浅议乡镇财政困难的成因与对策----以XX市为例

一、当前乡镇财政面临的主要困难

（一）分税制后的困难

（二）农村税费改革后的困难

二、乡镇财政困难的成因

（一）经济基础薄弱、财源结构单一、收入增长乏力

（二）财政刚性及必保支出增多，结构不合理和效益低下

（三）财权与事权划分严重不对称

（四）经济衰退，税源萎缩

（五）行政管理权限未理顺，影响职能发挥

（六）财税管理粗放，增收节支难以落实

三、发展乡镇财政的对策

（一）发展经济，壮大财源

（二）建立完善的转移支付补助制度

（三）合理划分财权和事权

（四）精简机构，压缩财政供养人口

（五）完善财政运行机制，强化预算约束

内 容 摘 要

乡镇财政作为我国最基层的一级财政，在巩固和维护地方基层政权中发挥着重要作用。分税制财政体制和农村税费改革的实施，导致财权层层上移，事权不断下移，加之各项配套改革措施和上级转移支付补助不能到位，乡镇财政收支矛盾日趋突出、财力拮据、运转困难、平衡难度日益加大。分析乡镇财政困难的成因，完善乡镇财政体制，促进乡镇经济社会的全面协调可持续发展，已成为当前财政工作中一项重要的紧迫任务。

浅议乡镇财政困难的成因与对策

----以××市为例

我国的国家财政包括中央财政和地方财政，按照“一级政权、一级财政”的原则，具体又分为中央、省、地、县、乡五级财政。乡镇财政作为最基层的一级财政，担负着为国家筹集、分配、管理和监督乡镇财政资金的任务，在巩固和维护地方基层政权中发挥着重要的作用。1994年实施分税制财政体制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重逐步提高，中央财力大幅度增强。2003年，我国又实施了农村税费改革试点工作。到2006年，以减轻农民负担、规范农村税费制度为主要目标的改革试点任务基本结束，屠宰税、农业特产税、农业税等涉农税收全面取消，乡镇财政从此彻底失去了稳固的税收来源。由于财权层层上移，事权不断下移，各项配套改革措施和上级转移支付补助不能到位，乡镇财政收支矛盾日趋突出、财力拮据、运转困难、平衡难度日益加大。为此，分析乡镇财政困难的成因，完善乡镇财政体制，促进乡镇经济社会的全面协调可持续发展，已成为当前财政工作中一项重要的紧迫任务。作为一名财政工作者，本人从自己所在的云南省××市乡镇财政的现状出发，结合自己二十多年的财政工作经验，对乡镇财政的困难原因及如何加强乡镇财政建设提出以下几点意见和建议：

一、当前乡镇财政面临的主要困难

（一）分税制后的财政困难

自1994年我国实施分税制财政体制改革后，在总体财政形势好转的背景下，地方财政收入占国家财政收入的比重不断下降。这种乡镇上缴过多、上级财力集中过多的财政体制使得基层县乡财政实际可支配的财力绝对额减少。可支配财力绝对额的减少与财政刚性支出不断增加的尖锐矛盾导致大部分乡镇财政实际上都在负债运行，工资等个人部分欠发严重，正常运转受到了很大影响。1994年到2009年，××市乡镇财政收入从1,219万元增加到2,932万元，增加1,713万元，增长1.4倍;而同期财政支出却从1,074万元增加到4,904万元，增加3,830万元，增长了4.6倍，乡镇财政收支差距在逐步扩大。

1.乡镇财政赤字隐性化。为保平衡而挂账列支形成的隐性赤字在乡镇十分突出。在财政账面和决算报表反映平衡和结余的背后，不同程度地隐藏着透支挂账、应付不付等问题，将负债转给以后年度，形成了一种暗藏的财政包袱。如××市7个乡镇2009年度财政年终滚存结余为118万元，而各种应付未付款项则高达350万元，实际上不仅没有任何结余，还存在隐性赤字232万元。由于这些应付未付款项主要是一些个人补贴（公费医疗、住房补贴等）、差旅费、公务接待欠费等，还款的主体还是乡镇政府。因此，实际上是一些隐性的财政赤字，并由此而导致乡镇债务负担沉重、资金周转不畅，加大了财政运行的风险。

