浅议农业资金审计的路子

一、农业资金审计的现状——————————————————————3

（一）农业资金在国民经济中的重要地位————————————————3

（二）农业资金审计的主要内容及作用—————————————————3

（三）案例分析——河池区农业资金审计现状分析————————————5

二、农业资金审计工作面临的形势与存在的问题—————————————6

(一)农业资金审计工作面临的形势———————————————————7

（二）农业资金审计工作存在的问题——————————————————7

三、积极探索农业资金审计的新路子——————————————————8

（一）在审计职能上，强化服务意识——————————————————8

（二）在审计的主要内容上，强化专项资金审计—————————————10

(三)在审计方法上，从查错纠弊向改进管理和提高绩效转变————————11

(四)在人员的素质上，着重在提高人员的综合能力上。——————————12

内 容 摘 要

农业资金审计是我国政府审计的重要内容之一.面对国家农业形式变化、农民收入增长缓慢和我国加入WTO等新问题，如何围绕促进“富民兴桂新跨越”、全面建设小康社会战略目标的实施，进一步解放思想、不断创新，探索可行的路子、寻求结合实际的审计方法，拓展审计空间，使农业资金审计工作更好地服务于农业、农村经济发展、农民增收、推动我区改革开放和经济建设持续、快速、健康发展，具有非常重要的作用。

浅议农业资金审计的路子

农业资金审计是我国政府审计的重要内容之一。面对国家农业形势变化、农民收入增长缓慢和我国加入WTO等新问题，如何围绕促进“富民兴桂新跨越”、全面建设小康社会战略目标的实施，进一步解放思想、不断创新，探索可行的路子、寻求切合实际的审计方法，拓展审计空间，使农业资金审计工作更好地服务于农业、农村经济发展、农民增收，推动我区改革开放和经济建设持续、快速、健康发展，具有非常重要的作用。

 一、农业资金审计的现状

 （一）农业资金在国民经济中的重要地位

 农业是通过培育植物取得产品的社会生产部门，我国的农业、副业和渔业。按照现行的财政管理体制和经济部门分类，我国广义的农业部门系统包括农业(含农垦、农机、水产、林业（森林工业）、水利、气象、土地管理等。中共中涛最近在山东、河南专门就解决好农业、农民问题进行考察。总书记强调，解决好“三农”问题，加快农民。经济持续快速协调健康发展，必然要求，宏伟目标的必然要求，是维护社会稳定和国各级党委和政府要进一步深刻认识解决好紧迫性，真正在思想上、工作上更加重视“三农”问题，扎扎实实地做好各项工作。十六大报告、十六届三中要位置，“三农”问题是我国备受关注的热点，党中央历来都高度重视“三农”问题。建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。没有农村的达到小康，我国就不会全面进入小康社会。我国国家财政积极强化农业基础地位，支持农业和农村经济的战略性调整，努力增加农民收入，取得了明显成效。据财政部统计，“九五”期间，国家财政用于农业的各种直接和间接支出达到8460多亿元，有力地推动了农业和农村经济登上新台阶。因此，涉及农业的资金审计就显得非常重要。

 （二）农业资金审计的主要内容及作用

 农业资金是指国家或地方各级人民政府支持农业和农村发展的资金。农业资金审计是指审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督的行为。农业资金审计的对象包括了农业部门筹集、投入、分配、管理、使用国家农业资金以及执行国家有关农业和农村经济政策的部门和单位。根据资金来源，农业资金审计涉及的有：农业事业资金和专项资金；农业专项基金；预算外农业资金；政策性农业翊专项贷款；国家通过双边或多边合作取得的国际组织或外国政府援助农业的款项。另外，国有土地使用权有偿使用的收入，包括国有土地调出让金和土地收益金、土地增值费等财政收入的征集、分配、管理、使用也属于农业资金审计的范围。

 1、监督各级财政部门按照人大通过的预算足额安排农业资金。通过财政预算安排一定的支持农业和农村经济发展的资金，是加强农业基础地位所必需的。审计机关在预算执行审计中，对财政部门是否足额安排农业资金进行审计检查，纠正挤占挪用农业资金的行为，促进使农业资金从源头上得到保证，同时也维护了预算的严肃性和人民代表大会制度的权威性。

