浅议富宁县政府债务的现状成因及对策

XCLW119424 浅议富宁县政府债务的现状成因及对策

（八）积极探索政府投融资新机制

（九）加大审计力度，建立责任追究制度

摘要

高额负债不仅制约了经济发展，而且影响了党群、干群关系，成为影响农村社会稳定的重要因素之一。在沉重债务包袱的压力下，县乡政府的公共服务功能萎缩，由此还可能引发农民负担反弹，严重影响了基层政权组织和农村中小校的正常运转。为摸清和掌握富宁县政府债务情况，明确债务关系，以便更好地探索化解债务新途径，遏止不良债务增加，防范和化解债务风险，巩固农村综合改革成果，确保经济健康发展。

浅议富宁县政府债务的现状、成因及对策

高额负债既制约了经济发展，分散各级党委政府的精力，挫伤干部职工的工作积极性，又影响党委政府在群众中的形象，成为影响农村社会稳定的重要因素之一。在沉重债务包袱的压力下，县乡政府的公共服务功能萎缩，由此还可能引发农民负担反弹，严重影响了基层政权组织和农村中小学校的正常运转。为摸清和掌握富宁县政府债务情况，明确债务关系，以便更好地探索化解债务新途径，遏止不良债务增加，防范和化解债务风险，巩固农村综合改革成果，确保经济健康发展。现就富宁县政府债务的现状、成因及对策作一浅析。

一、富宁县政府债务的现状

富宁县地处云南省东南部，与越南河江省苗旺、同文两县接壤，地处两国三省十县结合部，国道323线和衡昆高速公路贯穿县境，是云南通往沿海开放地区的“东大门”和“出海口”。全县国土总面积5352平方公里，共辖13个乡（镇）145个村（居）委会，居住着壮、汉、苗、瑶、彝、仡佬6种民族。2007年全县总人口为40万人，实现财政总收入2.17亿元，农民人均纯收入为1694元，是一个集“老、少、边、山、穷”为一体的国家级扶贫攻坚县。

截止2009年底,全县债务余额为23,368万元，比年初余额21,963万元增加1,405万元，增长6.4%，其中：农村义务教育债务余额为5,358万元，占全县债务余额的22.93% ，所有乡镇和村都有债务。其来源是：借世界银行贷款、借商业银行贷款、借用基金会贷款、其它金融机构贷款、向个人和单位借款以及拖欠工程款。按用途划分：一是基础设施建设负债；二是教育、农业等事业负债；三是企业的发展投资负债；四是各部门(单位)建设和项目超支；五是清理农村合作基金会投入资金；六是支付银行借款利息；七是其它用途。目前富宁县政府债务有以下几个特点：一是债务规模庞大，已经超出财政负担能力；二是债务逾期较多，化解难度大，县乡两级债务逾期率达90%以上，村级债务逾期率达100%；三是债务分布不平衡；四是债务呈上升趋势。全面遏止新的债务发生已势在必行。

二、富宁县政府债务形成的主要原因

负债不断增加的原因是多方面的，既有客观上的，也有主观上的原因。主要体现以下几个方面：

（一）经济落后，财力薄弱，为维持正常运转和发展经济形成债务

富宁处在西部地区的一个国家级扶贫攻坚县，工业经济薄弱，财政收入本身就匮乏，农、工、商经济发展困难，基础差、底子薄，没有稳定收入的项目，但正常运转的硬性支出却越来越大，这就导致收入少、支出大，收入来源不足以弥补支出亏空。为了维持正常运转和发展经济，只能依靠借款、贷款弥补开支，形成政府债务。

（二）达标升级活动频繁，项目资金投入不足形成高额负债

1、前些年，各类达标升级验收活动繁多，实行“上级下指标、下级出资金”的体制，富宁县在财力匮乏的情况下，只能依靠举债达标，如为了巩固九年义务教育，完成“普六”、“普九”、“普实”达标任务，仅这一项达标形成的债务就占全县债务总额的20% 左右，还有“创卫”、“公路上等级”、“小城镇建设”等多项达标活动，背上沉重的债务包袱是不可想象的文章来源：中国公务网 2006-11-24 11:33:25。

