解决税改后乡镇财政困难的初步思考

一、农村税费改革后，乡镇财政的主要困难和问题

１.乡镇财政难保运转

２.乡村公益事业发展投入力不从心

二、农村税费改革后，乡镇财政困难的原因分析

１.乡镇财源基础薄弱，没有形成稳定、持续的财源基础，

农村税费改革后使乡镇财政收入骤然减少

２.不完善的分税制财政管理体制

３.机构臃肿，乡镇财政供养人口过多

４.乡镇财政债务负担沉重

５.农户拖欠税费严重，财政管理水平低，也加剧了乡镇财政困难

三、农村税费改革后，乡镇财政解困的思路

１.大力发展农村多种经济，为乡镇财政培养新财源

２.进一步完善分税制财政管理体制

３.转变政府职能，建设服务型政府

４.推进乡镇机构改革，减少乡镇供养人员

５.采取多种措施，消化乡镇债务

６.加强税收征管，增加乡镇可支配财力

７.提高乡镇财政管理水平

内 容 摘 要

目前，随着农村税费改革在全国的推广，在切实减轻农民负担、维护农村稳定大局，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，一方面导致乡镇财力大幅度减少，而另一方面乡镇财政支出却逐年呈大幅增长趋势，乡镇财政的困难进一步加剧。乡镇财政困难使得乡镇的经济发展和各项事业的开展受到不同程度的影响。如何解决乡镇财政困难的问题，是我们面临的一个重要课题。

解决税改后乡镇财政困难的初步思考

目前，随着农村税费改革在全国的推广，在切实减轻农民负担、维护农村稳定大局，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，一方面导致乡镇财力大幅度减少，而一方面乡镇财政支出却逐年呈大幅增长趋势，如此一来，乡镇财政的困难将进一步加剧。乡镇财政困难使得乡镇的经济发展和各项事业的开展受到不同程度的影响。

一、农村税费改革后，乡镇财政的主要困难和问题

１.乡镇财政难保运转。

税费改革前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹，同时加上当时制度不规范，政府还通过各种收费来加强财政收入。农村税费改革后，农村的乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，农民负担减轻了，但同时乡镇财政的收入却有了大幅度的减少，特别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说，取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税后，而面对乡镇财政支出口径依旧，上级核定的税收转移资金有限的实际，乡镇财力的有限性与事权的无限性矛盾越来越突出。比如，永胜县税改后共计减负1529.99万元，减负率达72.41%，而对全县的财政转移支付资金仅为1085万元，缺口441万元。同时，近年来出台的公务员和事业单位人员调资等政策性支出，以及上级部门下拨教育、卫生、农业等专款时要求下级配套，还有计划生育、教育、卫生、农业等支出要求按法定比例增长，乡镇财政压力越来越大，保工资、保运转面临较大困难。

从有关数据显示，不少乡镇公共经费支出居高不下，每年的会议费、车辆费、接待费等非生产性支出数额较大。

税改后，支持农村公益事业建设的项目仍然沿袭税改前的做法，要求乡村配套资金。这对税改后实际收入明显减少的大部分乡村来说，实际上大多成了可望不可及的“水中月”、“镜中花”。以公路建设为例，凡属县以下公路建设均要求匹配，尽管要求匹配的是小头，但许多县市仍然难以承受，只好望“路”兴叹。

随着税费改革的深入，乡镇债务问题愈益“显性化”。由于各方面的原因，绝大部分乡镇或多或少都存在债务问题，并且几乎所有的县乡都有负债逾期不能偿还。税改后，在废止乡镇“搭车”收费平台，切断预期还款途径后，在老办法不能用，新办法又没有的情况下，乡镇很多债权如农业税尾欠等收回难度较大，归还债务本息的压力和风险增加。

