关于我国个人所得税制度的政策研究

一、现阶段我国个人收入分配的状况

 （一）从总量上看，我国居民收入差距呈现逐渐拉大趋势

（二）城乡居民收入差距、区域差距、行业差距进一步拉大

 （三）高低收入群体收入差距悬殊

二、我国现行个人所得税制的现状与问题

 （一）分类征收的个人所得税制产生的不合理问题

 （二）费用扣除标准产生的不公平问题

 （三）税率设置方面的非效率性问题

 （四）税收征收管理方面存在的问题

 （五）个人所得税的内在局限性的问题

三、完善我国个人所得税制的设计

（一）改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制

 （二）拓宽个人所得税的税基

 （三）确定合理、有弹性的费用扣除标准

（四）个人所得税应降低税率，减少税率级次，降低边际税率

 （五）加强个人所得税的征收管理

内 容 摘 要

摘要：我国随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步建立与发展，生活质量得到显著的本质的改善。现行个税分类计征不合理, 费用扣除标准产生的不公平, 税率设置非效率性,公民纳税意识薄弱以及个人所得税法操作性差等问题。为此,要设计出更合理、更有效的个人所得税制，必须从现行个人所得税制的存在问题和局限性考虑对症下药。

关键字：收入差距 个人所得税 公平与效率 分类所得税制

关于我国个人所得税制度的政策研究

经济体制改革以来，随着我国改革开放的不断深入和市场经济的逐步建立与发展，社会财富的增加和我国收入分配制度的调整，国民整体生活水平得到大幅度提高，生活质量得到显著的本质的改善。但由于生产力发展水平不平衡、资源禀赋的差异以及某些政策倾斜，逐步产生了收入差距问题，并且收入差距呈进一步拉大趋势，我国收入分配制度适时不断做出调整，但居民收入差距不断拉大，可以说我国已进入贫富差距悬殊国家之列。我国现行个人所得税制的现状和存在的问题，以及如何设计出更符合中国国情和充分体现公平与效率原则的个人所得税制，是值得我们认真探讨和研究的。在公平与效率方面，我国现行个人所得税既有其内在的局限性，同时，个人所得税制制度设计方面也存在一系列问题。要设计出更合理、更有效的个人所得税制，必须考虑到现行个人所得税制的存在问题和局限性，对症下药。

一、现阶段我国个人收入分配的状况

经济体制改革以来，随着生产力水平的发展、社会财富的增加和我国收入分配制度的调整，国民整体生活水平得到大幅度提高，生活质量得到显著的本质的改善。但由于生产力发展水平不平衡、资源禀赋的差异以及某些政策倾斜，逐步产生了收入差距问题，并且收入差距呈进一步拉大趋势，具体表现在以下几个方面：

（一）从总量上看，我国居民收入差距呈现逐渐拉大趋势

基尼系数是衡量收入差距大小的主要指标，其取值范围在0至1之间。若基尼系数等于0，分配绝对公平；基尼系数等于1，分配绝对不公平。洛伦茨曲线是一条表明收入分配状况的曲线。在同一个国家的不同时期，基尼系数是不同的，表明该国在不同时期的收入分配状况不同，国际上通常把0.4作为个人收入差距的警戒线。

在高度集中的计划经济时代，我国实行的是大体平均、略有差别的分配方式，基尼系数很小；在经济体制改革时代，随着市场经济体制的逐步建立及完善，我国实行按劳分配为主体、多种分配方式并存，按劳分配和按生产要素分配相结合的分配方式以及效率优先、兼顾公平的分配原则，收入差距不断扩大，基尼系数也随之增大。据世界银行测算，我国居民个人收入基尼系数1978年为0.16，1980年为0.16，1985年为0.19，1990年为0.23，1996年为0.424，1998年为0.456，1999年为0.457，2000年为0.4581。从1996年起，一直都属于收入差距较大的国家之列，超过了0.4的警戒线，进入了收入分配不公平区间，加上“灰色收入”无法在基尼系数中体现，实际收入差距水平可能更大。