2.乡镇负债面广、数量大。由于基层财政困难，“吃饭”与“建设”的矛盾十分突出，农村水、电、路、校等公益性基础设施建设的资金主要来源于举债。据统计，到2009年末，××市7个乡镇中有6个乡镇有政府性债务，债务余额为6,035.15万元。其中，债务最多的乡镇1,826万元，最少的50万元。债务用途为：举办企业支出637.54万元，占债务总额的10.6%；农业发展648.44万元，占10.7%；公益事业建设2,661.58万元，占44.1%（其中教育欠债1,883.88万元，占总额的31.2%。乡村道路建设欠债653.22万元，占总额的4.8%）；机构运转251万元，占4.2%；其他1,836.59万元，占30.4%（主要是职工住房建设欠债）。由于债务数量大，加上由此孳生的利息，乡镇负债比重日益加大，偿债更加困难。

（二）农村税费改革后的财政困难

农村税费改革是在不调整农村原有经济结构的情况下进行的，也是在分税制财政体制后基层财政困难未得到有效缓解的情况下进行的。在此背景下，农村税费改革在有效减轻农民负担、规范农村税费制度的同时，必然导致乡镇财力减少，进而加剧基层财政的困难。实施农村税费改革后，由于乡镇政府不可能再通过其他收费来解决财政支出的需要，造成了财政收支缺口大。加之，各项改革配套措施和转移支付不可能一下子完全到位，使得乡镇财政更加举步维艰。

1.机构运转难。从××市情况看，实施农村税费改革后，全市农民人均负担由61.40元减少为18.63元，亩均负担由50.87元减少为15.27元，人均减负42.77元、亩均减负35.60元，减负率达到69.65%。以此相伴的是乡镇财力的大幅度减少。由于取消了村提留、乡统筹，加之上级转移支付补助不到位，××市乡镇政权、村级组织正常运转资金来源比改革前减少了133.45万元。

2.教育发展难。农村税费改革前，教育费附加、教育集资是乡镇教育投入的重要组成部分。农村税费改革后，虽然初步建立了“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，但农村教育费附加和教育集资的取消，使农村义务教育投入体制和经费供给渠道发生了重大变化，农村教育“欠债”和“欠账”的问题普遍存在。经测算，由于取消了村提留、乡统筹，××市乡镇投入农村义务教育的经费来源比改革前减少了194.73万元。而上级安排的转移支付补助资金仅为86万元，缺口108.73万元。

3.兴办实事难。一方面，税费改革后乡镇财力下降，“无钱办事”的问题日益突出。另一方面，乡镇负债面大，还债与办实事之间产生矛盾，既要保“吃饭”，又要还债务，还要办实事，乡村干部实在难为“无米之炊”。而“一事一议”由于筹资标准不高，群众思想难统一，在实际操作中难度也很大。

二、乡镇财政困难的成因

（一）经济基础薄弱、财源结构单一，收入增长乏力

由于自然条件、社会历史等多方面的原因，一方面，我国乡镇经济多以农业为主，工业不发达，财源结构单一，一、二产业底子薄、规模小、效益差，经济发展缓慢，在短期内难以产生综合效益和规模效益。另一方面，1994年实施的分税制财政体制，着重解决的是中央财力保障的问题，没有形成科学的地方财力保障体系。我国现有税种28个，主要收入集中在增值税、营业税和消费税，据有关数据显示，2009年这三项收入占全国财政收入的比重高达51%以上。而这三项税种主要为中央收入和省级收入，2009年，××市完成财政总收入9.5亿元，仅这三项税收就达到6亿元，占63.2%。按现行财政体制分成后，形成市级的收入仅有2.5亿元，占这三项收入的41.7%。分税制的本质是财力合理切割，有几级政权就把税收收入切割成几块。但事实上，在中央对主要税种分享以后，省以下各级政府又纷纷效仿，对基层的一些主体税种又进行了层层分享，最终导致乡镇根本就没有来源充沛、征收便利、成本较小的可以支撑基层政权正常运转的税种。例如云南省的财政体制规定，金融保险营业税全部为省级收入，烟叶税、耕地占用税省级分成30%，企业所得税、个人所得税在中央分享60%以后，省、州又分别分享24%和8%，最后地方仅得8%。2009年××市完成企业所得税、个人所得税收入10,062.5万元，在层层分享后，××市仅得805万元。由于缺乏主体税种支持，县乡财政根本无法支持政府完成事权，实现政府职能。

