浅析建筑工程项目资金拖欠的危害与对策

内容摘要........................................................2

一、建设工程项目资金拖欠的危害……………………………………………3

造成国有资产流失，影响建筑业的改革与发展………………...3

严重影响了投资时效……………………………………………...3

扰乱了投资市场…………………………………………………...3

加重了施工企业负担,影响了社会稳定,形成了恶性循环……….3

二、造成建设工程项目资金拖欠的原因……………………………………....4

（一）建设资金不落实……………………………………………………..4

（二）建设项目招投标机制不完善………………………………………..4

（三）构成建设工程项目资金拖欠的重要原因…………………………..5

施工企业用法律武器清欠左右为难………………………………..5

三、解决建设工程项目资金拖欠的对策……………………………………….5

（一）政府加大建设部文件落实力度，提高建筑市场准入门槛……….5

（二）完善投资建设领域的法制建设…………………………………….5

1、研究设立法定抵押担保...................................5

2、依法运用“留置权”.....................................6

3、规范业主投资行为，维护建筑市场秩序.....................6

4、健全市场机制，保障施工及企业的合法权益.................6

（三）建立有形建筑市场，完善建设项目招投标机制………………….6

（四）强化合同管理，提高建筑企业的法律意识………………………..7

（五）加强政府以基本建设领域的宏观调控……………………………..7

（六）立施工企业自律组织或协会，共同维护企业的合法权益………..8

参考文献………………………………………………………………………...9

内 容 摘 要

随着改革开放的不断深入，经济法规日趋完善，建筑企业作为我国经济发展的主要产业，发挥了主力军作用。经过20多年的改革与发展，在市场日趋成熟、竞争日趋激烈的环境中，建筑业不断进行自我调整和完善，使得企业从经营规模，发展模式，管理模式等方面进行了调整，逐步适应市场经济规律的发展，企业从中得到了壮大和提高为国民经济的发展作出了一定贡献。

 与此同时，由于多方面因素的影响，建筑工程项目资金拖欠的现象比较严重，导致建筑企业利润大部分以“挂单”形成存在，生产急需的资金匮乏，银行利息无力支付，职工工资长期拖欠，严重影响职工的生活，外欠材料和设备款逐年增加，起诉案件不断上升，不稳定因素增加，企业经济效益明显下降，社会信誉较低，严重影响着建筑企业的生存与发展，就此原因，提出我本人的观点和论述。

 

浅析建筑工程项目资金拖欠的危害与对策

随着社会经济的发展和建筑科技的进步，现代建设施工过程已成为一项十分复杂的生产活动，国有建筑企业作为我国社会主义建设的主力军，经过20多年的改革发展，在市场日趋成熟，竞争日趋激烈的环境中，不断进行自我调整，使得企业从经营规模、发展模式、管理模式等方面都发生了质的变化，与市场经济客观规律的适宜性和相融性逐步增强。与此同时，由于多方面因素的影响，我国建设工程项目资金拖欠的现象愈演愈烈。资金拖欠一般包括勘察设计费、工程咨询费、工程监理费，尤其是承包商的材料预付款、工程进度款(中间支付)、工程结算款、工程保修金等。据调查，目前施工企业被拖欠已占同期完成施工产值的38.5%。其中，拖欠1年以内的占拖欠总额的45.2%，1年至2年的占24.3%，2年至3年的占18.9%，3年以上的占11.6%。拖欠项目中既有政府项目、国有企业项目，也有民间项目、引进外资项目。拖欠工程款的项目一般占同期在建和竣工项目总数的50%以上，其中房地产开发项目，港、台投资项目，大型、特大型项目拖欠尤为突出。比较起来，拖欠金额和对象居前的主要是承包商，其次是材料设备供应商、设计、监理、咨询的单位。另据2004年8月建设部公布的数据，全国累计拖欠工程款3660多亿元，其中截止2003年末，全国共有12.4万个竣工项目，拖欠总金额1756亿元。仅甘肃省第六建筑工程股份有限公司截止2004年底累计外欠工程款就达3.31亿元，已占我司目前当年完成施工产值的50%。这种状况导致建筑企业利润大部分以“挂单”形成存在，生产急需的资金匮乏，银行利息无力支付，职工工资长期拖欠，员工福利无法改善，企业内部不稳定因素增加，凝聚力下降，危害了建筑业的生存与发展。

