇自筹统筹收入47万元，其他收入1,160万元，上年结余收入2,568万元，本年预算外支出6,475万元，年终结余2,310万元，乡镇级预算外资金收入为地方财政收入28,438万元的21.9%。在乡镇级地方财政收入中除农业四税收入占到60.8%外，还没有一项收入达到乡镇预算外收入的比重，深化乡镇预算外资金的管理，对于促进乡镇社会经济的发展，提高乡镇财政的保障能力，起到了很重要的作用。笔者对加强乡镇预算外资金的管理进行浅析。

目前预算外资金管理中存在的问题

楚雄乡镇预算外资金管理，通过认真贯彻执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《云南省预算外资金管理条例》和《云南省行政事业性收费票据管理规定》等法律、法规，进一步加强财政票据的使用管理，严格执行预算外资金收支两条线的管理制度，加大清查监督力度，对克服“三乱”现象，合理收取应收费，减轻预算压力，引导资金流向，控制不合理开支，促进各地经济事业的稳定、持续发展起到了重要作用。但由于预算外资金工作涉及面广，政策性强，收费项目及收费标准繁杂，虽每年进行不同程度的清理、检查、整顿，但乡镇预算外资金的管理存在不容忽视的问题。

1、乡镇预算外资金严重影响了资源的有效配置。一方面，由于乡镇预算外资金分配主体多元化，必然引起财力的分散，使之难于形成规模和合力，同时，乡镇预算外收支与预算内收支相互脱节，两项资金在使用上往往做不到相互补充，流向上相互分离，从而降低了资金使用效率。另一方面，在局部利益机制的驱动下，乡镇政府及其部门、单位往往将设置预算外项目作为追求收入最大化的手段，违反规定使用预算外资金，加剧了分配秩序混乱和资源配置的不合理性。

2、乡镇预算外资金管理模式模糊了国家所有与部门、单位所有的界限，与财政体制脱节。现行乡镇预算外资金管理模式是按照所有权与经营权相分离的原则设计的，其中又偏重于确保其使用权。其结果是人为肢解了乡镇预算外资金，使之游离于财政体制之外，从而失去了其整体控制和集中使用的功效。更为重要的是，由于关系没有理顺，促成了多头管理和各种利益主体收入支出的最大化，使乡镇预算外资金管理陷入了“剪不断、理还乱”的怪圈。

3、既得利益所具有的强力诱惑加大了预算外资金监督管理的难度。乡镇级财政收支矛盾本来就非常突出，行政事业单位人员供养经费标准较低，对各单位的保障能力不足，行政事业性收费又谁收谁支，虽实行财政统筹，但统筹的范围、比例十分有限，大部份收入仍归执收单位，由于收费的多少，形成部门之间的苦乐不均，收费多的大手大脚过日子，收费少的发点补贴过日子，不收费的紧紧巴巴过日子，分配不公，苦乐不均的现象十分严重。这种状况导致了有的单位和部门淡化了法制观念，为了自身利益设法收费，收了费能瞒则瞒，能躲则躲，必然带来预算外资金管理上的部份单位收支不入帐，将公款私存，私设“小金库”，不按规定使用收费票据，私分预算外收入，在银行多头开户等等问题。

二、加强乡镇预算外资金管理的必要性

随着乡镇区域经济的迅速发展，乡镇预算外资金持续增长，成为乡镇财政资金的重要组成部分。乡镇预算外资金在产业和经济发展的过程中，对促进农村经济的发展和各项事业的进步，对缓解财政支出的压力，曾经起过一些积极作用。但由于预算外资金管理体制上的弊端和监督机制上的困难，“专户储存”办法实际执行中的形式化，管理的分散化以及对预算外资金认识的不足等原因，加之国家财税体制改革的深入，实行分税制后，乡镇财政地方税种增长乏力，乡级财政更加困难，乡镇经济事业发展资金不足。要改变这种状况，必须进一步加强乡镇预算外资金的管理。 