（二）城乡居民收入差距、区域差距、行业差距进一步拉大

1、城乡差别。1990年城乡居民收入之比为2.2：1，1995年为2.79：1，2002年扩大到3.1：1。从个人消费角度看，2000年我国城镇居民家庭人均消费性支出为4998元，农村居民家庭人均生活消费支出为1670元，两者之比为2.99：1；2000年城镇居民家庭的恩格尔系数为39.2%，农村居民家庭的恩格尔系数为49.1%，二者相差约10个百分点，而1990年两者仅相差4.6个百分点。

2、区域差距。东西部地区城镇居民可支配收入差距不断扩大，2000年全国最高的上海市居民平均收入为11718元，而山西仅为4724元，比值为2.48：1。同期东西部的农村居民收入差距更为明显，收入最高的上海市农民人均收入为5565元，而最低的西藏只有1325元，两抵之比为4.2：1。

3、行业差距。随着我国经济体制改革的深化，产业结构的调整，行业收入格局发生了显著变化，垄断行业的优势地位凸显。进入20世纪90年代以后，高工资行业均为垄断性行业，如电力、煤气、电信等，1999年最高平均收入的金融保险业人均年工资高达12046元，而最低的农林牧渔业人均年工资收入为4832元，两者之比为2.5：12。

（三）高低收入群体收入差距悬殊

高收入群体是人数不多的先富起来的阶层，他们包括具有一技之长具有敬业精神通过合法劳动富起来的人，也有通过权钱交易、贪污受贿、偷税漏税、走私贩私和具有黑社会性质的非法暴富者。低收入者是少数生活非常贫困的底层穷人，他们连最基本的生存条件都无法保证。目前，我国居民储蓄存款已超过十万亿元，有资料显示，90年代初，10%的人掌握60%的有价证券和40%的储蓄存款。90年代中期，20%的人拥有80%的存款，80%的人的存款只占总存款额的20%。90年代末，2%的富裕人口占有居民储蓄存款的47%。2002年第一季度统计表明，20%的高收入者的收入占总收入的46.2%，20%的低收入者的收入只占总收入的6%，高、低收入差距为7.66倍。

合理的收入差距是经济发展的需要，也是促进社会效率的需要，反过来，过大的收入差距会导致社会公平问题和社会效率问题，不利于经济的稳定发展、社会安定以及整体福利的提高。因此，采取有效的手段和措施治理是当务之急。我们可以通过税收手段来治理，来调节收入差距，其中最主要的是个人所得税。但对个人所得税的调节作用，我们应有全面而正确的认识，要看到其积极的一面，同时不能忽略其局限性。

二.我国现行个人所得税的现状与问题

公平与效率原则是社会经济福利的两大准则，判断一种税制的好坏，是以公平和效率为基准的。从我国现行的个人所得税来看，在公平与效率方面都存有一些问题。

（一）分类征收的个人所得税制产生的不合理问题

我国现行的分类所得税制不能全面体现纳税人的真实纳税能力，会出现所得项目多、综合收入高的纳税人少纳税或不纳税，而所得项目单一、总收入较低的纳税人反而多纳税的不合理现象；即使对同一项所得征税，由于所得税类型或所得次数差异，也会出现收入高的少纳税或不纳税，而收入低的反而纳税或多纳税的现象。同时，分类制所得税为纳税人肢解收入进行避税提供了可乘之机，对于设计合理的费用扣除标准也存在困难，因而会产生纳税人税负不平衡，税制漏洞多。