（二）财政刚性及必保支出增多，结构不合理和效益低下的问题突出

1.政府机构改革不到位，不彻底，管理体制不顺。自1957年我国进行第一次党政机构大精简以来，虽然进行了若干次机构改革，但由于自上而下的政府职能转换没有到位，政企没有真正分开，导致改革不仅没有达到预期目的，反而由于经济发展、上下对口等需要而增设了若干部门，新增了大量人员，使机构改革一直陷于一种“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈中。据统计，目前××市每个乡镇平均有事业站所17个，其中县直管、县乡双管、乡镇直管的分别占20%、48%和32%。事业站所多而全，少而散，职能既交叉又存在一定的条块分割，造成了“上边管不着，乡镇管不了”的局面，给乡镇管理带来较大困难。机构庞大、管理多头，县有机构、乡有脚的“蜂窝煤”效应制约了乡镇作为一级政府职能的发挥。

2.财政供养人员增长过快，刚性支出压力日益加大。保人员工资及时足额发放，维护社会稳定，是财政工作的第一要务。随着我国经济的发展，专业部门设置越来越多，具体职责划分越来越细，相应配备的人员越来越多。以××市为例，2009年末，全市乡镇财政全供养人数993人、财政补助开支人数3,613人，合计供养人数4,606人，平均每个乡镇财政供养人员658人。其中，财政全供养人数比“十五”末的2005年增加175人，增长21.4 %。财政供养人员过多，增长过快，导致各项工资性开支和基本运转经费等刚性支出大幅度增加，支出的增长大大超过了收入的增长。

3.人员供养标准不断提高，上级转移支付不到位，基层财政负不堪重负。从1998年下半年国家实施积极的财政政策以来，连续多次调整机关事业单位在职和离退休人员工资。以此同时，为维护社会稳定，也加大了对农村各类弱势群体的补助范围和标准。对于国家出台的各种调资政策，按现行的财政管理体制，××市能得到的转移支付补助仅为50%左右，有50%需要自行消化。国家的转移支付补助为固定性的，一旦确定后不再变动，以后新增人员一律自行消化解决，这无疑给基层财政留下了巨大的缺口。为了满足政府机构的正常运转和各种人员经费的正常开支，集资办事、收费养人和挤占专款等现象时有发生。这不仅加重了群众负担，损害了政府形象，恶化了干群关系，而且给基层的经济发展和政权建设造成了不利的影响。

（三）基层的财权与所承担的事权划分严重不对称

目前我国的财政收入分配格局和事权的划分呈倒三角和正三角关系。财政收入分配格局为倒三角，上面大，下面小；事权分配是正三角，上面小，下面大。财权和事权的这种对应格局直接导致了地方财政运行困难。这对矛盾中的首要因素是事权，规范的分税制财政体制要求中央必须首先合理确定各级政府的事权，然后才能根据事权划分财权。财权和事权不协调是导致争夺资金、推诿责任的重大原因。在处理中央和地方财政关系的过程中，中央一般处于主动地位，可以通过财政体制的调整变动将财权更多地集中在自己手里，将责任更多地下放到地方政府。这在教育上表现得特别突出，2006年—2009年间，××市财政教育经费累计支出48,267万元，其中上级财政拨款7,281万元，仅占15.1%。县乡作为最弱的一级财政，承担着发展义务教育这一最繁重的任务。另外，“上级出政策、下级买单”的现象在我国屡见不鲜，导致下级政府支出规模无限扩张。如农业、教育投入必须法定增长；农村低保、新型农村合作医疗、社会治安综合治理、计划生育“黄牌”警告等强制性支出，都落在财力最为薄弱的农村基层财政身上，借款、欠债，挤占、拉用专款等成了大多数乡镇政府的无奈选择。财政风险的加大，影响了乡镇政府职能的发挥，危及了农村基层政权的正常运转。