 2、严格农业资金的管理，防止挤占挪用。使用分散，管理部门多，拨付途径长是农业资金的特点。审计机关通过对农业资金审计的管理、拨付进行审计，促进有关部门加强管理，保证资金能够如数到达使用单位或农民手里，防止跑冒滴漏；同时要监督有关部门，按照资金既定的用途分配使用，防止挤占挪用；还要严厉查处虚报冒领导贪污私分等违法行为。

 3、促进农业资金的合理使用，保证发挥应有的效益。农业资金是在国家财政不十分富裕的情况下安排的专项资金，应当合理的使用，保证发挥应有的效益。审计机关通过对农业专项资金的审计，监督有资金安排分配权力的部门，按照经过批准的数额向计划内项目分配资金，不得层层截留抵扣，不得向计划外项目分配资金；监督资金使用单位，厉行节约，加强管理；督促有关部门加强对农民的教育，确实将国家安排的资金用于指定的项目，保证项目目标的实现，最终使农农业发展、农民增收、农村繁荣。

 4、党中央、国务院关于加强农业的决策。解决农业问题仍然要一靠政策、二靠科技、三靠投入。审计机关对农业资金的审计，除保证投入的足额、稳定、合法之外，很重要的方面就是要检查党中央、国务院一系列农业政策的落实情况，如加强农业的基础地位之业发展政策；加大农业投入政策、富民政策、减轻农民负担政策、开发性扶贫政策、保护耕地政策等，从而促进各级政府及其主管部门视农业、重视农民、重视农村工作。

（三）案例分析——河池区农业资金审计现状分析

 20多年来，河池区农业资金审计从审计对象、内容、重点、范围、组织方式、审计报告和法律规范等方面都进行了较为全面的探索。对河池区农业资金分配、管理、使用上层次多（中央、省、市、县等级），资金管理、使用部门多和项目分布广、散等特点，提出了围绕自治区党委和政府关心的问题，按照审计署的统一布置，以农业专项资金审计作为重点的指导思想，先后开展扶贫资金、水利资金等审计。在审计方法和审计组织方式上，探索了采取“上审下”、“交叉互审”以及开展农业资金审计项目质量评选活动，农业资金审计工作有了较大的发展。2000年政府机构改革时，自治区审计厅增设了农业水利林业审计处，各地市相应设了相关的农业审计科、股。为加强和农业资金使用部门的联系，加大对农业资金的审计力度，发挥了重要作用。通过各级农业资金审计人员的努力，发现并纠正了农业资金存在的一些较为普遍性问题：

 1、预算编制比较粗，预算透明不高。部分主管农业资金分配预算和批复下属单位的预算时，专项经费只是按类别笼统列支，具体的实施项目、内容不够细化，使预算缺乏透明度，不利于预算的执行和监督。资金结余在主管部门过大，不及时投入使用农业专项资金的情况较为突出。如某主管部门当年的结余资金占全年财政拨款的66．7％。

 2、挤占挪用农业资金平衡预算、发放工资、购车、购移动通工具等违纪行为和用于非生产性开支。如对某专项资金进行审计时发现主管部门改变资金用途，公用经费挤占专项资金达280多万元某主管部门挪用专用基金周转使用未及时收回3500万元，管理费用挤占874万元，在农村造林和林木保护补助费中列支会议费、汽车购置费等。

 3、农业资金未按计划尽时拨付到位，造成农业实施的项目未能按期完成，影响项目进度。在对某大型水库的审计调查发现，中央国债资金实行报账制后，历经时间长，资金到位滞后，地方配套资金至位率差。由于各种资金没有按计划及时足额到位造成消极影响：

 (1)项目建设为赶工期和汛期，主体工程的建设均使用了先到位的本级预算内基建资金和部分自筹资金，待主体工程完工后，其余的附属工程及费用开支又不能在后到位的国债资金中列支，形成国债资金完不成年度计划，而零星工程和费用又没有资金开支的状况。

