市场经济条件下税收征管改革的目标模式

内 容 摘 要 ……………………………………………………………………2

一、现行征管模式存在问题……………………………………………………3

1．税源不清、申报不实、漏管严重

2．稽查盲目性高，达不到预期效果

3．计算机使用效率低，浪费严重，税收成本上升。

4．税务代理市场难以发展。

二、客观形势对完善现行税制提出了新的要求………………………………5

进一步完善税制提供了可能，主要表现。

（1）宏现经济运行稳定

（2）税收征管改革进一步深化

（3）税财政体制的运行情况

（4）“费改税”的方向明确

（5）对税收制度的改革、完善和调整

三、税收征管改革途径…………………………………………………………6

1．激活投资需求，改“生产型”增值税为“消费型”增值税

2．与增值税转型相适应，适当扩大增值税征收范围

3．在统一内外资企业所得税的基础上，建立法人所得税制度

4．完善个人所得税

5．开征社会保障税，规范社会保障制度

6．加快“费改税”步伐

7．放税权，逐步形成健全的地方税体系

四、税收征管改革目标模式……………………………………………………9

1．对现行的税收征管模式可考虑的变动及可采取的措施

五、参考文献…………………………………………………………………….11

内 容 摘 要

[摘要] 建立符合社会主义市场经济相适应的税收征管体制，对推进我国经济的发展，提高国家的综合国力，有着十分重要的意义。本文从分析现行征管模式存在问题入手，针对客观形势对完善现行税制提出了新的要求，提出税收征管改革途径和税收征管改革目标模式。

[关键词] 市场经济 税收征管 目标模式

市场经济条件下税收征管改革的目标模式

建立符合社会主义市场经济相适应的税收征管体制，对推进我国经济的发展，提高国家的综合国力，有着十分重要的意义。新税制推行十多年来，使我国已经初步建立起符合社会主议市场经济要求的税收制度，促进了税收观念和税收运行机制市场的转变，并为税制的进一步改革和完善奠定了坚实的基础，随着我国加入WTO和经济全球化时代的到来，建立和完善现代的税收征管制度至关重要。通过学习，结合在工作中遇到的一些具体问题，笔者从四个方面谈谈我国市场经济条件下税收征管改革的目标模式。

一、现行征管模式存在问题

我国现行征管模式虽然取得了一定的成效，但是也应该看到，实行新征管模式以来所发生的变化还主要是在形式上，远未涉及征管改革所要达到的目标，即用尽量低的征收成本和纳税人奉行成本，使税法的字面规定与其实际运行结果尽可能一致，使偷逃税情况降到最低程度。现行征管模式在实际中还存在不少矛盾和问题，主要表现在以下几个方面。

1、税源不清、申报不实、漏管严重。新征管模式以取消专管员管户制为其主要特点，税务机关对纳税人生产经营情况的了解从依靠专管员转变为依靠纳税人自行填写的申报表，在无法获取足够信息的条件下，必然导致税源不清，对一些不申报的“地下经济活动”和零散税源的管理鞭长莫及，漏管严重。例如:《征管法》第十四条规定:“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证、在帐簿上多列支出或不列、少列收入,或者进行虚假的纳税申报的手段不缴或少缴应纳税款的是偷税。”法律用列举式规定了偷税行为,对于认定什么是偷税有了明确的依据。但是,笔者认为,在其列举的手段中并没有把各种手段全部列举出来,如“不申报”这种不作为偷税在条文中并未列举。那么,依照这一条规定,“不申报”是不是就可以认为不是偷税呢?显然是错误的。再如:《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》中规定:“虚开增值税专用发票的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处二万元以上二十万元以下的罚金……”这里对“虚开”的行为没有作出具体规定,是不是一旦有“虚开”的行为即构成犯罪呢?不明确。再如:《征管法》第三十一条对补征和追征税款作出规定,并规定补征“不得加收滞纳金”,而对追征是否加收滞纳金并未作出规定,这样,势必给执法带来困难,给偷税、搞不正之风有可钻之空。再如,《征管法》第四十条规定:“偷税数额不满一万元或者偷税数额占应纳税额不到百分之十的,由税务机关追缴其偷税款,处以偷税数额五倍以下的罚款。”《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的规定》第二条规定:“伪造或者出售伪造的增值税专用发票的,处三年以下有期徒刑,并处两万元以上二十万元以下罚金;数额较大或者有其他严重情节的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处五万元以上五十万元以下罚金……”,诸如此类的规定,在有关法律责任中均可看到,这些规定显然弹性过大,不仅给实践中正确把握和准确运用带来很大困难,而且给拉关系走后门搞不正之风搞腐败有可钻之空,其结果不仅会损害国家利益,而且还败坏了社会风气,丧失了法律的权威性。另一方面由于对税源信息了解不深入、不全面，对企业生产经营情况和财务情况也难以分析透彻和预测准确，增加了选案的盲目性，弱化了日常税收管理。