一、建设工程项目投资资金拖欠的危害

（一）造成国有资产严重流失，影响建筑业的改革与发展。有的拖欠款几乎不能收回，遇有欠债单位倒闭、破产或经办人变更、机构解散等其他情况，欠款就更难收回，造成大量的坏账损失。许多企业，由于工程款被大量拖欠，只能依靠增加贷款组织生产，背负沉重的贷款利息，使企业资金周转困难，严重影响了企业生产设备的更新和技术进步，导致部分企业虽然账而盈利，但实为亏损，使企业创造的利润被建设业主占有或被无型地转给其它行业，形成建筑业“高产出，低效益”的局面。并造成企业骨干和技术人才大量流失，效益连年滑坡。 （二）严重影响了投资时效。一些建设项目由于资金不到位而形成“半截子”工程，“持久战”工程，使投资时间拖长，加大了投资成本，丧失了新产品占领市场的有利时机，资不能按期形成消费能力和生能力，大大影响了投资效益的发挥。

（三）扰乱了投资市场。由于投资规模和投资资金的不一致性，客观上形成了名义投资和实际投资之分。名义投资较大，而实际投资欠佳，造成投资市场的信息失灵，容易导致投资市场有关决策的失误。所以保护投资规模和投资资金的一致性，不但是发挥投资拉动的需要。而且也是加强对投资市场的管理，保证投资市场健康发展的客观要求。

（四）加重了施工企业负担，影响了社会稳定，形成“三角债”恶性循环，严重地影响和阻碍了经济的发展。

1、由于建设项目投资资金的严重拖欠。造成施工企业流动资金严重枯竭，扰乱了施工企业正常的生产和经营秩序。企业为了维持生产，被迫贷款，增加了施工企业的负担；根据我省情况，由于计划经济时期施工企业贷款至今无力偿还，银行多年来已停止对我省施工企业的贷款，使我省施工企业更加困难。无技术改造资金和设备更新能力，无发展后劲。

2、大部分施工企业职工工资不能按时发入，医疗费不能正常报销。据统计，我省各施工企业职工工资均存在拖欠问题，少则3-5个月，多则达2-3年，影响广大职工群众的积极性。民工工资拖欠已严重影响了本地区的社会稳定，据统计，我国农民工从业人数近3000万人，占施工从业总人数3800多万人的78。94%，农民工工资占农民家庭收入的40%。

3、施工企业为了维护生产，被迫赊欠外单位的建筑材料，周转材料租赁费用，形成“三角债”恶性循环。由于近年来人们的法律意识增强，施工企业被诉讼案件逐年上升，并必改无疑，施工企业不但要承担诉讼费用，而且要承担欠款利息，增加了企业的成本负担，严重影响和阻碍经济的发展。

二、造成建设工程项目资金拖欠的原因

纵观多年来建设市场和我司情况不难发现：经国家立项，国家投资建设项目，动作比较规范，很少发生拖欠、垫资现象；省、地、市地方立项，由政府或地方职能机构投资的建设项目，最容易发生拖欠、垫资情况。纠其原因主要有以下几个方面：

（一）建设项目投资不落实

1、目前，国家下放了基本建设项目的审批权限，致使地区之间、部门之间重复建设、盲目建设时有发生，特别是地方立项投资项目，政府为了体现政绩，总是上马许多政府工程，在建设资金不足的情况下，超投资申报项目，任意扩大投资规模，提高建设标准，造成预算超概算、决算超预算、最终形成缺口，扰乱了建筑市场和国家的经济秩序。据统计政府拖欠建筑企业的工程款的数量是巨大的，这就是进一步加重了企业的负债给施工企业带来的诸多不利。