 (2)工程无法按计划顺利实施和如期完成。某水库除险加固项目在概算工期内，工程进度15个标段中仅完成8个标段，7个标段在建，共完成概算投资占计划投资的69％。因为资金短缺，多座副扭坝灌浆防渗、涵闸维修、隧洞衬砌、防汛公路、设施改造、水情自动化测报系统等工程均未按期开工，多个项目是由施工单位垫付资金实施建设。

 4、计划外项目安排投资和虚列支出将预算内资金转移到预算外形成小金库等问题仍然存在。如某主管部门将收取的项目投资收入120万元列入账外核算。

 5、因管理和其他原因造成损失浪费的。某农业资金项目由于设计变更增加投资300多万元，采购设备和借出资金形成潜在经济损失400多万元。

 6、资金使用方面内部控制制度不健全、会计核算不规范。主要原因：

 一是使用农业专用资金的部分项目法人对自身在工程财会管理中的职责不够了解，未能正确行使管理职权，对内部控制制度认识也不够深刻。

 二是财会人员没有认真执行落实内部控制制度，没有按要求严格履行财务管理的制度、程序和手续，如设备器材的管理没有验收清单和明细账册、部分完工项目没有及时结算，以及虚列工程投资等。

 三是有些主管部门在体制改革后对农业专用资金使用的指导、管理和监督不够到位，没有及时发现和纠正处理财务管理中存在的问题，如某项目的中央国债资金没有与地方配套资金分开核算，建安工程投资没有按单项工程分别核算等。

 二、农业资金审计工作面临的形势与存在的问题

 农业审计涉及“三农”问题。农业、农村、农民问题是农业审计永恒的主题。农业资金审计与农民的利益息息相关，是“三个代表”的重要思想的具体实践，我们搞农业审计，要旗帜鲜明地维护农民的利益。通过20多年的努力，农业资金审计工作取得了很大成绩，积累了丰富的经验，在这个基础上分析目前农业资金审计工作面临的问题和当前农业资金审计存在的问题，既要看到审计工作的大环境对农业资金审计工作提出的要求，也要看到国家农业形势变化和农业政策调整所引发的需要与农业资金审计工作适应的问题，还要看到农业资金审计工作自身存在的需要改进和加强的问题。

 (一) 、农业资金审计工作面临的形势

 1、农业形势的发展变化和西部大开发给农业资金审计带来新的挑战。实施西部开发是党中央国务院做出的一项重大决策。近两年来，中央不断加大对西部地区支农资金的投入力度，每年有60％以上投入到西部开发的12个省市。2000年国家启动的退耕还林还草试点项目资金也绝大多数投入了12个省区市。由于经济文化发展的差距及由此产生的思想观念方面的差距，与经济发达地区相比，西部地区农业资金分配管理使用方面的情况更复杂，农业资金审计工作的难度更大、任务更艰巨。作为西部省区的农业资金审计工作，如何在实施调优农业产业结构，推进农业产业化经营，加速农村富余劳动力转移，加强农业和农村基础设施建设，改善农业生产和农民生活条件，进一步深化农村体制改革的过程中，搞好监督，保障国家支农资金的落实，有效发挥效益，为西部开发创造良好的社会、经济环境，是摆在我们面前的重大课题。

 2．财政体制改革对农业资金审计提出更高要求，。目前我国财政改革正在优化支出结构和完善细化预算编制方法、国库集中收付制度、财政转移支付制度及政府采购制度等方面有条不紊地进行，并认真清理、摈弃影响加入世贸组织及经济全球化的财经法规。随着经济改革步伐的加速，财政改革的力度也必然加大。财政支出对农业资金的投向也作了调整：一是向农业服务体系建设体系倾斜；二是向农业基本生产条件的改善倾斜；三是向农业生态环境建设和保护倾斜；此外，还将加强农业基本建设项目和投资的监督和管理，提高基建项目质量和投资使用效益；进一步拓宽农业投资渠道，建立多元化的投入机制。