2、稽查盲目性高，达不到预期效果。税务稽查的有效性建立在信息的完全真实基础上，对纳税人情况不能全面地掌握，仅依靠报表的表面数据和举报提供的情况，很难抓住重点，查案的针对性和准确性都较低。再加上“人情”、“关系”网的干扰，往往使有关系、有背景的大户免于查处。我国法制环境还有待进一步完善，纳税人对税法的自觉遵从程度还比较低，偷逃税面很广，稽查顾此失彼，处于被动局面，达不到通过稽查威慑纳税人防止其漏报或申报不实的预期目的。此外，稽查体系内部的“选案、稽查、审理、执行”诸环节存在的相互扯皮问题也在一定程度上影响了稽查效率。

3、计算机使用效率低，浪费严重，税收成本上升。由于各级税务人员素质没有根本改善，税务专业的计算机软件跟不上，以及使用中不按规范操作，虽然配置了大量档次相当高的电子计算机，但多数地方计算机的使用仍停留在文件处理、法规公告、信息收集等较低的层次上，计算机的配置未能发挥其应有的作用。计算机更新换代很快，但使用效率低，造成严重浪费。有的地方甚至在稽查各个环节的工作完成以后才根据上级要求将资料信息数据录入计算机，完全将计算机作为备查档案的存储工具，其结果是税收成本上升，征管水平却没有提高。

4、税务代理市场难以发展。为配合新征管模式的实行，各地评审了大量的税务师，相应设立了为数不少的税务代理机构，但由于我国纳税人主要是企业纳税人，户数有限，其中的大中型企业一般有健全的财务机构和素质较高的办税人员，很少需要税务代理；中小型企业往往财务制度不健全，偷逃税的情况多，较少愿意让税务代理机构参与其税务和财务事项；个体工商业户一般实行定率定额征收，也不需要税务代理。我国税法对比发达国家，还比较简单，一般情况下有一定文化的纳税人，通过阅读有关书籍、税务机关的宣传材料或咨询，可以掌握有关税法规章，不需要花钱聘请税务专业人员。这些情况决定了我国税务代理市场很有限。不少地方的税务代理机构由税务机关设立并垄断经营，搞摊派式的强制服务，成了收钱的“第二税务机关”，增加纳税人的奉行成本。

总之，新征管模式由于难以解决法制观念淡薄、偷逃税普遍与自觉主动申报纳税内在要求的矛盾，经济发展不平衡、地区差别大、多种经济成分并存与制度统一、操作规范的矛盾，人才缺乏、部分税务人员素质低与现代化的最先进管理手段普遍和有效应用要求高水平、高素质管理人员的矛盾等，决定了它在实际运行中只能导致某些征管形式的改变，未能实现我国税收征管的根本性飞跃，即以最少的税收成本使税收制度与实际运行结果相一致。出现这样的结果，其重要的原因之一是征管改革的指导思想存在偏差。为克服这种偏差，有必要认真探讨我国税收征管改革应遵循的理论原则，增强对税收征管制度规律性的认识。

