完善分税制财政体制对策研究

分税制财政体制运行基本情况

1、实行分税制财政体制的基本原则

2、分税制财政体制的主要内容

二、实施分税制财政体制取得的主要成效

三、分税制财政体制运行中存在的主要问题

四、完善分税制财政体制的对策

尽快理顺政府间事权和财权关系，明确划分各级政府间的支出责任。

赋予省市级政府一定财政自主权。

3、调整转移支付结构，加大均等化转移支付力度。

内 容 摘 要

财政收入分配关系是国家政权所赋予各级政府的公共服务职能的经济体制。中央与地方政府收入分配关系本质上是中央与地方公共服务职责的分工。从1994年1月1日起，中央与地方政府收入分配关系由过去的按纳税人行政隶属关系来确立中央与地方财政分配关系改为按与经济发展状况紧密联系的不同税种的归属来确定中央与地方政府财政分配关系，按税种来划分中央与地方财政收入。进一步理顺了市与区县、街镇的财政分配关系，更好地发挥财政的经济调控作用，增强市级宏观调控能力，促进了社会主市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展。 

 随着经济环境的变化，经济结构的调整、行政体制的更改等政治、经济因素发生变化，分税制也带来一些问题，需要加以研究、解决。通过几年来分税制财政体制运行中存在的主要问题有：一是中央“两税”增幅与税收返还增幅的差距越来越大。二是事权与财权未达到完全统一，分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。三是一般性转移支付规模过小，难以实现缩小地区间公共服务水平差距的目标。四是地方税体系不健全，增收潜力小。五是区县级财政困难的状况日趋突出。六是税务机构分设产生诸多问题。七是全市分税制财政体制尚不统一。

完善分税制财政体制的对策，需要调动中央和地方两个积极性，既要考虑地方发展的需要，又要考虑中央的承受能力，既要考虑不断增强市级宏观调控能力，又要考虑调动区县发展经济的积极性，逐步缓解区县财政困难，从而缩小地区间公共服务水平的差距。通过调整转移支付结构，逐步过渡到以规范化、均等化的转移支付制度为核心，以规范化的专项转移支付为辅助的结构上来。

主题词：分税制 财政体制 对策研究

完善分税制财政体制对策研究

重庆中心站学生：李华

财政收入分配关系是国家政权所赋予各级政府的公共服务职能的经济体制。中央与地方政府收入分配关系本质上是中央与地方公共服务职责的分工。1994年以前，中央与地方政府的收入分配关系是按计划经济环境下所形成的依据纳税人所属行政管理关系来划分的，即根据中央和地方政府公共服务职责的分工不同而确立中央与地方政府的分配原则：中央部门直接管理的纳税人所缴的税费作为中央政府财政收入，地方政府所管辖的纳税人所缴纳的税费归地方政府所有，作为地方政府财政收入。地方财政按收入增量的一定分配比率，将增收上缴一部分给中央财政，或者接受中央财政专项和定额补助。这种计划经济体制下所形成的财政分配体制，是建立在对纳税人的经济活动具有较强的行政支配权的基础上。受利益驱动，地方政府为增加地方财政收入，竭力向中央争取项目和资金，不断扩大地方经济规模，从而增加流转税收入。一方面造成盲目建设、重复建设，带来有限资源配置效率差、浪费大；另一方面因中央财政收入比重偏小、经济调节杠杆脆弱而弱化中央政府对全社会经济的宏观调控能力。随着市场经济体制的建立和不断完善，由计划调节的数量型经济向由市场调节的效益型经济转变，计划经济体制下所形成的财政分配体制已经不适应宏观经济发展需要，更需要建立一种新的与市场机制相适应的国家财政分配体制。从1994年1月1日起，中央与地方政府收入分配关系由过去的按纳税人行政隶属关系来确立中央与地方财政分配关系改为按与经济发展状况紧密联系的不同税种的归属来确定中央与地方政府财政分配关系。按税种来划分中央与地方财政收入。这也是市场经济发达国家普遍盛型的国家财政分配体制。

分税制财政体制运行基本情况

为了进一步理顺市与区县、街镇的财政分配关系，更好地发挥财政的经济调控作用，增强市级宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展，根据国务院《关于实行分税制财政体制的决定》（国发[1993]85号）的精神，从1994年1月1日起，对重庆市各区县、乡镇实行分税制财政管理体制。