２.乡村公益事业发展投入力不从心。

主要表现在四个方面：一是农村义务教育经费严重不足。 税改前，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。税改后，在农民承担的教育负担明显减少的同时，乡镇教育经费缺口则明显扩大。我省半数以上的县级财政只能保教师工资的发放，农村“普九”、师资培训、扫盲、学校设施维修等经费严重短缺，匹配资金无法兑现，影响了正常的教育教学工作。永胜县税改前农村教育费附加和集资共260万元，税改后财政转移支付为120万元不足，减少140万元。该县顺州乡税改前年收取教育费附加、教育集资共计12.2万元，税改后义务教育转移支付资金为1.8万元，仅占税改前的14.75%。二是农村基础设施建设支出缺口较大。税改后，对于农村中的水利设施毁坏、输电线路老化、村级公路桥涵毁坏等农村基础设施建设投入问题，乡镇显得力不从心。按《公路法》规定，农村乡村公路建设属于县乡两级政府负责建设、养护、管理，国家给予一定扶持，但主体是县乡两级政府。在乡镇财政收入大幅度减少的情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设已很难。三是农村文化、卫生等公益事业投入已无保障。税改前，这方面的投入就很少，以卫生为例，仅靠农村公共基础设施支撑的村卫生室，设备老化，没有办法更新、添置，普遍是“老三件”（血压计、听诊器、体温表），基本无工作场所或场所十分简陋，没有防保服务经费，预防保健工作难以开展。四是农村社保工作举步维艰。 以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系在我省绝大多数地方尚是空白。农村社会保障仅停留在军烈属优抚、五保户供养、农村计生“两户”等层面上，尚未建立完善的保障支出体系。税改前许多县市的农村五保供养、义务兵家属优待、村干部报酬等经费是列入“三提五统”范围从农民手中提取的。永胜县现有3035个分散供养五保对象，按每人每月60元计算，需218.52万元；102个集中供养五保对象，按每人每月150元计算，需资金18.36万元。税改后，由于财政转移支付不能满足实际需要，松桃县农村五保户供养金、义务兵家属优待金兑现落实困难，“五保”难“保”。

二、农村税费改革后，乡镇财政困难的原因分析

１.乡镇财源基础薄弱，没有形成稳定、持续的财源基础，农村税费改革后使乡镇财政收入骤然减少。

目前，我国乡镇一级财政收入主要来源于与农业有关的收入，而我国农业的发展水平较低，制约了乡镇财政收入的增长速度。我省大部分乡镇经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品率低，应对市场冲击能力差，乡镇收入构成以农业税为主，工商税收占乡镇财政收入比重很小，这次税改进行了“四取消、两调整、一改革、一建立”，各种制度外收费被取消，使得乡镇通过收费弥补财力不足的渠道被堵住。从而加剧了乡镇财政困难。

２.不完善的分税制财政管理体制。

一是地方税税种少、税基不稳定、税源分散；二是分税制改革后，地方的财权相对缩小，乡镇一级财政的支出范围并没有缩小，造成乡镇一级的财权与事权不统一；三是财政体制向上倾斜，由于乡镇一级财政处于最基层，致使乡镇一级财权最小、财政最为困难。

３.机构臃肿，乡镇财政供养人口过多。

乡镇机构改革整体滞后，内设机构小而全，分工重叠交叉。领导干部多，干具体工作的人员少。调查表明，我省乡镇行政编制人员平均29.5人，最多的达66人。部分乡镇村级干部素质和能力与新形势新任务的要求差距较大，总觉得“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不能用”，工作效力低，同时，实用型人才进不来，能进来的又不是急需的人才。冗浮人员突出。为了“保工资、保稳定、保法定支出”，有的乡镇不得不以借贷度日。虽然目前农村教育事业费由县级财政安排，但是乡镇仍然要承担与自身财力不相符的行政管理费和其他各项支出。

４.乡镇财政债务负担沉重。

乡镇财政债务的成因一般有：向上级财政的各类借款，向银行和非银行金融机构的贷款，统筹中借款和向企业、个人借款，以及各种拖欠款。其用途主要有三个方面：一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设；二是补充乡镇政府的日常开支，包括会议费、招待费、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。造成乡镇财政债务负担沉重的原因主要有两个方面：一是盲目上项目所致。为通过普六、普九达标验收，中小学校硬件设施较差的乡镇，政府举债兴建教学楼；乡镇为加快各村道路“硬化”建设，实行了“以奖代补”政策；以及有的乡镇为加快城镇化建设，加大基础设施投资，使乡镇政府背上了沉重的债务包袱。二是“寅吃卯粮”所致。乡镇政府由于财力紧张，应由机关事业单位缴纳的养老保险金、失业保险金以及住房公积金，均未足额缴纳，从而形成乡镇政府的财政负债；乡镇政府为了促进当地经济的发展，积极争取市、区财政部门财政周转金贷款，财政部门要求各乡镇对财政周转金提供担保，在一些企业和个人无偿还能力的情况下，本应由企业和个人承担的债务被转嫁到乡镇财政身上。