 （二）农业资金审计工作存在的问题

 1、工作思路不清晰，适应能力不强。部分审计机关对财政职能变革的新的情况、新的问题还缺深入了解和研究，往往造成审计重点不明确，审计方式、方法没有随着改变和提高，而部分审计人员往往一味查违纪违规，对政府职能变革的新发情况、新问题知之甚少。

 2、资金监管多。由于多头管理，拨款环节繁多，造成审计工作鞭长莫及。

 3、重视不够，机构不健全。目前我区农业审计机构除厅、市及部分县审计局设有专职机构或人员外，其余的都未设立专门的农业审计机构及配备专职人员。

 4、农业资金审计人员知识面单一。农业资金审计人员需掌握各事业单位、相关的企业会计制度和基本建设会计制度。但目前情况看，农业资金审计人员基本上仅掌握行政、事业单位会计制度，对农业资金特别是农业专项资金安排的基本建设项目审计，就难以适应，审计质量就会受到影响。

 农业资金审计工作中存在的问题如果不尽快解决，就难以适应形势发展的需要，农业资金审计的地位就岌岌可危。

 三、积极探索农业资金审计的新路子

 如何从宏观上研究问题，完善“三农”政策、制度等提出一些建设性的审计建议，是农业资金审计工作的重中之重。根据我国农业资金审计工作已进入全面发展与提高阶段，结合国家对农业的扶持政策及农业资金审计的特点，如农业资金审计资金量较小，而且非常分散，有些甚至涉及千家万户，特别是扶贫等专项资金；资金来源也涉及方方面面。而我区又属西部地区，如何在实施农业产业结构调整和西部大开发的过程中，进一步搞好监督，保障国家支农政策的落实，为西部特别是广西的经济发展，创造良好的社会和经济环境。本人认为深化农业资金审计工作应从以下几个方面来把握：第一，工作定位要准确，始终坚持农业资金审计服务于“三农”发展的根本宗旨。第二，审计方法上，要结合本地实际，做好各行业专项资金审计与预算审计、项目单位财务审计相结合，重点审计与专项审计调查相结合。第三，突出重点、关注热点，围绕政府和群众关注的热点、难点问题开展审计。具体措施有以下几点：

 （一）在审计职能上，强化服务意识

 在确定农业资金审计工作目标、范围、重点及审计工作组织方式时，谈要记分体现为“三农”服务的意识。

 1、处理好经济发展和农业资金审计定位的关系，在促进“三农”发展和拓展审计空间上下功夫。党的十六大从深化政治体制改革高度上指出审计机关在对权力的制约监督中要发挥职能作用，指明国家审计机关的基本职能就是对国家财政和“两权”的监督。“两权”即财权和人权。十六届三中全会指出：“深化农村改革，完善农村乡制。”作为农业资金审计，也必须服务于这一大局，要从维护经济发展大局的角度出发、从创造良好经济发展环境出发、从帮助解决问题出发、从促进规范管理出发开展审计工作。

 2、处理好审计监督与审计服务的关系，在服务宏观决策和规范管理上下功夫。农业投入不足，抗灾能力弱，产业化水平不高，农民增收难的问题没有很好解决。审计机关必须把监督关口前移，建立事前介入、事中督查、事后审计的全过程跟踪审计监督机制，资金被挪用后再审计失去作用。同时，查处违纪问题不是审计的目地，审计的目的是通过“一审、二帮、三促、四提高”，帮助被审计单位健全规章制度，从制度上和机制上解决问题，促进规范和加强财务经营管理，审计既要查处违法违纪问题，也要注重在服务上做文章，在服务领导宏观决策和促进规范管理上下功夫。