（一）实行分税制财政体制的基本原则

 根据中央的统一方案，按照事权和财权相结合的指导思想，坚持有利于促进各级政府经济发展的原则，强化市政府对全市财政经济的宏观调控能力，建立了全市统一的分税制体制框架。其实施分税制体制的具体原则是：

 1、坚持“财权和事权相结合”的原则。把财权和事权结合起来，使市与区县有较为稳定的收入来源，并适当提高了市级财政收入占全市财政收入的比重，集中财力，为建立转移支付制度创造条件。

 2、坚持调动两个积极性的原则。正确处理市与区县之间的财力分配关系，发挥各级政府增收节支、当家理财的积极性，促进各项事业的发展。

 3、坚持规范、简便的原则。正确处理市与区县实行统一的分税制模式，在操作上力求简便易行。

 4、坚持双轨制运行的原则。按照国务院的统一布署，为顺利推行分税制财政体制改革，实行分税制以后，原体制分配格局暂不改变。市对区县的补助继续执行，区县上解采取定额或递增上解办法。

（二）分税制财政体制的主要内容

1、市与区县事权与财权的划分

根据市政府和区县政府事权的划分，市财政主要承担维护全市社会稳定和市级国家机关运转所需经费，调整全市国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。主要包括市统管的基本建设投资，市级国有企业技改和新产品试制费，支农及农业综合开发支出，城市维护和建设经费、行政管理费、公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业支出、社会保障补助支出、支援不发达地区支出、政策性补贴支出以及促进区县经济发展所属需支出。

2、收入划分 

（1）市级固定收入：城市维护建设税；城镇土地使用税；土地增值税；市级企业所得税、养路费收入、交通重点建设附加费等四项收入。

（2）区县（市）级固定收入：印花税、车船使用和牌照税、屠宰税、农业税、农业特产税、耕地占用税、契税、区县（市）级企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、农村教育附加费收入、农牧业税附加收入等。

（3）市与区县（市）共享收入：增值税25%部分市与区六四分成（即市15%、区10%）；营业税、固定资产投资方向调节税五五分成；房产税市与区五五分成； 城市维护建设税市与区二八分成。

（4）税收返还数额的确定：按照中央核定税收返还基数的统一口径，市对区县（自治县、市）税收返还基数额以1993年为基期年，确定市对区县（自治县、市）税收返还基数。即中央与地方共享税收收入增量部分，中央与地方按1：0.3比例分配中央返还地方的收入。

（5）操作办法：固定收入按体制规定的预算级次分别缴入市级金库和区县（自治县、市）支金库；共享收入采取征收时一张税票缴入区县（自治县、市）支金库，在支金库办理分成的办法。

实施分税制财政体制取得的主要成效

我市分税制财政体制运行以来，取得了良好效果，初步理顺了市与区县（自治县、市）政府之间的分配关系，各级政府财政收入稳定增长，既增强了市的的宏观调控能力，又增强了区县（自治县、市）发区域经济的积极性。

1、分税制财政体制框架确立，理顺了市与区县财政分配关系。我市分税制财政体制的最大特点是增值税、营业税等主体税种不再按过去包干体制以企业隶属关系确定预算级次的做法，而是按税种来划分收入级次，并将增值税（25%部分）、营业税、房产税这些同经济发展水平相关度高、收入稳定的税种，作为市与区县共享税和两级财政收入的主要来源。通过几年来的实践证明，这种方法不仅有效地制约了以往难以解决的收入混级混库现象，避免了分税与包干混杂所带来的分而不清、包而不干的诸多弊端，而且根据事权和财权相结合的原则，分税制财政体制也明确划分了市与区县支出范围，从而有利调动了地方各级政府发展经济，增收节支的积极性。

2、分税制财政体制的实施，形成了中央和地方财政收入稳定增长的良性循环机制。从我市财政收入结构看，中央“两税”收入持续稳定增长，1995年到2000年年均递增9.2%；在中央对地方“两税”增长1：0.3系数返还逐年下降的情况下，地方组织地方税收入的力度逐年加大，1995年到2000年地方一般预算收入年均增长13.7%。一些分税制前呈弱势的税种，已逐步壮大成为地方财政收入的主要组成部分，如营业税、个人所得税1995年到2000年年均分别递增17%和38%，促进了地方财政收入的大幅度增长。