（二）费用扣除标准产生的不公平问题

目前，我国实行的是生计费定额扣除法，即以800元为基数的生计费扣除额。就目前我国经济发展水平来看，这一扣除额明显反映了我国个人所得税免征额偏低，同时，还存在扣除内容笼统、扣除标准缺乏弹性等缺陷，难以体现税负公平原则。而税负公平原则要求国家在征税时，应充分考虑横向公平和纵向公平，即应使每个人的税负水平保持平衡。横向公平是指经济能力处于同一水平的纳税人，应交纳税额相等的税款；纵向公平则要求经济能力不同的人应缴纳不同的税款，纳税能力强的多纳税，纳税能力小的少纳税。我国现行税法把个人所得税费用扣除标准规定为800元，表面上达到了横向公平，但实际上，每个纳税人承受债务额的差异、赡养人口的差异、婚姻状况的差异等没有考虑到，纳税能力不同却实行扣除同样的生计费用后缴纳同等税款，显然容易造成税收负担的不平衡。

（三）税率设置方面的非效率性问题

高税率形同虚设，没有现实意义。我国工薪所得适用5%--45%的9级超额累进税率，最高税率高达45%，边际税率过高，这种税率虽然适用者极少，但对于适用此税率的纳税人而言，会严重损害其工作的积极性，其直接结果是高收入的纳税者被逼迫选择少劳动或休闲、避税甚至逃税。这显然不利于增进社会福利，相反，降低税率则可减少对经济活动的扭曲。

（四）税收征收管理方面存在的问题

目前，在税收征收管理方面，我国执行的是高税率、疏于征管政策。实行高税率政策，相对于低税率来说，在客观上更“鼓励”人们去偷逃税，同时又疏于征管，使得偷逃税大多都能成功。世界各国经验早已证明高税率、疏于征管的危害性。在我国个人所得税征缴中，个体工商业主所占比重较小，个人所得税绝大部分来自工薪阶层的缴纳。至今，个人所得税在我国税收体系中，仍属小税种。在私营经济发展的过程中，相应的税收比例远低于其他经济部门，其主要原因是相当部分的私营和个体经济业主从事地下经济，有的从事非法经济，大量偷税、漏税和逃税，同时，他们有的文化水平较低，依法纳税意识淡薄。这从一个侧面反映了我国税收存在高税率、疏于征管的问题，以及税法宣传力度不够的问题。另一方面，疏于征管可以使税务机关的权力加大。因为高税率、疏于征管时必定有更多的人偷逃税，税务局看谁不顺眼就可以找谁算账，而且一抓一个准。这样更多的偷逃税者就会怕税务局的人，因此，他们的权力就大了，而且还很容易创造机会寻租。所以说，疏于征管是大大有利于征管税之人，既减轻了工作量，又能创造索取外快的机会。这也说明了我国税收征管效率不高的问题。

（五）个人所得税内在局限性的问题

作为“自动稳定器”的个人所得税在调节收入分配差距方面有着至关重要的作用，但同时也要认识到个人所得税调节的局限性。

1、个人所得税调节收入差距不可能必然达到社会公平

从理论上讲，不可能只通过一种手段来实现调整、维护社会公平。从现实角度讲，一定的收入差距是经济发展的必然产物，是市场经济的内在要求，一定的收入差距体现了市场对不同技能、知识、专业、能力等的正视与公平对待，是激发人们积极性，保持市场活跃与经济发展、社会进步的必需药剂。其实，一定的收入差距实质上是一种社会公平。社会不可能只通过个人所得税这种方式就能把收入差距一把抹平。根据国际惯例，调节税负不均这种事实上的不公平应当依靠包括财产税、赠与税和其他财产税以及社会保障税等在内的税收体系，各国在个人所得税方面往往对富人做出较多的退让，而依靠财产税来降低事实上的不公平。

2、个人所得税仅对某一些收入发挥调节作用

我国目前收入差距拉大的现象，既有通过诚实劳动、合法经营及个人才干致富的正常富裕户，也有通过非法手段暴富的暴发户。个人所得税只能对合法性质收入造成的分配差距起有效调节作用，而对非法性质收入造成的个人收入差距，税收起不到调节作用。另外，收入差距的形成，与个人或家庭拥有的资产存量高度相关，而个人所得税只能调节资产流量，对资产存量无能为力。