（四）县乡经济衰退，地方税源出现萎缩势头

近年来，随着市场经济体制的不断完善，竞争日趋激烈，县域内国有经济部门亏损、破产增加，提供的税收大幅度下降。从1997年起，随着宏观经济形势和政策的变化，乡镇企业处在产品结构调整、内部机制转换和严峻的市场竞争之中，加上乡镇企业本身的问题，其发展开始走向低谷，对地方财政的贡献已大大下降。不仅如此，由于盲目发展乡镇企业，给银行造成大量的不良贷款，也使各级财政背上了沉重的债务负担。

（五）行政管理权限未理顺，影响了乡镇职能的发挥

一是税收征管机构的设置与乡镇职能不配套。分税制财政体制实施后，留给县以下的收入大多数是零星、分散、征管难度大的小税种，收入难度大且极不稳定。而且目前基层税务机构已实行垂直管理，收回到县级办理业务，这样，在征管中容易造成抓大放小的局面，导致收入流失。二是不少县级职能部门强调自身利益，把乡镇政府的一些权限上划，形成权在上、事在下的局面，使财权拖累事权，导致资金使用效益低下。三是由于在乡镇没有设立乡级金库，其财政资金的调度全部由县级财政支配和调控，这一方面造成了乡镇财政的能动性被县级财政所制约，另一方面也助长了乡镇消极依赖的思想，严重影响了乡镇“量力而行、量入为出、自求平衡”理财观念的树立，制约了乡镇增收节支的积极性。

（六）财税管理粗放，难以落实增收节支要求

一是乡镇预算外资金使用管理失控，部门分割和多头管理问题比较突出，资金使用随意性大，损失浪费严重，没有发挥弥补乡镇财政的作用。二是预算管理松懈。预算收入的编制缺乏科学依据，往往是根据上年的收入基数甚至是当年的支出需要来确定当年的增幅；预算目标的完成也主要依靠行政手段来保证，导致收入水分和虚假现象频频发生。在预算支出的安排上，大包大揽、不留余地、不讲效果，往往把指标压到最低限度，而后又不得不频繁追加；或者是为满足各方面对预算指标考核检查的要求安排空头预算，在执行中又因无资金保证不得不予调整，从而造成预算约束软化，加剧了财政预算执行和平衡调控的难度。

三、发展乡镇财政的对策

通过对上述基层财政困难的成因进行分析，可以发现造成农村基层财力困难的原因很多，但主要是财政体制的问题。因此，在当前市场经济体制日趋完善的情况下，财政体制改革不是简单地缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模的正常扩张和收支平衡构造长期有效的条件。新一轮的财政体制调整，应在巩固1994年分税制财政体制成果的基础上，按照建立公共财政基本框架的方向，加大“省直管县”、“乡财县管”等力度，适度简化政府层级。同时建立和完善自上而下的财政转移支付制度。

（一）发展经济，壮大财源

经济决定财政，财政是经济的集中反映。因此，解决乡镇财政困难问题的根本途径在于大力发展乡镇经济。一是要大力推进农业产业化进程，巩固基础财源。以市场为导向，以科技为依托，选择具有本地特色，产品有市场、有潜力的主导农业产业进行基地化建设、规模化生产。积极培植龙头企业，发展农副产品深加工，创立有较强市场竞争力的农产品名牌。同时，要发展一批营销大户、中介流通组织，以带动农户生产，帮助农民增收。二是加快发展非公有制经济，壮大主体财源。广泛采用出售、兼并、租赁等方式对乡镇骨干企业进行改制，扶持和发展一批私营大户，使其做大做强。加大招商引资力度，积极吸引外地客商收购、嫁接乡镇企业，投资水面、荒山、荒坡等农业资源开发。三是加快小城镇建设，开发后续财源和新兴财源。重点建设所在城镇和区域中心，发挥聚集功能和辐射功能，规划建设好城镇工业小区，改革户籍制度，放宽人口自由迁徙政策，扩大城镇人口，发展第三产业，培植乡镇经济。