（一）加强乡镇预算外资金管理，是缓解乡镇财政困难的需要

当前，乡镇财政面临的主要问题是收支矛盾突出，赤字严重。乡镇预算内收入主要来源农业税收和农村工商税收。农村工商税收由于税源分散，涉及面广，征收难度大，流失严重。农村工商税收的主要纳税人乡镇企业和个体工商户受市场影响比较大，竞争处于劣势地位，从而使预算内收入不稳定，增长有限。而农业税收受国家政策的影响较大，农业税由于税基相对稳定，增收不大。农业特产税，特别是占大头的烤烟农特税，由于1998年国家实行烤烟“双控”和下调烤烟农特税率，我州烤烟种植面积和收购量大幅锐减，全州的烤烟农特税从历史最好水平97年的29,880万元下降到99年的8,309万元，减收21,571万元，经过6年多不断提高烤烟种植水平，增加斤价的努力，2003年烤烟农特税才增加至11,850万元，但仍比97年减收18,030万元。而这些有限的预算内收入由于分税制的实施，在县以上各级财政层层集中后所剩无几。另一方面，由于乡镇财政供养人员的逐年增长，工资和津贴标准不断提高，财政刚性支出大幅增长。预算内资金异常紧张，财政更加困难。但是，乡镇政府作为一级政府依然要维持政治、经济、文教、卫生等方面的必要支出，财政资金调度异常困难，部分乡镇出现了收不抵支，使得乡镇财政正常的经费难以保证，必要的经济发展支出更无力安排。与此同时，乡镇预算外资金的增长，由于管理分散，各部门、各单位任意开支，浪费严重。从而造成乡镇财政资金“内紧外松”的局面。加强乡镇预算外资金的管理，实现财政统一安排使用预算内外资金，实现财政资金的综合平衡，缓解短期内财政困难。

（二）加强乡镇预算外资金管理，是强化乡镇财政职能的需要

乡镇财政不仅担负着预算内资金的筹集和分配工作，还担负着预算外资金的筹集、使用和管理工作。目前，不少乡镇财政筹集和分配资金的渠道单一，只限于预算内资金和乡镇财政部门掌管的少部份预算外资金，而大量的预算外资金却游离于财政管理之外，分配职能大大弱化。因此，要强化分配职能，不断拓宽理财领域，乡镇财政统一负责整个财政资金的筹集和分配工作，成为真正的综合性财政。

近几年，各地乡镇财政的调控能力相对弱化。主要表现在乡镇经济的发展需要大量的资金投入，但由于财政分配职能弱化，资金供应不足；而另一方面，大量的预算外资金在财政体外循环，投向失控，使用效益不高。2003年楚雄州乡镇级预算外资金支出6,475万元，其中用于单位经费开支的行政事业支出5,962万元，占预算外资金支出的92.1%，大量的预算外资金支出都分散在各行政事业单位，形不成合力。因此，加强乡镇预算外资金的管理，有利于增强乡镇财政调度资金的能力和规模，集中资金增加对乡镇经济、社会发展的投入，充分发挥财政资金的整体使用效益。

由于大量预算外资金分散由乡镇各部门、各单位管理，乡镇财政无法对预算外资金收支实施有效监督，引发诸多弊端，预算外资金未纳入财政管理，使财政部门无法掌握各单位的预算收入到底有多少，失去了对它的控制。例如：某校连续两年都招收一些分数达不到录取线的学生，但这些学生一次要交纳几千元的就读费；还有一些户口不在本地的学生，也按议价生收取择校费。学校所收取的这类费用就是学校的预算外收入，仅此一项，每年收入十几万元。这些钱他们装入“小金库”，拿来搞福利，发奖金、盖楼房等，这种情况财政部门无法干涉，弱化了乡镇的宏观调控能力。为此，将预算外资金纳入乡镇财政统一管理，使其完全置于乡镇财政的监督之下，规范其收支行为，消除弊端，十分必要。