三．完善我国个人所得税制的设计

个人所得税对缩小个人收入差距理应取到一定的作用，这种作用大小与税制的合理性密切相关。但过高估计这种作用会带来理论和实际上的偏差，为此，我们既要认识其作用的局限性和制约条件，更重要的是要采取措施突破某些局限和制约。就个人所得税的现实局限性而言，应通过改革税制来实现。

（一）改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制

国际上，个人所得税基本上有三种模式：分类个人所得税制，综合个人所得税制和混合个人所得税制。考虑到我国的国情，为了既增强我国个人所得税的公平性，又有可操作性，近期内较佳的选择是实行综合和分类相结合的个人所得税制，即混合个人所得税制，在继续普遍实行源泉代扣代缴的基础上，对经常性的所得如工资薪金、劳务报酬、生产经营所得、承包承租经营所得、稿酬、特许权使用费、财产租赁与转让等项目，实行综合申报征收，对其他所得如利息、股息、红利、偶然所得等则实行分类征收。

（二）拓宽个人所得税的税基

现行个人所得税制只针对合法收入和资产流量征税，对非法收入和资产存量无调节作用，为此，只要能增加纳税人负税能力的收入（除司法机关鉴定为非法收入的除外）都需要课征个人所得税。同时，目前我国个人所得税的优惠项目和免征项目较多，不符合国际惯例，也不利于体现税负公平。实际上，作为世界上最高的科学奖—诺贝尔奖的获得者，只要是发达市场经济国家的，均需缴纳个人所得税，没有免税特权。为了体现税负公平，和国际惯例接轨，我国应当适当减少个人所得税的优惠条款和免税条款，这样可以拓宽个人所得税的征收面，使个人所得税的调节范围扩大。

（三）确定合理、有弹性的费用扣除标准

个人所得税费用扣除标准应充分考虑到物价水平、经济增长水平、收入增长水平以及家庭人口和结构，这样设计出来的费用扣除标准才具有科学性和合理性。一般来说，国际上计算个人所得税的应纳税所得额一般经过成本费用、个人免税和家庭生计三种扣除。借鉴国际通行做法，我国个人所得税的扣除制度可从以下几个方面加以完善：一是采用标准扣除和项目扣除两种扣除法，由纳税人自行选择其一。标准扣除按年度设计，项目扣除应与养老、失业、住房、教育等制度相结合。二是采用家庭生计扣除法，即根据纳税人的婚姻状况和家庭结构确定不同的扣除标准。三是实行费用扣除指数化，即根据通货膨胀率和收入水平进行相应的调整，以保障纳税人的基本生活水平不降低，同时允许经济发达地区的费用扣除标准上浮一定区间。

（四）个人所得税应降低税率，减少税率级次，降低边际税率

税率档次过多，边际税率过高会影响人们工作和投资的积极性，导致效率损失和经济活动的扭曲。降低税率不会影响纳税人的经济决策，能激发他们的工作热情和积极性，促进社会总产品增加，增进社会福利。在降低税率减少税率级次的同时扩大税率级距，以体现税负公平、减少偷漏税的机会和征税成本。一般来说，个人所得税边际税率越高，愿意纳税的人越少；个人所得税边际税率越低，愿意纳税的人相应会增多。为此，一方面要降低边际税率，另一方面要减少税率级次，以3至5级为宜，同时要拉大税率级距。我国现行的个人所得税税率级次，从不超过500元至5000元之间就有3级税率，级距太小，无法体现税负公平。