５.农户拖欠税费严重，财政管理水平低，也加剧了乡镇财政困难。

三、农村税费改革后，乡镇财政解困的思路

农村税费改革后乡镇财政面临的困难和问题是严峻的。各级党委、政府应予以高度重视，从提高党的执政能力、统筹城乡发展、构建和谐社会、建设社会主义新农村的战略高度，切实加强调查研究，共同摸索解决困难的办法，既要看到当前面临的困难和问题，更要看到这同时也是乡镇一级加快职能转换，密切联系群众，创新工作机制，提高执政能力的大好契机。以免征农业税后创新乡镇管理体制和运行机制为突破口，坚持以大力发展农村多种经济为中心，努力建设服务型政府，积极稳妥地推进乡镇机构改革，妥善化解乡村债务，创新工作机制，解决实际问题，不断开创乡镇财政工作新局面。

１.大力发展农村多种经济，为乡镇财政培养新财源。

农村税费改革改变了乡镇原有的财源结构和收入增长机制，因此只有大力发展多种经济，培养新的财源，增加工商税收在乡镇财政收入中的比重，才能从根本上解决乡镇财政困难。在财源建设上应实事求是，具体措施如下：

一是大力调整农业生产结构，引导农民根据市场组织生产。各地方要结合自己的特点，发展自己的优势农业，大力发展养殖业和具有地方特色的种植业。

二是大力发展乡镇企业。引导一部分乡镇企业围绕调整和优化农业产业结构，开拓农产品深加工和销售市场，以加工、销售、服务等企业为龙头，实现生产、加工、销售一体化，增加农产品的附加值，减少农民生产经营的风险。同时，重点扶持一批基础条件好、资源优势大、产品适销对路的乡镇企业上规模、上档次、上效益。

三是大力发展个体私营经济。为农村个体私营经济的发展创造宽松的外部环境，使个体私营经济在繁荣农村经济、促进农村产业结构优化的同时，成为乡镇财政新的财源。

四是积极开展农村环境整治，推进乡村田园村寨、民族文化村寨建设，积极发展乡村旅游，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。以农村小城镇的繁荣带动周边农村经济的发展。

五是大力培养有文化、懂技术、会经营、有较高思想道德水平和良好守法素养的新型农民，实施科技兴农，向农业的广度和深度进军，多方拓宽农民增收渠道，带动乡镇企业和小城镇发展，扎实抓好农村劳动力就业培训，为引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移搞好服务。

２.进一步完善分税制财政管理体制。

解决乡镇财政困难的根本出路是进一步完善分税制财政管理体制。首先，要坚持事权与财权相结合的原则，合理确定乡镇的财政收入。在解决县级财政困难的同时，县财政在与乡财政分割财力时要给乡镇留有余地，以事权划分财权，以财权决定事权，从财政体制上明确乡镇的财权和事权。在确定乡镇财政体制时，应根据各乡镇的实际情况和发展水平，区别对待。坚持“富县先富乡镇”，兼顾县乡的利益，正确处理县乡财力分配关系，将适合由乡镇管理的收支全部下放给乡镇，做到权责结合。

其次，加大各级政府间的转移支付力度。①适度提高转移支付的规模，实行多种转移支付的模式。适度加大中央政府对经济不发达省份的转移支付力度。改变转移支付的模式，将目前单一的纵向转移改为纵向与横向转移相结合的方式，即由富裕省份向落后省份转移，从而使省一级政府有足够的财力向下转移。②加大各级地方政府间的转移支付力度。主要是省级向县级、县级向乡镇的转移，使各级政府都能提供大体与本级政府职能要求相一致的公共服务水平。