（三）加强乡镇预算外资金管理，是加强乡村廉政建设的需要

由于大量预算外资金体外循环，成为乡村一些领导干部贪污腐败的根源。这些年来，从富裕乡村到贫困乡村都出现了一种怪现象，那就是“吃饭的钱，取之无源，消费的款用之无尽”。在有些乡镇，由于经费紧张，职工工资从月初拖到月末，出差的单子达半年之久都无法报销，无论在大小饭店、歌厅，却每天都有公款吃喝玩乐的现象。开个会，不管大小，都有一份纪念品。这些钱从哪里来的？有的是以“小金库”即预算外资金中拿，有的竞然挪用其他用途的钱来开支。有的单位一月接待费上万元，在财政收入相当少的情况下，铺张浪费的现象却不少，这是十分不正常的。因此，要消除腐败现象，提倡清正廉洁的社会风气，从资金管理的角度讲，必须更进一步加强乡镇预算外资金的管理，规范其收支行为，制止乱收滥用。这样，才能从源头上消除某些腐败产生的“土壤”，促进乡村的廉政建设。

三、乡镇财政预算外资金管理应采取的措施

（一）控制源头，规范收费

1、统一收费立项权。要做到统一审批收费项目，界定收费性质，规定收费标准。行政事业性收费的立项与标准的制定和调整同财政是密切相关的，它直接涉及到财政与单位的供给关系。因为每一项行政事业性收费都是为解决某项特定的开支而设立的，能否立项以及收费标准的高低，是由财政能否解决其资金来源以及解决程度决定的。因此，加强收费统一管理，理顺收费立项权管理中财政与其他部门的关系，确立财政在收费立项审批管理中心主导地位已刻不容缓。

2、实行票据统一管理，加强源头控制。各部门和单位在收费时，必须使用财政部门统一印制或监制的票据，严格票据发放、稽核和验证核销制度。同时票款同步，统一专户储存。加强日常管理，建立对收费单位进行的收费年审制度，检查其收费是否统一纳入财政部门核算，防止虚报隐瞒收入，保证及时存入“财政专户”。

3、统一财政专户管理。所有乡镇预算外资金收支，均需通过乡镇财政专户，严格执行“收支两条线”，按照“单位开票，银行收款，票款分离，收入直缴财政”的管理办法运行。对于经审核同意的独立核算单位，预算外资金的帐户原则上只能开设一个“收入户”，一个“支出户”，收入户除划缴财政外，只能收，不能支，支出户除财政拨支外，只能支，不能收，使财政专户起到预算外金库的作用。

4、建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系，以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理情况。预算外资金是预算内资金的补充，加强预算外收支的管理，对预算内外资金进行统一核算，凡是单位内部非独立核算的业务部门或单位取得的乡镇预算外资金，一律并入本单位财务部门的财务帐统一管理，统一核算，统一编制收支计划和会计报表，才能全面反映预算单位财务收支情况，真实地反映预算资金的管理和使用情况。

（二）健全执行，提高管理质量和效益

1、建立合理稳定的乡镇预算外资金收支运行机制。乡镇预算外资金的收支有其特殊性，对一个单位来说，乡镇预算外资金的收支是有联系的，单位在将乡镇预算外资金缴入财政专户的同时，也关心让他支多少，怎么支。这就决定了乡镇预算外资金的收入机制要与支出机制的建立相联系，要起到既给动力，又有压力，既有激励又有约束的作用。在收入方面，保证合法收费，制止乱收费，对合法收入应明确收入任务，制定科学有效的激励机制，既防止乱收费，又保证应收尽收；在支出方面，应体现以收定支，核定支出基数，并借鉴预算内一些有效的方法来建立一套开支标准，考核依据及管理制度，形成规定合理的约束机制。