3、分税制财政体制增强了中央的宏观调控能力。中央财政在“两税”增量中得了大头，直接组织的收入占全国财政收入的比重比改革前大为提高。1995年重庆市完成中央“两税”377696万元，两税增量27849万元，地方当年实得税返增量7630万元，中央得两税增量20219万元，中央占了两税增量的72.6%；2000年重庆市完成中央“两税”587780万元，两税增量83757万元，地方当年实得税返增量16672万元，中央得两税增量67085万元，中央所得占两税增量的比重已上升到了80.1%。此外，中央和地方税务机构分设，彻底打破了包干体制下“委托代理”关系，改变了以往财政收入初次分配中“地方得大头”的状况，初步形成了“中央得大头”的分配格局，增强了中央政府对全国经济的宏观调控能力。

4、促进了资源的优化配置和产业结构的合理调整，形成了地方财政比较合理的财源体系。分税制后，原属地方主体税种的流转税大部分划归中央，有利于克服地方因利益趋动而出现盲目建设、重复建设和单纯追求速度、产值等问题；将地方企业所得税划规地方，有利于调动地方政府关心企业技术改造和经济效益的提高；营业税、农业四税划归地方，促使地方政府加大对农业和第三产业的支持力度，较好的调动了地方政府发展农业和第三产业的积极性。近年来，我市努力培植新的经济增长点，把拉动地方财政收入增长的“培植点”集中在第三产业、非国有经济的发展上，使之对地方财政收入的贡献率明显提高。特别是个人所得税，正逐步形成地方税收的主体税种。1995年至2000年的几年间，个人所得税以25%以上的速度增长，最高年份则达到56.05%的增长幅度。

5、市对区县转移支付逐步规范，力度进一步加大，对缓解困难区县（自治县、市）财政困难，规范财政补助方面起到了积极作用。中央和省级财政在财力增强的基础上实行了比较规范的转移支付制度，在一定程度上缓解了县级财力紧张的状况。1999年我市制定了《重庆市过渡期转移支付办法》，进一步规范了我市转移支付行为，从而更好地体现了公正、合理的原则。

市对区县转移支付主要包括一般性转移支付和激励性转移支付两种。

在一般性转移支付补助的计算上，改进了渝东地区“基数+增长”、渝西和渝中地区按当年决算人均财力分别计算转移支付补助的办法。对全市区县通过测算标准收入、标准支出计算出标准收支差，再以转移支付系数来分配对区县一般性转移支付补助。标准收入即区县一般预算标准收入加税收返还收入、原体制补助、各项结算补助、其他经常性补助之和，减去原体制上解、专项上解数，其中一般预算标准收入即应征收入，采用“税基×税率”方法测算。标准支出的计算按照公共财政均衡标准支出的观点，我们对标准支出的计算采用均衡定额法，即对同类地区或相同部门采用该类地区或部门当年人均实际支出数乘标准财政供养人口计算。转移支付系数的计算，由于受财力限制，各区县当年所需转移支付额，与市里当年可供转移支付额存在差距，当前只能按一定的比例补助，这个补助比例即转移支付系数。

激励性转移支付主要考虑以下几方面的因素：一般预算收入增幅高于区县级平均增幅；中央“两税”收入增幅高于区县级平均增幅；完成市级收入高于区县级市级收入平均增幅；当年财政收支平衡；累计财政收支平衡。区县达到一项指标则给予相应的系数。

通过实施较为规范的转移支付制定和逐步加大转移支付力度，在一定程度上缓解了区县财政困难。

三、分税制财政体制运行中存在的主要问题

分税制的实施，大大提高了各级政府抓财源建成设、增加财政收入的积极性，使全国财政收入大幅度增加，收入分配结构适度向中央倾斜，增加了中央对经济的宏观调控能力。但是，随着经济环境的变化，经济结构的调整、行政体制的更改等政治、经济因素发生变化，分税制也带来一些问题，需要加以研究、解决。

 1、中央“两税”增幅与税收返还增幅的差距越来越大

重庆市是老工业基地，重化工业为主的企业缴纳的增值税、消费税占全市工商税收的三分之二，就2000年增值税、消费税占工商税收的63.5%。中央对地方税收返还，一方面是以1993年的实际收入为基数，而原体制上解或补助也以过去某一年的收入和支出为基数；另一方面按照基数法确定的税收返还数不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异。并且中央1：0.3税收增量返还逐年呈下降趋势，到2000年我市实得税收返还增量只有0.2。因此，税收结构和中央“两税”增量返还的体制决定了在分税制体制运行过程中，我市中央“两税”与税收返还的差距会越来越大。