（五）加强个人所得税的征收管理

不管个人所得税法制定得如何完善，如果执行不力，也会使个人所得税的调节力度大打折扣，因此应该加强个人所得税的征收与管理。

1、要规范纳税人的纳税申报制度，并建立纳税人财产登记制度。纳税人的纳税登记包括纳税人登记编码制度、适用不同的申报表以及纳税人自行填写报表等。建立纳税人财产登记制度，可以界定纳税人的财产来源的合法性及合理性，将纳税人的财产显性化,堵住偷税漏洞。同时也便于税务机关加强对财产税、继承遗产税、赠与税等税源的控制，防止一部分人将收入与财产进行分解和分散，进而偷税逃税，促进政府公务员的廉政建设。

2、实行税收征管信息化和源泉课税办法，加强税收征管效率。我国已经于2000年实行了储蓄存款实名制，实行“银税联合”，但还很不完善。要在“银税”联网的基础上实行储蓄存款实名制，这将在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题，并实行居民身份证号码与纳税识别号码终身化的制度。在条件具备时实行金融资产实名制，即在存、取款和债券、股票交易时均需登记居民身份证号码，为税务机关掌握个人收入创造有利条件。

3、实行个人收入申报制，加强申报的检查监督。随着经济改革的不断深入和市场经济的发展，目前我国居民收入能够显示化的主要是工资薪金等收入，而某些人的部分收入是不合理的，甚至是不合法的。所以，人们能够看到或了解到的个人收入只是个人总收入的一部分，对有些人来讲，其个人收入的相当部分是通过其个人消费能力消费层次水平被人们所感觉出来的。为此，应通过实行个人收入申报制，将个人的各项收入进行年度申报。这样税务机关一方面可以通过数据处理中心将个人的收入实行档案化管理，并掌握共相应的税源；另一方面，税务机关还可以对重点纳税人或质疑纳税人申报收入与对应收入支付单位的申报情况进行双向交叉稽核，防范和堵塞在收入环节上可能出现的偷税逃税漏洞。

纳税申报不真实不完善是个人所得税征收面临的一大难题。个人所得税的纳税申报包括两个方面：一是纳税的申报，即纳税人主动申报应纳税收入并交纳相应的税款。据统计，目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到1%。二是收入支付单位作为代扣代缴义务人的纳税申报，这种申报应该成为个人所得税纳税申报的主要方式，这种申报应该成为个人所得税纳税申报的主要方式。从目前情况看，重点是要抓好代扣代缴义务人的纳税申报。近几年反映在代扣代缴义务人纳税申报方面的问题主要是纳税申报不真实，申报没有明细表甚至瞒报和不报等，对此要争取以下几种措施来解决：

（1）制定《代扣代缴义务人申报条例制度》。由收入支付单位或个人对应税项目的收入实行按率预征预缴，义务扣缴人按月向税务机关申报代扣代缴的预征情况；而纳税人或收入按年度申报个人收入情况，应税项目的收入，纳税情况以及相关的说明资料等。实行这项制度也就是实行义务扣缴人和纳税人的双向申报，以此来加强公民的纳税意识，并相应堵塞申报时差上的漏洞。

（2）税务机关定期公布个人所得税。由于存在各地区经济发展情况的差导和不同时期经济形势的变化，个人所得的咨询环节也要发生相应的变化。税务机关经常将个人所得的咨询环节明确化和公开化，使公众清楚在其收入分过程中，什么样的情况下，什么样的单位和个人是所得扣缴义务人和纳税申报人。

（3）建立申报评级制度。对纳税申报人（包括自我申报金和代扣代缴申报人）建立纳税申报评级制度，并通过申报人的评级制度与申报人的社会信誉，取得受教育的权利的优惠措施以及贷款投资等利益挂钩，形成对纳税申报人的相应激励措施。只有将纳税申报人的义务和权利很好地结合起来，才能使纳税申报人的自律意识不断得到加强。

（4）加强税务稽查，执行严格的税务处罚措施。提高逃税成本，增加逃税风险，强化税务稽查力度，提高稽查质量，是确保自行申报的关键。澳大利亚的经济学家卡克瓦尼认为，“勤查不如重罚”，而且罚款比例的提高可以导致实际申报收入比率的提高，同时重罚也会增加逃税者的心理负担和精神成本，特别是对那些社会公众人物来说，来自舆论的压力和曝光，其名誉受损更大。在权衡利弊时，他们可能更倾向于纳税而不是逃税，不敢以身试法。