2、建立适度的调节机制。建立预算外资金结余调节机制，既要按政府的调节需要，又要兼顾单位的积极性，调节过多将会措伤单位组织收入的积极性，过少又会影响调节作用，难以解决苦乐不均等问题。因此，要掌握好“适度”这个问题，把预算外资金纳入财政综合计划之内，取之有度，用之合理，留有余地。但这个度怎么把握，应从三个方面来考虑。首先，要有正确的调节目的。正确的调节目的应该是为了规范乡镇预算外资金管理，促进国家财政的振兴，而不是为了政府多收几个钱，用于平衡预算。其次，要确定合理的调节范围，应该是覆盖乡镇预算外资金收、支、余管理的全过程，而不是局限于某个环节、某个过程。再次，要选择适当的调节方式，目前主要有直接调节和间接调节两种。直接调节主要是政府通过财政直接参与分配，应充分考虑单位正当合理的需要；间接调控主要是政府通过预决算，对单位预算外资金进行引导、约束和规范。专项基金、专项收入、社会公益性无偿集资、捐赠等专项资金，由于其专用性强等特殊性，不宜选择直接调节而应选择间接调节。

3、建立有效的监督机制。当前乡镇预算外资金管理中暴露出的问题，重要原因之一是监督机制不健全，监督职能弱化。因此，要实现乡镇预算外资金规范化管理，就必须强化监督，通过健全财政法规，形成监督体系，加大执法力度等，健全乡镇预算外资金的监督机制。健全的乡镇预算外资金的监督机制，必须具有两大功能并包括三个层次。两大功能是：一是通过监督发现问题，促进工作改进的功能；二是自我约束的功能。乡镇预算外资金管理新体制健立以后，财政部门既是管理部门又是监督部门，权力增大的同时责任也加大了，自我约束尤为重要。三个层次是：社会监督；人大、政府监督；职能部门监督。

（三）实行综合财政预算，加强乡镇预算外资金的管理

综合财政预算，就是将乡镇纳入综合财政计划，统一征收，统一安排统一收支平衡，以反映政府活动的范围和影响，它与“专户储存”不同，是建立在预算外资金所有权归乡镇政府，管理权归乡镇财政部门的前提条件下，并按预算管理的方式，对预算外资金实施全面管理，从内容上包括了编制、执行和决算。综合财政预算的实行有利于乡镇政府职能的实现，有利于乡镇政府的完善，有利于乡镇经济的发展，更有利于规范乡镇预算外资金管理，革除分散管理的弊端。

（四）认真编制预算外资金收支预算，强化预算外资金的财务管理

一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理办法，收入全额上缴财政，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划，报财政审批，财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费，对于支出较大的适当进行调配，总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表，使财政部门及时掌握预算外收支计划计划情况，年终进行认真总结，既要总结成绩，又要分析教训。三是要加强财政专户的管理，坚持收入随收随存，支出按预算标准随批随支的原则，对拖缴、不缴、坐支、收入不进账者，按照省政府下发的《违反预算外资金管理处罚条例》及有关规定对单位及当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚，并建议调换工作岗位。

（五）切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益

要把预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准；检查票据的使用情况；检查预算外资金存储使用情况；检查预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好用活，充分发挥预算外资金的效益。

总之，加强对乡镇预算外资金的规范管理，是大势所趋，势在必行。随着国家一系列预算外资金管理的法规、政策和办法出台，规范化、法制化的预算外资金管理机制将逐步建立起来，这对于经济结构调整、政府宏观调控目标的实现将起到积极的促进作用。

参 考 文 献

1、《中国财政》 中国财政杂志 吴方军

2、《云南财政与会计》 云南财务与会计编辑部 张云松

3、《财务与会计》 中国财政经济出版社 吴涛

4、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》 （国发[1996]29号）

5、《云南省预算外资金管理条例》 （云南省人大常委会公告 [1996]第60号）

6《云南省行政事业性收费票据管理规定》 （云南省人民政府令[1995]第26号）

7、《云南省预算外资金征收使用管理暂行规定》 （云南省人民政府令[1998]第73号）

8、2003年楚雄州地方财政总决算