二、客观形势对完善现行税制提出了新的要求

当前我国经济持续快速发展的客观形势对完善现行税制提出了新的要求，当前经济运行的状况和税收工作的实际，又为进一步完善税制提供了可能，主要表现在：

1、宏观经济运行比较稳定，社会承受能力增强，为完善税制提供了较好的经济及社会环境。

2、税收征管改革进一步深化，税收征管力度加大，税源监控能力增强，税收收入连年快速增长，使改革的回旋余地增大。

3、几年来分税财政体制的运行情况表明，财力分配格局已经基本形成，中央与地方的财政关系基本稳定，为税制调整提供了足够的空间。

4、“费改税”的方向已经明确，为总体上完善税收制度、规范政府收入机制创造了条件，若干地区征收社会保险费的实践也表明，由税务机关征收，降低了成本，提高效率，可以认为是一种成功的尝试。

5、对税收制度的改革、完善和调整，是在现行税制基础上进行的，是1994年税制改革的巩固和深化，当前应当通过完善税制，调整结构，扩大税基，调整税率，公平税负，强化调控，搞好费税改革，规范分配关系，提高征管效率，进一步增强税收组织收入，促进平等竞争和推动国民经济发展的能力，使依法治税的环境得到改善。

三、税收征管改革途径

为进一步完善我国市场经济条件下税收征管改革的目标模式，可通过如下途径实现：

1、激活投资需求，改“生产型”增值税为“消费型”增值税

这个问题的关键在于：一是要选择一个切实可行的方案，二是要充分宣传其刺激投资的积极作用和可行性，三是要切实完善增值税的征收管理机制。

2、与增值税转型相适应，适当扩大增值税征收范围

目前我国增值税的征收范围仅局限在销售货物、进口货物和提供加工、修理修配等劳务项目。交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、转让无形资产、销售不动产等仍征收营业税，没有纳入增值税的范围。由于增值税征收范围的局限，产生了一些问题，一是重复征税问题在建筑业和销售不动产中反映日益明显，由于这些行为没有实行增值税，前一环节税款得不到抵扣，抵制了投资。二是交通运输业目前按3%征营业税，为了解决重复征税的矛盾，不得不作出运费可以抵扣7%增值税的特殊规定。这种做法减少了财政收入，又致使增值税的抵扣链条脱节，不利于增值税的管理。为了刺激投资和需求，有利于增值税抵扣链条的完善，应当将交通运输业、建筑业和销售不动产等纳入增值税的征税范围，扩大增值税范围后，对中央与地方的分配关系相应进行必要的调整。

3、在统一内外资企业所得税的基础上，建立法人所得税制度

内外资企业所得税合并后，是继续使用“企业所得税”还是改为“法人所得税”，目前还有不同看法。这不仅仅是名称的问题，而主要是界定纳税人的问题。

现行企业所得税是在传统计划经济体制下形成的，以行政隶属关系和所有制性质界定纳税人的身份，存在许多弊病。一是由于纳税人的界定不考虑是法人还是自然人，造成企业所得税和个人所得税交叉错位；二是企业所得税以是否是营利单位、是否实行独立经济核算为标准，带有随意性，往往难以划分；三是容易形成漏洞，使一些单位没有纳入所得税征收范围。

在建立现代企业制度、发展市场经济的形势下，企业所得税演进为法人所得税是必然趋势。从社会环境看，市场经济的发展要求所得税制更加公平、法制化，我国企业改革和法制建设的进程特别是公司法、合伙企业法和个人独资企业法的实施，为建立法人所得税提供了可能。从税制本身讲，以法人的角度实现纳税人的统一，为各种所有制形式的企业创造公平纳税环境，并有利于与个人所得税相衔接，实现所得税对全部社会经济活动的覆盖，规范国家与企业的分配关系。法人所得税同企业所得税的根本区别在于法人所得税纳税人的确定，是以民法通则等有关法律中关于民事法律主体的规定为依据。以法人作为界定纳税人的标准，可以涵盖现行企业所得税中所有具有法人资格的纳税人，对不具有法人资格的现行企业所得税纳税人，用个人所得税来进行调节。建立法人和个人两个所得税相互配合、充分发挥作用的所得税体制，可以扩大税基，理顺关系，增加收入。