2、政府有关部门对有的建设单位基本建设投资的可行性研究批不严，是形成建设项目资金拖欠的首要原因。如该项目是否必须上马，是否属重复建设，上马后投资效益如何？应经市场调查和缜密论证。倘若确需要上马，那投资的规模应为多大，投资渠道如何等等。

3、政府有关部门对建设单位所上项目的资金是否落实审查不严。建设单位资金不足是形成建设项目投资资金拖欠的主要原因，据统计在建设项目投资资金拖欠的构成中，由于资金先天不足的原因和设计概算批准后，建设单位又追加项目概算原因形成的欠款占欠款总额的85%以上，而由於质量、工期、结算的原因形成的欠款不足15%。

（二）建设项目招标机制不完善

1、按《招投标法》规定国家要求建设投资在50万元以上的工程项目一律通过招标选择施工队伍。从目前情况看大部分建设项目是按此规定选择施工队伍，但业主却把垫付资金和企业的信贷能力作为参与招投标的条件，垫资额度少则是工程造价的10%，多则达60-70%；如果施工企业不垫资参与投标，不利于抢占一方市场，不利于生存；带资参与投标，一但中标，既承担着银行贷款的高额利息的压力，又为以后的工程款拖欠埋下隐患。据统计，地方建设项目招投标资格预审中都要求由施工企业所在银行出具一定额定度的信贷证明，几乎把业主的风险全部转嫁给了施工企业，施工企业既是生产者又是投资者。企业为保证质量树立良好的社会形象，不惜投入巨资，最终不仅收不回工程款，而且企业的经济效益也无法得到保证，使施工企业的合法权益得不到保障。

2、建筑法规体系不健全，有法不依现象时有发生，虽然国家颁布了《建筑法》、《招投标法》等法律文件，但还未形成体系，很多行为还得不到明确规范，政府直接干预市场行为仍然不同程度地存在。由于执法力度过宽，人为因素仍起较大作用，为腐败提供了不少方便之门。现行法律对业主没有实际约束条文，致使部分业主规避招投标，压级压价甚至恶意逃资逃债，暗箱操作，要求施工单位还未进场，应先注入资金。企业出于生存需要被迫参与不规则游戏，导致建设项目还未开工，就已形成拖欠，应收账款居高不下，经营风险与日俱增，严重威胁建筑业的健康发展。

（三）建设项目开工前缺乏有效的监督

国家三令五申强调，没有立项、资金不落实的建设项目坚决不能开工，国家立项投资项目已规范了动作，项目资金基本能够到位；可地方立项投资项目，在资金不到位的情况下批准立项上马发放开许可证，造成建设项目不能实施有效监督和约束，给一些不法建设单位可乘之机，使建筑市场处于混乱无序状态，最终破坏了国家的经济秩序。一些施工单位自我保护意识不强，为了生存，被迫带资和垫资施工是构成建设项目投资资金拖欠的重要原因。

（四）施工企业用法律武器清欠左右为难，一定程度上助长了建设项目资金拖欠的产生

施工企业为了维护自己的合法权益，收回被拖欠的工程款，迫不得己的情况下拿起法律武器确实能有效地收回部分拖欠款，但有几笔拖欠款能用法律武器清收呢？根据我司近几年清欠情况看，许多建设单位项目建设投资资金不到位，投产后效益每况愈下，就是采取诉讼保全和申请强制执行，施工单位赢回的往往是一张胜诉的判决书而已，不仅收不回拖欠款，反而赔进了诉讼费和执行费，有些诉讼案件成了马拉松式案件多年不能判决，在社会上形成了一种负面影响。绝大部分房地产开发公司还充分利用目前建筑法规体系不健全的现状，存在“欠款有利、欠款出效益”的错误思想，只顾自己滚动发展，却不顾施工企业死活，是形成建设项目投资资金拖欠的诱导因素，其表现形式是建设单位，或者拖延竣工结算，或者是结算后有能力也不偿还清欠，而把工程款项用在本单位的生产、经营或其它消费上。