2、是农业生产性综合项目实行“配套制”，因财力有限，只能举债配套。

3、是部分农田水利基本建设项目、公益性基础设施项目，实行“谁受益、谁出资、谁建设”三位一体的办法，只能举债搞建设形成债务。

（三）盲目发展财源建设项目形成不良债务

一些乡（镇）为了增加本地区经济收入，发展财源建设，对项目可行性缺乏有效的论证，便盲目举债上马，最终由于管理不善，投资无法收回，债务无力偿还。

（四）超越自身能力建设基础设施、公益事业增加政府债务

1、近几年来，在乡村公路、学校、城市道路、人畜饮水、农村电网改造等公益事业建设上不是从本地区的实际出发，量力而行，考虑财力许可，而是盲目上项目，造成大量重复建设和财力浪费，再加上投资这些公益事业没有经济效益，每年还要支出大量利息，从而使建设债务不断膨胀，债务越滚越多。

2、部分领导为创政绩、树形象，不顾财力基础，片面追求高目标、高增长的政绩，搞一些劳民伤财的“形象工程”、“面子工程”和“政绩工程”，也在一定程度上造成了高负债的后果。

（五）管理存在漏洞，挥霍浪费严重，使负债雪上加霜。

没有建立起一套完整、有效的政府债务管理制度和风险预警分析体系，对政府债务缺乏统一管理和约束机制，多头并举，管理混乱，重资金投入、轻资金管理，举债与偿债缺乏对应的要素要求，形成“前任铺摊子、要面子，后任背债务”，加上挥霍浪费严重，据了解有些乡镇或部门每年的接待费高达20万元。这是形成债务庞大的主要原因之一。

三、高额负债对经济发展和社会稳定的影响

政府债务是筹集建设资金的重要渠道和手段，举债得当，有利于经济发展和社会进步；举债失当，就会使我们背上沉重的债务包袱，影响经济发展和社会政治稳定。主要体现在以下几方面：

（一）长期困扰干部，各项工作推行难度加大

政府债务有相当一部分是干部职工的私人借款和贷款，私人借款和贷款是非常敏感的债务，稍有不慎，将导致债权人找干部、围攻政府、打官司。而保工资、保稳定、促发展的任务非常重，自身财力又无法确保工作的顺利进行，造成多数干部的主要精力是借款，借款发工资、保稳定，借新债还老债，长期困扰在“一借一还”的债务链中，干部职工为公个人举债多，终日应付债权人，精力、体力相当困乏，工作全凭自己的事业心和责任感去开展。

（二）影响社会稳定,危及政权组织和农村中小学校的正常运转

债务中涉及个人的工程款项目也相当多，告政府偿债，群体性找政府要工钱的事件时有发生，给群众留下了一个“赖皮政府”和“流氓政府”的印象，社会稳定隐患很大，个别乡镇（单位）无法正常开展工作。一方面债台高筑，超过承受能力，可用财力减少，难以维持政府正常运转；另一方面，为了硬性支出，不得不频频举债，老债未还新债又生，加之还债工作极其艰难，政府信誉度大幅度下降。

（三）扰乱财经秩序，制约经济发展

债务居高不下，举债泛滥，不可避免各种违规违纪操作的出现，如借贷保运转、保发展、预征预借税收、虚列收入入库、预算偿债挂帐、专款挪用挂帐等行为时有发生，在一定程度上扰乱了财经秩序，致使地方财政收入不实，上级专项资金不能全额用于专项建设，大量建设资金沉淀为不良债务，倒致项目建设进度缓慢，遗留问题增多，效益无法发挥，严重制约了地方经济的发展。

四、防范和化解政府债务的对策和建议

随着政府债务规模的扩大，债务总量不断积累，还本付息逐年增大，偿债能力低，干扰了正常的财政预算管理和预算执行，加强政府债务管理，规范各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，防范和化解政府债务风险势在必行。

（一）统一认识，增强政府性债务风险防范意识。

坚持“适度举债，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，切实转变观念，统一思想，提高认识，牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，增强政府债务的风险意识和忧患意识。把防范政府债务风险作为各部门工作的一项重要任务。同时，把“减债也是政绩”作为今后考核领导干部的一项重要内容。从而降低债务风险。