4、完善个人所得税

在社会主义市场经济条件下，深化收入分配制度改革，坚持效率优先，兼顾公平的原则，实行以按劳分配为主多种分配方式并存的制度，必须进一步重视个人所得税制的建设，我们一定要遵照中央要求，在保护合法收入、整顿不合理收入、调节过高收入、取缔非法收入、防止收入分配差距扩大方面，发挥好个人所得税的积极作用。个人所得税的完善要统筹考虑个人所得税和法人所得税的衔接。按照这个要求，完善个人所得税需要解决以下几个问题：

（1）扩大个人所得税的税基，除法人所得税纳税人以外的所有民事法律主体，均纳入个人所得税调节范围。

（2）实行综合与分类相结合起来，以分类为主的税制。

（3）缩小扣除范围，除个人基本生活费、生产成本费用扣除外，其他项目不规定扣除额。

（4）降低税率，拉大级距，经营所得的税率与法人所得税基本平衡。

（5）消除两税之间的双重课税。

5、开征社会保障税，规范社会保障制度

当前，我国经济体制改革已进入攻坚阶段，旧的福利制度被打破，新的社会保障体系还不完善，尽快建立全国统一、规范和完善的社会保障体系，对于深化改革，保持社会稳定，实现可持续发展具有重大的意义，也十分紧迫。

规范社会保障制度，关键在于有一个稳定、可靠的资金筹措机制。我国现行社会保障收费制度存在许多问题：一是社会保障收费制度没有统一的法律法规，政出多门，管理混乱；二是收费标准不一，统筹范围小，难以建立统一的社会保障体系，阻碍劳动力的合理流动；三是收费成本高，征收难度大；四是保障资金未纳入预算内管理，对资金的筹集和使用缺乏监督。

为了建立一个稳定、可靠的社会保障资金筹集机制，国家应尽早开征社会保障税，现在世界上多数国家都用社会保障的形式来强制筹集社会保障资金。目前我国社会保障制度改革也取得了初步成效和经验，全国社会保险资金已形成了一定规模，同时部分省市的税务机关还直接参与了社会保障费的征收工作，积累了一定的经验。开征社会保障税时机和条件已经基本成熟。

6、加快“费改税”步伐

我国的收费规模很大、很不规范，而且政府级次越低，往往收费项目越多、越乱，已到了非改不可的进步，为理顺收入分配格局，规范政府收入形式，减少腐败现象的滋生和对税基的侵蚀，应在优化税制的前提下，逐步以税收形式替代原来政府与部门大部分合理的行政性收费，收费项目与现有税种的税基相同的，应并入现有税种；收费项目与现有税种不同的，适当开征新税种，但新开征税种不宜过多，应注意在步骤上循序渐进、衔接照应，不必强求一步到位。

7、放税权，逐步形成健全的地方税体系

1994年税制改革指导思想中“合理分权”同过去“集中税权”的提法有很大变化，但是这几年来税权划分问题没有引起足够重视，研究上进展也不大，这个问题是体制问题，体制问题没解决，在具体做法上免不了就会出现收权的倾向，该收的权要收，但该放的没放，造成地方税收缺乏有影响力的主体税种，直接影响到地方财政收支的主要来源，地方税管理权限较少，就不利于调动地方政府的积极性，这样就会产生负面影响，也不利于社会主义市场经济发展。地方没有税权，就用别的办法收钱，这是造成“费改税”推而不动的原因，按现行体制地方许多的收费项目，有的是权限内的合法收费，有的是权限外的乱收费，乱收费应当取消，但分配关系没有理顺，乱收费就会乘虚而入，所以适当下放税权是规范宏观分配关系的一个不能回避的问题。