３.转变政府职能，建设服务型政府。

一是转换政府职能。按照“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的要求，加快乡镇政府职能转换，变直接干预生产、催种催收，为向农民提供党在农村的各项路线、方针、政策服务，向农村提供公共教育、卫生、体育、文化、矛盾纠纷调解、救灾抢险等政务服务，向农村富余劳动力转移提供技能培训、就业等信息服务，向农业生产提供全程技术服务和资金服务，向农村各类专业组织和农产品销售提供市场服务，努力使乡镇干部成为党的路线方针政策贯彻的落实者，产业结构调整的引导者，种养加工技术推广的示范者，农村基础设施建设的组织者，依靠科技进步提高农民素质的实践者，农村“四个建设”发展的协调者，推进乡镇政府由全能型向有限型转变，由管理型向服务型转变，由指令型向指导型转变，由权力型向责任型转变，由人治型向法治型转变。

二是创新运行机制。应由县（市）承担的工作任务，不得随意转移给乡镇承担；需要县（市）和乡镇共同完成的工作，县（市）要提供相应的经费保证，并赋予必要的权力。县（市）要严格控制面向乡镇的检查、评比、达标活动，减少众多的“一票否决”和“责任状”，使乡镇干部从繁杂事务中解脱出来，集中精力为农村经济社会发展服务。允许和鼓励乡镇干部直接参与农业生产经营开发项目，带头领办种养业科技示范项目，带头搞活农产品流通；鼓励乡镇干部深入生产经营一线，采取与农民合股经营或技术承包、营销承包等多种形式，与农户结成利益共同体。规范发展适合农村特点的金融组织，积极开展农村信用户、信用村、信用乡镇创建活动，探索实行权益质押等多种形式为农户提供贷款担保服务，逐步把农村信用社办成社区性金融服务组织。

三是发展公共事业。建立以工促农、以城带乡的长效机制，大力发展农村公共事业，提高农村综合保障能力，使改革发展成果惠及广大农民群众。坚持政府投入为主的农村义务教育投入机制，进一步加大对县特别是财政困难县的转移支付力度。对较早实现“普九”达标验收的县（市），应给予适当的资金和政策倾斜。积极稳妥地推进新型农村合作医疗试点，建立健全农村医疗救助制度。加快农村文化事业和文化产业的发展，继续实施广播电视“村村通”。扩大对农村计划生育家庭实行奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程的试点。有条件的地方应积极探索建立农村社会保障制度，进一步完善农村居民最低生活保障制度，扩大社会保障的农村覆盖面。实行“政府补助、部门帮助、社会赞助、群众自助”相结合，积极探索政府资助的激励机制和办法，整合各种渠道的财政支农资金，提高资金使用效率。鼓励社会力量投资建设或兴办农村公益事业，建立社会团体捐助、企业赞助、个人捐助等多渠道的农村公益事业发展基金，促进投资主体多元化。规范和完善“一事一议”筹资制度，严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善生产生活条件的政策界限，引导农民开展直接受益的基础设施建设和发展公益事业。根据我省人均耕地少、偏远地区交通不便的特殊实际，在农民自愿和主动要求的前提下，可考虑把粮食直补资金改为农村公益事业建设资金集中统一使用，用于修建乡村道路、水渠等。在实施农村公益性重点项目建设中，应尽量减少县级政府投入匹配比例，取消实际存在的乡镇匹配。对过去以减免农业税或“抬粮”为调节手段占用田地的，属政府行为的，可在调查核实的基础上，由国家一次性出资征用，或以转移支付专项资金予以补偿；属村集体兴办公益事业的，可按“一事一议”制度办理，根据原合同和具体情况，由村采取措施逐步解决。

４.推进乡镇机构改革，减少乡镇供养人员。

乡镇财政困难的一个最主要的原因就是“吃皇粮”的人太多，基层财政摆脱困境最为直接和有效的措施是转变政府的职能，精简机构，压缩编制，减少财政供养人员。要抓住目前政府机构改革的有利时机，加快乡镇政府机构和乡镇事业单位的改革，进一步加快乡镇合并的步伐，清退乡镇超编人员、临时人员和聘用人员，压缩编制内人员。