（二）调优结构，推进农业产业经营，促进经济发展

大力发展农村经济，支持农村产业结构调整，全面推进农业标准化，加大对与地方财政收入联系密切的农、林、畜牧产业和重点纳税企业的扶持力度，以促进农村经济的快速发展，达到农民增收、财政增收的“双赢”目的。面对农村税费改革后的新形势，在巩固现有税源的基础上，要加大对新兴财源和替代财源的建设，培植财政收入的新增长点，不断拓宽财政收入增长空间，努力做大做强财政这个“蛋糕”。

（三）理顺政府债务管理体制，实行归口管理。

1、制定出台政府债务管理和偿债机制办法，建立政府债务的管理制度，即建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制、举债评审制度、偿债责任制和责任追究等制度，进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序。同时，建立政府债务风险预警分析体系，防范政府债务风险。

2、成立债务管理机构。根据实际情况，成立政府债务专门管理机构，负责管理本地方政府债务，对债务实行动态管理。从而有效遏制政府债务无序膨胀。

（四）建立和完善偿债准备金制度

通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从本级财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，做到有计划地消化债务，化解债务压力，特别是农村义务教育债务。避免因集中偿付影响财政预算的正常执行，避免因长期拖欠老债引发债权人采取强制、激进手段，影响社会的稳定。

（五）调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，加大对尾欠税费的清收力度

1、要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目坚决剔除，腾出部分资金用于偿债，化解债务压力。

2、要加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。

3、加大对尾欠税费的清收力度，对确实困难的农户予以减免，对非贫困而无法一次性偿还的农户可以签订协议，分期偿还，对有偿债能力而拒不还欠的，要通过法律程序依法清收。

（六）加强乡镇债务管理，逐步化解乡镇债务

结合当前深化农村综合改革和试行“乡财县管”，规范乡镇财务收支行为，进一步加强乡镇债务管理，逐步化解乡镇债务，减轻乡镇还债压力。对已经形成的乡镇政府债务，要明确责任，制定偿债计划，采取措施，先易后难，逐步化解；对于一些债务是通过财政以“统贷统还”的方式取得的，但农民还不了，不能都转嫁到乡镇身上，作为上级财政和金融部门也应承担一部分，给予一定的减免政策，减轻乡镇财政的债务承担，以促进农村经济发展和维护农村的稳定。严禁乡镇政府及其所属部门举借新债和对外提供经济担保或进行财产抵押。

（七）加强制度建设，规范财务管理，制止新的不良债务发生

为遏制政府债务无序膨胀，今后，建议做到以下两点：一是禁止举债搞基础建设，禁止购置豪华办公设施和小汽车，禁止举债办公益事业为名的形象工程和政绩工程，防止新的不良债务产生。二是加大乡村公益事业建设资金的投放力度，切实减轻乡村负担，防止新的不良债务产生，从而使农村真正走上繁荣和稳定。

（八）积极探索政府投融资新机制

通过适当放宽和降低民间资金准入门槛，吸引民间资本投资、入股基础设施和公共服务领域建设，并给予适当的优惠政策，从根本上减轻政府债务压力，为把富宁建设成为山水园林城市作出贡献。

（九）加大审计力度，建立责任追究制度

建议要把“减债也是政绩”作为对领导干部政绩考核的一项重要内容之一。对离任领导干部不仅要审计其财务收支情况和所负责的已完工项目的经济责任，还要全面审计其拍板定案未完工程项目的经济责任，如发现有重大责任问题，要把处理事与处理人结合起来，坚决杜绝个人“拍脑袋”工程和个人政绩工程。对新增债务乡镇、部门（单位）的主要负责人，可采取不调动、不重用，并作降职、免职处理。对造成重大损失的，要追究其法律责任。这样可以从根本上杜绝新的债务发生。

总之，在今后化解债务中，要立足实际，加强财政收支管理，扩大财源，有针对性、有计划地逐步清偿。

以上的陈述仅属于本人个人观点，不代表任何单位和组织。

参考文献

1、《富宁年鉴》，富宁年鉴编辑部编，2009年

2、《富宁县国民经济社会发展统计资料》，富宁县统计局编，2009年

3、《富宁县2009年政府性债务报表》，富宁县财政局编