 3、处理好审计项目数量和审计工作质量关系，在查处力掐升审计成果质量上下功夫。审计工作必须坚持“全面审计，突出重点”方针，切实加深对这个方针的正确理解。全面是指国家拨款、国有资产的各个领域，政府各部门都在审计工作的视野之内，都必须依照照《审计法》的规定全面覆盖，都要进行审计，不能有肓区。但是，由于审计力量有限，每年不可能对所有部门、单位全面审计，必须在全面审计的前提下突出审计工作重点。衡量审计工作成效不仅仅审计了多少单位，查出了多少违纪问题，处理收缴入库多少资金，更重要的是审计一个单位，被审计单位家底是否摸清楚，违纪违规是不是查深查透丁，内部控制经营管理和制度是否健全完善，执行是否到位等等。做到依法审计，依法处理，查处并重，监督与服务并举。既要在审计深度上加力度，也要在处理处罚上下功夫。只审处理或重审计轻处理，难以起到警示教育作用，更谈不上审计质提高。

 4、处理好队伍建设与审计业务的关系，在提高执法水平和整体素质上下功夫。坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，不断队伍建设、思想作风建设、党风廉政建设、精神文明建设。审计必须要把廉政建设放在首位，廉政是审计工作的生命线，如果在廉政上出了问题，审计工作就会出大问题。审计人员处在反腐败第一线，自身一定要过得硬，要耐得住寂寞、守得住清贫、做到常在河边走，就是不湿鞋。审计干部要培养开拓创新精神，发扬务实、诚信的作风，还要敢于坚持原则，讲真话，报实情，真正做到客观公正、实事求是。

 （二）在审计的主要内容上，强化专项资金审计

 审计机关要认真贯彻“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针。对农业资金审计，不能像企业审计那样以经济效益为衡量标准，农业资金的投入往往没有很快就产生经济效益，古量的。抓大农业审计，体现宏观意识；抓乡镇；抓专项资金审计，体现精晶意识；抓理论研究全面审计的基础上，把政策性农业贷款、农业浓林保护、水利、国土、环保、退耕还林(草)，把负责筹集、分配、管理农业资金的主管部门资金的分配、管理、使用环节作为重点环节，均单位作为重点单位，把投资额较大、建设期较勾重点项目。审计。根据《农业法》的要求，国家要逐步提平，各级财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于增长幅度。农业总体投入审计就是要检查各级是否认真贯彻了国家的农业投入政策，审计的范畴是银行投入的农业资金，包括财政预算内直接对农业基本建设投资、银行发放的低息或财政贴委下达的以工代赈资金等。农业总体投入审计的拘来源、投入总量、投向构成情况，上级拨款，本级农业投入占同级财政经常性收入比重的增没投资在本地区基本建设总投资中比重的增减变金的征集、分配、使用情况，财政和其他主管部用支农资金的问题；检查专项贷款的投入总量，长期贷款所占数量和比重，农业贷款有无用于非农业项目；以工代赈的资金或物资的实际投入是否合理、适用，有无挪用或损失浪费。

 2．大力推行农业资金投资项目法人责任制、招投标制度、工程监理制和竣工验收审计制度。对农业资金投入进行基本建设项目的，要对其全过程进行审计。从立项、计划、工程招投标、资金拨付和使用，最后到竣工决算整个过程进行跟踪审计。

 3．对使用农业资金的责任单位，着重检查资金管理的内部控制制度建立健全、执行政策法规的规范性，强化资金管理使用的审计，资金的使用有无规划，是否按规定用途使用，把查处挤占挪用、截留、虚报冒领、贪污私分等违纪现象作为重点问题，进行真实性、合法性和效益性审计。对使用农业资金的一般单位和项目要实行有计划抽审．对重大项目实行跟踪审计。

 (三)在审计方法上，从查错纠弊向改进管理和提高绩效转变

 全面审计和重点审计相结合；预算执行审计和审计调查相结合；本级预算单位审计与资金使用责任单位审计相结合。逐步实现由事后审计向事前审计、静态审计向动态审计、查错纠弊向改进管理和提高绩效转变。研究探讨农业投资效果和绩效审计的内容、方式和方法，逐步建立起农业投资效果和绩效审计的指标体系及评审办法。

 1．从源头抓起，严把立项审计关。项目的确定是项目投资决策阶段，决策方案的科学选择直接关系到建设项目投资效益的高低，是资金管理效益的源头。要审计核查项目是否符合审批要求，项目投资概算编制的程序和方法是否合理规范，方案是否可行，是否从当地实际出发，量力而行。资金是否有缺口，配套资金能否落实，检查是否存在“钓鱼项目”、“半拉子工程”以及资金沉淀、损失浪费等问题的发生。