一是合理设置乡镇机构。注重围绕服务与管理两大职能，设置乡镇机构，整合现有干部资源，严格控制乡镇领导职数。乡镇可设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、人口和计划生育办公室四个内设机构，另设技术服务中心和财政所两个事业单位，其他有关牌子可按工作属性分别挂在这6个单位。规模较大、财政状况较好、经济较为发达的乡镇，所属事业单位可适当增加。还可考虑跨乡镇设置或几个乡镇设置一个事业单位。加大党委、人大、政府领导的交叉任职力度。根据职位需要，对乡镇机关公务员和事业单位工作人员，加大实行竞争上岗、择优录用的力度。坚持“大稳定，小调整”原则，合理调整乡镇规模和布局。合理区分公益性和经营性职能，整合现有乡镇事业站所。对事业单位人员可实行合同聘用，动态管理，核定经费，挂牌竞争承包，变“养人”为“养事”。学校实行校长竞争聘任制、教师竞争聘用制的管理办法。 

二是完善配套政策。对符合条件的乡镇事业单位人员的养老保险，可由财政以适当形式给予支持。坚持“先修渠，后放水”，积极培植分流载体，创造转岗平台，妥善安置分流人员，维护社会稳定。

５.采取多种措施，消化乡镇债务。

第一，对本乡的债务进行全面调查清理，在此基础上区别不同的情况，明确债务人，采取多种方法进行消化。对历史上形成的乡村债务，要摸清底数，加强审计，区别情况，分清责任，分类登记，先易后难，逐步化解，如对农村“普九”达标建设等本应由公共财政承担而实际上由乡镇政府承担的政策性债务，可优先进行消化。乡镇财政要根据财力情况设立偿债基金，分期逐步偿还，同时避免新的债务出现。对于不属于乡镇财政负担的债务，按照“谁受益、谁负担，谁借债、谁还款”的原则，分别进行清偿。对乡镇以前因发展生产和公益事业建设所形成的债务，又确实没有能力偿还的，可实行核消减债、降息减债、改革改制减债以及挂帐停息等方式逐步清偿，或加大转移支付力度等办法加以解决。

第二，推进乡镇财政改革，实行“零户统管”和综合财政预算。在乡镇全面推行综合预算，由乡镇财政统筹乡镇所属各部门的资金，统筹安排支出。乡镇年度预算的编制必须严格执行《预算法》和有关政策法规，从严控制非生产性支出。对乡镇行政事业单位的财务实行“零户统管”，以增强预算的调控，提高财政资金的使用效果，用结余资金消化债务。

第三，建立债务监管机制，严格审批新增负债。为了从根本上控制和消化乡镇负债，应建立相应的债务监督机制。一是加强干部离任审计，实行债务终身责任追究制度。二是加强债务日常监督检查。三是贯彻新建项目量力而行的原则，避免寅吃卯粮。四是建立新增负债审批制度。凡未经批准产生的新增债务，按照“谁决策，谁负责，集中决策由主要领导负责的原则”严肃处理，把新增债务降到最低程度。

６.加强税收征管，增加乡镇可支配财力。

乡镇在抓好主体税种征管的同时，着重抓收入的难点和薄弱点。难点是加大清理欠税的力度，将该征的税征上来，同时防止新欠的发生。加大零散税收的征管力度，做好农村个体私营经济税收、农村运输车辆税收的征收工作。

７.提高乡镇财政管理水平。

一是提高乡镇财政人员的政治和业务素质。要选配政治素质好、业务能力强、作风正派的干部从事财政工作，使国家的财税政策能在乡镇及时得到贯彻落实

二是加强乡镇支出管理。必须按照公共财政的要求，将财政资金用于实现政府职能、满足公共需要上，防止因财政管理的事过多，而导致财政陷入困境。要健全财务管理制度，堵塞各种漏洞，提高对违反财经纪律行为的处罚力度。

三是积极推行政府采购，提高财政资金的使用效益。

参 考 文 献

1、中国财政经济出版社《农村税费改革方案和配套文件选编》

2、中国财政经济出版社《农村税费改革方法与思考》

3、中国财政经济出版社《农村税费改革探索》

4、中国财政经济出版社《农村税费改革回顾和总结》

5、云南省农村税费改革领导小组办公室《云南省农村税费改革工作手册》

6、云南省丽江市永胜县《农村税费改革试点实施方案》、《工作总结》、《情况汇报》

7、云南省丽江市永胜县《顺州乡农村税费改革试点实施方案》