税制改革和税收工作要服从于改革与发展，服务于改革与发展，同时税收事业发展也得益于国家的改革与发展。只有在改革与发展过程中，才能逐步形成良好的税收法制环境、完善的税制体系、严密的税收征管机制和合理的税收组织结构。

四、税收征管改革目标模式

针对我国现行税收征管制度存在的问题，该怎样完善现行税收征管模式，本人认为对现行的税收征管模式在提法上可以考虑作一些变动，即：以纳税申报为前提，以监控税源为目标，以信息为依托，集中征收、优质服务、科学管理、规范稽查。具体可采取如下措施：

1、纳税人通过上门申报、电子申报、邮寄申报、委托中介机构申报等多种申报方式，向税务机关的征收部门进行纳税申报，这是税收征管模式的前提。

2、税务机关的工作中心是以监控税源为目标。因为只有做好税源的监控工作，税收流失才会得到遏制，才能更好地完成税收收入任务，依法应收尽收的要求才能得到贯彻，税制的政策作用才能最大限度地体现出来。

3、税收的过程也就是如何收集和处理纳税人及相关信息的过程，信息的来源是多方面的，收集处理信息的手段也是多样的，其中利用计算机网络等是主要的也是先进的手段，对于提高税收征管效率的作用巨大，但它终究仅是为了更好地收集处理信息。因此“以信息为依托”的提法较为恰当。

4、税务机关通过建立办税服务厅和中心税务所，为纳税人申报纳税提供一个合适的载体，即实现集中征收，达到“集约化、规范化”的征收目的。

5、科学管理是指税务机关科学合理地设置机构、工作岗位、进行相互配合、互相监督制约的专业化分工，按照科学的流程开展业务工作，对纳税人按照科学分类的方式进行管理服务，将科学技术手段广泛运用于税收征管查中，这里之所以提“科学管理”而不提“强化管理”，是因为：1、科学管理包含税务机关本身的科学管理和税务机关对纳税人的税源进行科学管理。2、“强化管理”的提法在实践中容易产生一些趋向性的偏差，将税务机关本身置于纳税人之上，“科学管理”的提法更能体现征纳双方权利义务相统一的关系，可以避免上述趋向。

6、规范稽查是指在税务稽查的法律依据、流程、选案、检查、审理定案、执行等方面力求规范化，对稽查行为、文书等也要力求规范统一，依法行事。“规范稽查”的提法相对于“重点稽查”更能体现现代市场经济国家征纳双方的平等关系，也更合乎国情和国际上的通行做法，从管理科学的角度来讲，税务稽查主要是针对违反税法的行为而进行的，稽查的面不可能太宽，只能以点线为主，通过对少数违法行为的依法严肃查处来影响广大纳税人的行为。在稽查过程中，无论是税务机关还是纳税人都必须严格按法律规范办事，任何一方都不能随意行为，这是确保稽查最佳效果的基础和前提。

7、优质服务是指税务机关在征管查过程中依法向纳税人提供优质的服务，体现到征收、管理、稽查等环节，具体的服务含义和内容有所区别，但共同的一点是全面准确地执行税法。

此外，还应针对现行征管模式在实践中存在的偏差作一些调整工作，实际工作中存在的偏差主要体现在管理不足、淡化责任、疏于管理以及重点稽查碰到的一系列矛盾。对于这些情况，必需将科学管理体制体现在征管模式中，因此，改进完善税收征管模式才是至关重要的。

致 谢：本文在写作过程中得到指导老师的热情帮助，谨表谢忱！

参 考 文 献

[1] 黄引华·试谈推进税收征管模式改革的基本思路[J]·广东税务·2002年第七期。

[2] 杨斌·选择税收征管模式的原则[J]·税务研究·2003年第3期。

[3] 罗章旭·关于完善税收征管模式的思考[J]·税务研究·2004年第3期。

[4] 中国经济网；

[5] 中国财税法网；

[6] 中税网；