（二）建立完善的转移支付补助制度

1994年实施的分税制财政体制至今已实施了16年，随着改革的不断深入，已不适应发展的需要，成为乡镇财政困难在主要因素。因此，要以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配基础，建立健全规范的财政转移支付补助制度。对中西部地区，特别是像云南这样的边疆少数民族地区给予重点帮助和支持，对这些地区涉及的人员工资、津贴补贴等刚性支出给予全额支持；同时，对其农村义务教育，社会保障等民生民本支出加大转移支付补助力度，尽量减少地方政府的配套支出。以此同时，由于转移支付补助是一种不付任何成本的资金转移，补助资金过多，也会导致乡镇的“等、靠、要”思想。因此，还必须因地制宜，制定各种鼓励性措施，将乡镇组织财政收入的努力程度与其实际可获得的可支配财力紧密联系在一起，鼓励乡镇努力增收。

（三）合理划分各级政府间的财权与事权

在财权和事权的划分上, 应以财力的基本平衡作为前提条件，遵循“谁办事、谁拿钱，谁定政策、谁掏钱”的原则，各负其责、各司其职。中央在制定相关支出政策时，应充分考虑下级政府的承受能力，对超过省以下各级政府承受能力的政策，要通过一般性转移支付而非专项拨款的方式对下级政府进行必要的补助；对于中央委托下级政府承办的事务及其他共同事务，中央财政要通过专项转移支付的方式安排足够的财力。凡属省、州（市）应该承担的财政支出，不能转嫁给县、乡政府；省、州（市）政府委托县、乡政府承办的事项，应足额安排专项拨款，不再要求县乡政府安排配套资金。同时，要积极探索共同事务的经费负担办法，根据各方面的受益程度，综合考虑县乡财政的承受能力，确定合理的负担比例。要按照“有所为、有所不为”的原则，解决财政支出中的“越位”与“缺位”问题，遏制对财政支出的过度需求。

（四）精简机构，压缩财政供养人口

财政供养人员不控制，不减少，县乡财政困难要解困只能是一句空话。要下决心精简机构，压缩人员，减少行政成本支出。

1.加大机构改革力度，加强财政供养人员的源头控制。要按照市场经济条件下转变政府职能的需要，本着精简、效能的原则，对乡镇政府内设机构进行撤并、改组，将一些计划经济时期设置的站、所适时推向市场，如兽医站、农机服务站等；将一些职能相近、交叉的机构进行合并。要实行严格的人员编制管理，将财政供养人员控制在规定的范围内。对编外人员及临时人员彻底进行清退。

2.加快乡镇政府撤并步伐。要应因地制宜，适当调整乡镇布局，对人口较少、经济落后的乡镇予以撤并，着力强化中心城镇建设。扩大乡镇规模效应。通过精简合并，大力降低乡镇的人员、公用经费支出，切实减轻财政负担。

（五）完善财政运行机制，强化预算约束

乡镇财政要健康、平稳发展，不仅需要稳定的收入来源、合理的支出结构和完善的体制，还必须要建立适应社会主义市场经济要求的、稳定规范的财政运行机制。在财政收入的组织上，乡镇财政除了要积极组织好税收等预算内资金的征收入库外，还要努力做好预算外资金的征收管理和统筹使用工作。要进一步规范预算外收支管理，实施综合的财政预算管理制度，合理统筹使用预算外资金，充分发挥预算外资金的使用效益。在预算管理上，要将主要精力和注意力放在预算的编制和执行上，延长预算编制时间、细化预算编制内容，建立科学、合理的综合财政预算管理体系。要强化预算约束化，坚决改变预算形同虚设、乱支滥用、随意突破的做法，逐步使乡镇财政预算管理工作走上制度化、规范化、法制化轨道，努力创造一个良好的乡镇财政运行机制。

参 考 文 献

1、《云南省县乡财政解困政策的安排》，《云南财会专辑》2005年第4期。

2、云南省委宣传部、云南省农村税费改革领导小组，《云岭税改》，2005年5月。