 2．加强对资金管理、使用环节的审计。督促有关部门和单位管好用好农业资金，充分发挥资金的最大效益，是效益审计的目的。审计要从资金源头开始：以资金流向为主线，按项目追踪的方法，对资金投入多的重点项目、重点单位，实施重点审计。一是资金划拨环节审计。主要审查则·政部门是否严格按项目预算、计划、程序、进度拨：十配套资金是否配足，来源是否合理。二是资金管理审计。检查资管理单位是否设立专户、由专人负责专门管理。对扶贫与开发资金须按农业开发资金会计制度统一账簿、科目、报表，如实反映资金用范围和支出内容。三是资金使用审计。主要检查资金使用是否合合理，有无转移、挤占、挪用、截留、损失浪费等问题。对于上述题要加大查处力度，严重的，要追究主管人员个人责任，从根本上决屡查屡犯的问题。

 3．加强投资效果、效益审计。在过去的农业资金审计中，偏重资金管理与使用情况的审计，在今后应注重项目效益的审计。必须牢牢抓住项目和资金，工程决算和财务决算两条线，在审计查账的基上对项目资料、资金使用合同以及项目工程现场进行审查核对，做三个结合：一是室内查账与室外抽查工程项目相结合；二是项目规划、设计、申报、审批与资金到位资金使用相结合；三是预测的经济益与实际的经济效益社会效益相结合。效益审计与审计财务收支不，会遇到一些新问题。如在扶贫开发项目立项和资金实际应用中会现改项、篡项等情况。要对其具体情况，具体分析，有些是因为市发生变化，按原立项目已不能产生效益，合理变更项目也不失为可行之举，这就要求审计机关和审计人员以“三个有利于”的标准衡量判断，只要有利于当地的经济发展，就应肯定支持，不能用法条文简单对号。总之，要树立大局意识，把农业资金审计工作，纳西部大开发的大局去思考、去定位。

 (四)在人员的素质上，着重在提高人员的综合能力上。

 李金华审计长要求，农业审计人员要努力提高自身素质。首先，要继续坚持认真扎实的工作作风，发扬不怕困难，吃苦耐劳的精神。其次，要增强宏观意识。要努力查找出现问题的深层原因，总结问题的规律性。第三，从事农业审计，一定要有较宽的知识面。如从事扶资金审计，既要了解多年来我国的扶贫政策，又要懂相关专业知，明辨什么是“输血”，什么是“造血”等。干一行，就得学一行。是一个较高的要求，也是提高审计工作质量的必然条件。社会在不发展进步，新知识、新技术不断涌现，工作方式、工作手段在不断改进和提高，要适应时代发展需要，审计机关在抓好审计业务工作的同时，要投人人力、物力、财力，组织审计人员学习培训不断更新知识。审计人员都要熟练地掌握计算机操作知识，系统地组织学习WTO知识和相关政策法律法规，通过学习培训进一步提高审计干部把握宏观能力、组织协调能力、具体操作能力，培育和建设一支政治强、业务精、作风硬、科技水平高、创新能力强的专家型审计队伍。

 农业资金审计工作，一定要在各级党委和政府的正确领导下，切实贯彻中央的精神，紧紧围绕地方党委、政府的中心工作和审计署部署，振奋精神，团结一致，顽强拼搏，开拓进取，全面提升农业资金审计工作水平，努力开创农业资金审计工作的新路子、新局面。

参 考 文 献

1、《广西审计》，许江，2005年第3期

2、《中国财经报》，张文强，2004年第143期第8版

3、《财会通讯》，向宁，2005年第10期

4、《审计制度建设的理论依据》，张立民，中审网，2006年8月

5、《开拓创新 勇于实践 广西审计厅积极探索效益审计路子》，卢名，2005年6月，审计署网站

6、《探索审计体制的改革》，李季飞，2005年4月，财会网