三、解决建设工程项目资金拖欠的对策

第一、政府加大建设部文件建市（2004）44号《关于开展建设领域拖欠工程款情况调查制定还款计划的通知》的落实力度，提高建筑市场“准入门槛。一要加大拖欠工程款的清欠力度。二要把“欠帐老赖”与新批项目挂钩，旧帐不还，新项不立，严禁批立空资项目和“三边工程”（边设计、边施工、边筹资）项目，从源头堵塞投资缺口，防止产生新的拖欠。

第二、完善投资建设领域的法制建设。要通过法制建设健全市场机制净化市场环境，用社会信用制度、社会保障制度来保证投资资金的落实。

1、研究设立法定抵押担保。目的是保证建设单位按合同约定上支付工程款及费用。针对建设工程承包特点，即从法律上规定，对具有一定规模的建设项目，建设单位必须提供抵押担保，同时还应抵押物投保，以便抵押物出现意外损失时，转嫁风险。

2、依法运用“留置权”在建设施工过程中，留置权对于施工企业而言，是遏制建设单位拖欠建投资金最直接，最有效的一种担保方式。在建设单位违约、不违约、不支付建设资金时，施工单位便可运用这种担保方式直接留置施工中的部分或全部工程。

在《合同法》中，对此已作出规定，留置的标底物不以动产为限，也包括不动产。因此，施工企业必要时，可通过法律程序，对工程项目这类不动产实施留置，以维护企业的合法权益。

3、规范业主投资行为，维护建筑市场秩序。长期以来，我国在健全完善建筑市场时总首先载规范建筑企业行为，这是理所应当的。但从已出台的相关法规和管理办法来看，对建筑市场的重要主体——建设方和业主的行为规范太少，造成因为市场主体的甲、乙双方权力和义务极不对称，建筑企业深受其害，也从制度上促使建筑市场一超级不良风气滋生和发展，不仅给建筑业，而且给整个国民经济带来危害。因此，政府有责任从市场发展的长远目标出发，规范业主的建设行为。

4、健全市场机制，保障施工及企业的合法权益。由於当肖建筑市场法律法规不很健全，同时还存在着有法不依，执法不严的情况。因此国家及各级政府应尽快制定与《建筑法》相配套的实施细则及相关法规。把以下几点纳入法规中。

①授予施工单位“知情权”。在招投标时应将审计的建设资金到位资料向承包商公开，以利于对建设单位的监督。

②完善工程结决算有关办法。把工程完工后实施工程结算的时间做一合理规定，防止建设单位因资金缺口而有意推迟结算期限，损害施工企业的正当权益。

③建立建设项目保修制度。根据规定建设工程竣工后建设单位要按工程总价的3%—5%留取工程保修金，但往往在保修期满后，有些建设单位却以工程质量问题、领导和经办人调离等种种理由拒绝付款，使施工单位无法将工程保修金全额收回，最终开成新的拖欠。

④拖欠工程款及利息的保障措施：采取建设单位向施工单位提供保函形式，一旦出现拖欠现象，施工单位可以按保函中的规定向为建设单位出具保函的银行拖欠行划款。还要以依照股份制企业“俩转股”的形式，建设单位拖欠的工程款及利息可以采取把拖欠款的工程款和利息投入建设项目的资本进行运作，以盘活沉淀资金，保障施工企业的合法权益。