2、事权与财权未达到完全统一

分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间，市与区县之间还存在着事权不清，交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。本应由中央政府承担的职责被转嫁地方政府承担。如三峡工程涉及整个三峡库区经济发展和生态保护，其移民安置本应由中央负责，但中央政府行文将作为地方财力耕地占用税返还用于三峡工程库区农村移民的安置，还有扶贫专款的配套等等。这种状况也同样存在于市与区县、区县与街镇之间。由于中央政府部门与地方事权划分不清，中央政府部门将应承担的事务，下放市，市下放区县，区县下放街镇最基层。出现了层层下放的情况。

3、一般性转移支付规模过小，难以实现缩小地区间公共服务水平差距的目标

 以2000年为例，中央对我市一般性转移支付仅占转移支付总额的2.8%，剔除国债和“三条保障线”指标补助，也仅占5.1%。并且在执行中还有一些问题。一是用途范围广大，重点不突出。专项转移支付补助本来是对地方发展某些项目的鼓励、引导和帮助，但由于中央指定专项转移支付用途范围广大，带帽到具体项目的多，重点不突出，额度普遍较小，难以体现中央对地方财政支出的引导和控制。二是很多专款是通过各部门向中央有关部、委争取到得到的，这种做法加大部门权力，削弱和肢解财政职能，打乱财政资金正常分配秩序，影响财政预算的正常执行和财政宏观调控能力的发挥，并且由于目前对专款的使用缺乏监督和绩效考核，容易导致部门在使用专款时大手大脚，甚至滋生腐败现象。三是很多专款要求地方配套，而得到专款较多的地方，也往往是财政较为困难的地方，即使能配套也是“虚配套”、“假配套”，且有相当大一部分区县政府连最基本的支出都难以保证，有的甚至连年赤字，因此，专款挪用现象严重，难以保证专款专用。此外，在标准收入、标准支出的计算上还有待于进一步完善。由于以上原因，加之转移支付规模较小，目前转移支付难以实现缩小地区间公共服务水平差距的目标。

4、地方税体系不健全，增收潜力小

目前，地方税体系建设主要存在以下几个问题：地方政府对地方税只有征管权，缺乏必要的税收立法权和税政调整权。地方政府缺乏必要的税收立法权，一方面导致未纳入规定范围的税基和潜在的收入流失，另一方面，为保证目前日益增加的各项刚性支出的需要，地方政府往往从各种不正规、没有法律基础的来源征集收入，扰乱社会正常分配秩序；地方税收的税基窄，增收潜力小，缺乏主体税种，未能形成健全的地方税体系。目前地方税收收入中与生产流通、经济效益直接相关的主体税种只有营业税、企业所得税，从实际执行看，近年来，随着中央积极财政政策和西部大开发政策的实施，国家加大对西部地区基础设施的投入力度，营业税特别是建安营业税和房地产营业税保持较好增长势头，另外经济出现恢复性增长、企业效益有所好转，企业税也有一定的增长。但由于经济结果调整尚需一个过程，企业经济效益一时难有根本好转，加之营业税征收范围小和西部开发税收优惠政策的实施，随着国家投入力度的逐步减少，营业税和企业所得税难以保持持续增长势头。从较长一般时间看，地方税收收入难有较大增长。

5、区县级财政困难的状况日趋突出

尽管我市在确立分税制财政体制时从划分税种、体制基数等方面对困难区县进行了倾斜和照顾，并逐渐取消了递增上解，在转移支付上也加大了力度，但由于区县级财政底子薄弱，发展后劲乏力。各级政府财政预算按财政供给人员计算的人均财力，在收不抵支的情况下，困难区县将矛盾的焦点集中到了财政体制上，认为区县从“两税”得到的好处逐年递减，尤其是原体制全留的区县，强烈要求调整体制的呼声较高，而我市从1996年起，已将增值税地方分成25%部分全部留给区县，对贫困县，除了将增值税地方分成25%部分全留外，还将其他所有地方收入全部留给贫困区县。市级财力已经很弱，年均增加不到3亿元，总体上已无力再向区县倾斜。