（5）提高税务机关的征管水平。征管水平落后是个人所得税征收难的原因。随着个人所得税课征范围的不断扩大，征管手段必须与之相适应。目前税务机关征管水平不高和征管手段落后的问题十分普通，对此应从以下几方面抓起：

第一、加强征管人员的职业教育和业务能力培养。通过对征管人员敬业爱岗的职业道德教育和培养，使其具有强烈的使命感和责任感；通过加强业务能力的锻炼与培养，使其具有良好的职业修养和业务素质，更好地承担起税收征管的各项工作任务。

第二、建立税务代理制，发挥社会综合组织的作用。实行税务代理制，就是由专门的代理机构或专家代替纳税人或扣缴义务人办理税务事项。通过建立专业税务代理队伍来加强和提高个人所得税的征收管理水平，这是一项不可忽视的重要工作。

第三、强化处罚和教育措施。个人所得税的处罚是和其他违章法行为联系在一起的，其违章违法行为主要表现在偷逃税问题上。我国个人所得税偷逃问题，早在1987年个人收入调节税出台不久就暴露出来，当时对“名人”和“权贵”的偷税案处罚不得力，其负现的示范效应非常大。同时，从80年代末期开始暴力抗税事件在全国范围内屡屡发生，偷税骗税的大案、要案也不断地出现。要维护税法的尊严，加强税法的威慑力，一要不断健全和完善个人所得税法规，减少其可能出现的漏洞，增强税法的公平性。严格执行个人所得税的减免规定，税务机关从自身做好，严格要求，自觉维护税法的尊严。二要制度出更加严厉的个人所得税违章违法的处罚措施和法规，并且通过立法机构形成法律文件，赋予税务机关在处理违章违法行为方面的某些特权，如设置专门的税务法院或法庭，税务机关在一定条件下可以查封违法人财产，建立税务武装警察，实行武装稽查和武装拘捕违犯税法比较严重的涉嫌人，等等。三要深入持久地进行税法宣传教育工作。从牢固树立纳税意识的角度看，有必要在中小学专门设置税法教育课。在纳税人相对集中的地区、部门和行业要不定期地进行税法知识考核，以获取作为一定信誉认可的专门依据，形成一个人人学税法、懂税法、遵守税法，维护税法的社会气氛。要充分发挥舆论的正确导向和行会的监督作用，使每个公民在共享公共服务权利的同时，铭记自己的义务和责任。四要加强政府部门的廉政建设，尤其是财政税务部门及其它直接提供公共服务部门的廉政建设。通过加强政府部门的廉政建设消除那些逃避税收的漏洞，提高政府部门对纳税人的服务质量和管理质量。

参 考 文 献

1、王秋石：《微观经济学》（第三版修订本），经济科学出版社，2001年

2、姚永利：《对当前我国个人收入分配差距拉大现象的思考》，载《学术交流》，2002.5

3、于丽敏：《对我国收入差距的初步分析》，载《当代经济研究》，2002.9

4、秀云：《个人所得税制国际比较》，中国财经出版社2002年版

5、刘尚希、应亚珍：《个人所得税：功能定位与税制设计》，载《税务研究》，2003.6

6、 刘尚希、应亚珍：《个人所得税：如何发挥调节作用》，载《税务研究》，2004.3

7、《中华人民共和国个人所得税法》，中国法制出版社，1999年

8、牟发兵、陈忠斌：《关于完善我国个人所得税制的思考》，载《财政与税务》，2004.2

9、国家税务总局税收科学研究所：《西方税收理论》，中国财政经济出版社，1997

10、马海涛，姜爱华《个人收入差距拉大的原因分析及对策》，载《财贸研究》，2003.7