第三、建立有形建筑市场，完善建设项目招投标机制。把施工企业与建设业主置于公平交易环境中，促进建设市场健康有序发展。建筑市场交易的特点表现为买方的垄断的特征。这种特征的主要起因是建筑市场交易由供给者和需求者直接进行，而不象其它市场供给者和需求都之间有一个中介桥梁，因此建立建筑市场中供给者和需求者之间的中介桥梁——有形市场，是改变买方有限垄断特征，改变建筑市场交换关系的重要手段。这样，一方面从宏观上看节约了市场资源，另一方面使交易双方处在公平的位置。经过近二十年建筑业的改革，招投标机制的实施对建筑业的发展有着巨大贡献，然而在实践中，招投标的贯彻落实存在着不尽完善之处。其中表现充分的有三点：

其一、是招标方式，《招投标法》规定，招标方式分公开招标、邀请招标和议标，并对三种方式做了严格划分，但在实际实施过程中，名义是公开招标，实质为邀请招标、议标；有的该公开招标，却采用邀请招标等。全在人为操作，缺乏有效的监督。结果出现了地方保护主义和不公平竞争，不利于建筑企业。因此招投标管理机构必须严格按《招投标法》，规范招投标方式。

其二、招标文件格式、范本花样繁杂，但只有一点相同之处，就是“砍、压”特征。一类企业三类取费，一类项目当三类计，造价按定额计算出来砍一刀不说，工期也不按定额执行要提前。碰到经营性项目业主希望越快越好。另外一此“献礼工程”，“承诺项目”（办实事项目）“任期内工程”其工期的随意性更加大。为攀比速度，业主往往脱离造价，质量、工期三者关系，一切以有利于业主自身利益为主。为了规避政府招标管理机构的审查，相当一部分业主除有明的招标文件，还搞暗的招标条件，如业主前期费用不足，而以“质量保证金”、“信誉保证金”、“考察施工单位实力”等名义，要求施工单位注入资金作为入围参加投标的主要条件之一，入围后又以垫资条件、优惠条件等逼施工单位做出各类承诺。至使施工企业之间绞尽脑汁，不择手段恶性竞争，既严重扰乱市场，败坏了社会风气，还为建筑产品质量和服务质量埋下了隐患。施工企业在无序竞争中失去理性，既助长了业主的不良投资行为，也使一批有影响的国有施工企业逐渐失去优势。因此，国家应出台规范的招投标文件文本，各级地方政府应加强对招标文件的监督、审查，给施工企业以举报上述不良现象的权力，规范业主的一切不良行为。

其三、是评标，评标是招标方式中最重要的一环，因此评标的合理性和公正性对完善招投标机制起关键作用。要做好评标工作着重要做两方面工作，即采用合理的评标方法和组织公正的评标小组，对於评标方法，《招投标法》及各省市都有明文规定，评分办法本身没有大的缺陷，问题是打分项目一般为标价、施工方案、工期、施工能力、社会信誉。而标价的比重又非常大，这就造成 了竟标之间的价格大战。其次是评标过程中人为因素太大。因此评标时应首先对技术标进行评审，只有合格、不合格两个标准，以消除人为操作，只有技术标合格的才进入商务标的评审，商务标应对造价、施工能力、社会信誉（企业业绩）评分进行合理分配，这样就使竟标企业的重点放在施工技术上，既保证工程质量又防止竟标压价、恶性竞争，有利于建筑企业技术水平、管理水平的提高，有利于建筑企业经济效益的提高。对于评标小组，主要是消除人为因此素。建设部、国家计委、监察部于2002年元月30日联合发布的《关於健全和规范有形建筑市场若干意见》明确规定“有形建筑市场中的内部人员要严守纪律不得参加评定标等活动；严禁向建设单位推荐投标单位不得以任何方式泄露内部信息，以谋私利；在履行服务职责时遇到与本人或者其直系亲属有利害关系的情形应当回避；实行定期轮岗制度等。对违反上述要求及其它有关规定的要依法查处，并来严厉追究主管部门及有关领导人的责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理”。