6、税务机构分设产生诸多问题

首先是税收计划落实难。由于中央和地方收入分别由国税局、地税局按“分权、分税、分征、分管”的原则征收，导致税收计划尤其是国税计划落实难。主要表现在：地方财政协调税务部门落实收入预算难度较大，被迫用奖励、提成等办法“买税”，财政处于一种收入不能落实、而支出则刚性增长的两难境地。其次，由于征管权限交叉形成多家税务机构“争税”的问题。我市沙坪坝区共有六个税务机构征税：区国税、地税，高新技术开发区国税、地税、市国税直属局、市地税直属局，还不包括税务稽查分局。由于各税务局征收税收归属不同，各项税收征收经费和提退手续费不一样，受利益关系的趋动，往往存在“混级、混库、混税种”的现象。第三，乡镇一级财税机构分设带来的问题更为严重。由于乡镇金库和税务机构设置不健全，国税和地税机构按经济区域设置，与行政区域不配套，往往一个税务所负责几个乡镇税收征管，结果是，谁给的“好处”多，税就给谁。

以上几方面的原因，导致税收成本大大增加。2000年，全市地税系统提退和财政安排各种征收经费达2.5亿元，占地税系统实现税收的5%。

7、全市分税制财政体制尚不统一

重庆直辖后，为实现平稳过渡，划入重庆市的万洲移民开发区、涪陵区、黔江开发区（即渝东地区）继续执行原四川省确定的财政体制从而形成渝东地区和渝西、渝中地区财政体制不一致的情况。其差别主要有：一是在税种划分上，渝西、渝中地区流转税打破了预算级次，直接以税种划分各级财政收入，而渝东地区则是按企业的行政隶属关系来确定收入级次；二是在一些具体税种的划分上也有差别。

四、完善分税制财政体制的对策

完善分税制财政体制，需要调动中央和地方两个积极性，既要考虑地方发展的需要，又要考虑中央的承受能力，既要考虑不断增强市级宏观调控能力，又要考虑调动区县发展经济的积极性，逐步缓解区县财政困难，从而缩小地区间公共服务水平的差距。对此，笔者对完善中央对市分税制财政体制有以下三条建议：

 1、尽快理顺政府间事权和财权关系，明确划分各级政府间的支出责任。1994年出台的分税制方案，以文件的形式分了中央与地方的事权范围，但在实施过程中，中央政府又通过下达文件的形式下划一部分事权，这种做法有失规范和公平。为此，应尽量使事权划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法的形式加以规范。首先，应明确中央政府和地方政府的事权，根据辖区受益原则和区位经济效益原则属于全国性和跨省市等共同事务的事权，应由中央政府承担；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划规地方政府管理。中央与地方政府之间的事权范围，可由全国人民代表大会立法，以避免实施过程中的随意性。其次，理顺地方各级政府间事权关系，明确事权在省市、区县、乡镇政府间的划分。凡是政府活动或公共工程规模较大、技术要求较高，受益对象是全省范围居民的，则事权划规省，由省政府负责支出；若政府活动规模较小，技术要求不高，受益对象是市、区县、乡镇范围居民的，则事权相应划规市、区县、乡镇政府负责支出。地方政府之间的事权范围也应由地方立法机关通过法律形式予以明确。在理顺各级政府间事权关系时一定要体现“分权基础上制衡”的原则。

 2、赋予省市级政府一定财政自主权。地方政府的财政自主权主要包括：（1）地方公共服务自主权。公共财政理论认为，从效率和公平的角度判断，稳定和再分配职责应放在中央一级，配置职责则应尽可能放在地方一级。地方政府最能了解本辖区居民的需要，从而提供最能满足其需要的公共服务。这也是地方政府存在的基本经济理由。（2）省、市级政府享有一定的税收立法权。地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自主权的保障。市场经济国家，地方政府至少控制一种地方税的立法权。从理论上讲，设置地方税的意义在于使地方政府能按照本地居民的需求决定税率和所提共的公共服务。赋予地方政府一定的税收立法权有两方面含义：一是地方政府通过地方人大及常委会在中央确定某个税种如所得税、营业税税基的基础上自行决定地方征收的税率，并报全国人大及其常委会备案。二是房产税、土地使用税等影响仅限于地方的税种，建议由地方人大及常委会立法，报全国人大及其常委会备案。

 3、调整转移支付结构，加大均等化转移支付力度。规范化的政府间转移支付，一般由以基本公共服务的地区均等为目标的均衡拔款和旨在实现特定目标的专项拔款组成。调整转移支付结构，就是要逐步过渡到以规范化、均等化转移支付制度为核心，以规范化的专项转移支付为辅助的结构上来。

 

参 考 文 献

《重庆财政改革探索》