第四、强化合同管理，提高建筑企业的法律意识。在目前的供求不平衡的市场环境中，施工企业往往需要牺牲一些小的利益才能争揽到工程项目，但合同管理作为预防工程拖欠款的最基础的工作是必不可少的。在合同的签订过程中应当处处小心，对于工程款的结算方式、时间及数额等细节问题一定要明确的体现出来，相应的违约责任也要随之确定。如果业主要求垫资，更应谨慎小心，严防落入陷阱。在合同的履行过程中，应注意对业主拖欠工程款的各种资料和信息的收集和记录，一旦出现纠纷，可以凭借这些证据及时的诉诸于法律，寻求法律的公正裁决。

第五、加强政府以基本建设领域的宏观调控。

当前在基本建设领域，工程施工队伍，成套设备及建筑材料等生产能力严重供过于求，形成投资建筑市场的无序竞争，也是投资资金严重拖欠的重要因素之一。按照经济学的原理，宏观调控的任务之一，就是总量调控，保持总供给和总需求的基本平衡。因此，在市场经济优胜劣汰的机制下，控制总量，调整建筑施工队伍结构已是势在必行。一方面要按照世贸组织的游戏规则，引导素质较差的中小型企业，有计划地组织转岗培训和技能提高，组建劳务公司和专业分包公司，使其成为建筑市场高素质的劳务力量。对于那些鱼目混珠，管理水平差，质量低劣的施工队伍应坚决予以清理。国家新颁布的《建筑企业资持管理规定》通过市场准入手段，按照“综合承包、专业承包、劳务分包”三大类施工企业资质管理体系，调整和优化施工企业的发展，从2001年7月1日起用一年左右时间对全国的施工企业进行资质重新就位，以逐步形成施工总承包、专业承包、劳务分包三个序列的行业结构，扶植发展一批实力雄厚的大企业和企业集团，提高产业集中度和国内外两面三刀个市场的竞争力，并促进中小型企业向“专、精、特”方向发展。其目的就是施工队伍结构，解决施工队伍过剩。但从一年多来的实际情况来看，并没有严格按《规定》执行。而是你过、我过、大家都过，不该升级的照样升级。因此国家及政府有关部门必须严格执行《规定》，严防走过场，使这次资质重新就位真正达到国家及政府对建筑市场宏观调控的目的。

第六、建立施工企业自律组织或协会，共同维护企业的合法权益。

近年来国家投资规模较大的主要集中在市政交通、桥梁、机场等基础设施建设。这样使建筑市场竞争更加激励，施工企业之间为承揽到工程，垫资、带资现象愈演愈烈。在加强对建筑市场规范的同时，也必须对施工企业的不平等竞争行为加以规范。在待业协会的组织下让所有施工企业共同遵守行业协会规定及章程，对建设单位的不合理要求坚决予以抵制。在参与招投标时，坚持“四不揽”，即资金不到位的工程不揽，垫资工款而业主不提供担保的工程不揽。从拖欠款产生的源头开始，一步步的对其进行有效的治理，通过制定各种行之有效的规定和标准防止反弹，从而干净彻底地将拖欠工程款这一建设领域的顽疾根除，为建筑业更好的发展打下坚实的基础。

总之，建设项目投资资金拖欠，由於历史原因，不可能在短期内消除，我们必须充分认识到项工作长期性、复杂性、艰巨性。更重要的认识到投资资金大量拖欠的严重危害性，要运用经济、法律和行政的各种手段，在实践中不断研究、探索，认真解决投资市场的这一顽症。才能真正发挥投资需求对国民经济发展的拉动作用，对社会财富增加的积累作用，对消费需求的促进作用，促进建筑业健康发展。

参 考 文 献

《上海证券报》—国家发改委投资司：投资体制改革取得九方面突破

甘肃省关于解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题的会议纪要

《甘肃经济日报》—省政府要求解决建设领域拖欠工程款和工资问题