税收征管的现状问题及对策

税收征管工作现状

（一）简单地以“管户制”与“管事制”来区分

（二）偏面理解“集中征收”

（三）把“重点稽查”当作现行征管模式及征管工作的“重中之重

（四）忽视、淡化管理

（五）将传统经验及手工操作与计算机技术及运用对立起来

税收征管工作存在问题

三、加强税收征管工作的对策及建议

内 容 摘 要

 作者通过对税收征管工作现状的调查分析，揭示了在税收征管工作中“管事制”没有真正落实到位；基础管理较为薄弱；一些措施的出台，未能充分考虑纳税人的适应能力，形成征纳双方在部分管理环节衔接不畅；“集中征收”方法还没有很好地与促进纳税人如实申报的各种手段结合起来；稽查与征管环节之间的衔接机制不到位，以查促管和以查促征的作用难以得到充分发挥；稽查执法力度不够，缺乏刚性；微机网络的建立还没有普遍化、社会化；征管质量有待提高等存在的问题。针对上述问题，结合目前税收征管工作现状，作者阐述了切实采取措施，解决好征纳双方衔接不畅问题；从征管实际出发，实行“管事”与“管户”相结合；强化管理，实行有效监控；采取有效办法，加强“集中征收”与各种征管手段的有机结合；明确管理与稽查的辨证关系，实行“重点稽查”与“严格管理”相推进；加大税务稽查执法力度；充分发挥计算机网络功能，提高征管工作的质量和效益等对策、建议。

税收征管的现状问题及对策

税收征管是税收工作中最重要的一环，它在确保税制的贯彻实施，确保税收收入等方面起着十分重要的作用。近年来税务系统转变观念，因地制宜建立了征管模式，提高了税收征管水平，有力地推动了税收工作的开展。然而我们在看到强化税收征管所取得成绩的同时，也应以冷静的态度对现行税收征管存在的矛盾和问题进行反思，分析导致税收征管弱化的原因，从而促进税收征管质量和效益的提高。最近，笔者通过对税收征管工作现状的调查分析，撰本文提出一些浅见，供大家参考。

一、税收征管工作现状

“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式建立后，取消了专管员管户制而改为集中征收，重点稽查制。实践证明，这种征管模式对明确征纳双方的法律责任，强化依法治税和加强税务机关的廉政建设都起到了积极的促进作用。但在具体落实上出现了“征、管、查”三环节的严重脱节，弱化了征收与稽查之间的管理监督环节，减少了税务局与企业和纳税人的接触，出现了税务机关对税源变化情况摸不着底，管理监控不力，造成税款流失严重的局面，究其原因是多方面的，但笔者认为最根本原因在于人们对征管模式的片面认识和错误理解，从而导致征管改革实践出现偏差，从目前税收征管工作现状来分析，主要体现在以下几个方面：

（一）简单地以“管户制”与“管事制”来区分

自征管改革以来，无论是在报刊资料上，还是在人们言谈中，“管户制”、“管事制”被人们作为新、旧征管模式的代名词，而成了在论及征管改革时出现频率最高、流传最广的词语，而且在对其认识和理解上，人们往往望文生义，并将两者生硬割裂开来，从而导致人们对新、旧征管模式的认识和理解也仅仅停留在“管事制”、“管户制”的肤浅层面上，同时将两者对立起来，而不能全面正确地把握征管模式的实质内容。因而在征管改革中起到很大的误导作用，出现了全面否定旧征管模式的现象，在建立征管模式中偏面强调“管事”的重要性而忽视或根本上否定“管户”的必要性。如取消分片（类）管理、驻乡（镇、厂）管理等制度，撤消所有农村税务所、将征收管理人员全部集中到城区等等，淡化责任、削弱管理，从而导致税源失控、漏征漏管问题日益严重。其实，从管户、管事的角度看，在旧征管模式下，无非是一个税务人员负责被指定范围内所有纳税人的所有税收事宜，是管户前提下的管事；而现行征管模式，则是一个税务人员负责被指定范围内所有纳税人的某项特定税收事宜，是管事前提下的管户。可见，在税收征管中，管事与管户是紧密联系在一起的，两者缺一不可。更何况，“管户制”与“管事制”仅仅是对不同管理方法的表达，它们根本就无法涵盖整个征管模式的全部内涵和外延。

（二）偏面理解“集中征收”

在税收征管改革中，有人把“集中征收”偏面地理解为：撤消所有农村征管机构、撤离所有农村税收征管人员集中到城区，在城区成立单一的征管机构实行集中征收管理；撤消农村所有征收点、申报点或代征点，将所有纳税人集中在城区的一个办税服务厅内申报纳税和办理其他各种涉税事宜。于是，置中国税收制度中“以一个月为一纳税期”之规定于不顾，也不管各地的经济发展和纳税人分布情况，以及地理位置和方圆大小，极力推崇外国的“集中征收”经验并照搬照抄、生搬硬套，一味强调“集中”、片面追求“集中”。结果造成：一方面，给纳税人申报纳税和办理其他涉税事宜带来诸多不便，特别是远离城区的农村、山区的纳税人，办理一件涉税事项可能需化上几天时间，并使之增加了办税成本，如交通费、误工误餐费等。这完全违背了现行征管模式“以优化服务为基础”的要求，而且在广大纳税人和社会各界心目中产生了税务部门“只图自己方便、不管别人麻烦”的不良影响，因而对税收征管改革产生“方便税务一家，麻烦业户大家”的错觉。另一方面，削弱税务机关与广大农村地区及纳税人的联系，使农村税收的日常征管工作逐渐形成真空，从而导致基层税收征管机关及其人员对农村税源底数不清、征管情况不明，甚至出现管理失控现象。另外，基层征管机构虽然集中单一，但内部层次增多，使各项工作及措施难以及时贯彻落实到位，征管一线的真实情况也难以随时准确把握，严重影响日常征管工作的开展。

（三）把“重点稽查”当作现行征管模式及征管工作的“重中之重”

许多人把国家税务总局确立的征管模式中的“重点稽查”错误地理解为征管模式的重点就是税务稽查，因而在征管改革实践中，把“重点稽查”作为建立征管模式及征管模式下征管工作的“重中之重”来抓。于是，片面提高稽查部门的规格。极力增加稽查人员、扩大稽查队伍；而且将稽查职权高度集中，稽查部门除了集选案、检查、审理、执行之权于一身外，还将有检查性质的工作如催报催缴、漏征漏管户清查、日常审查稽核等，全部归稽查部门负责；有的甚至将税务稽查直接作为组织收入的一个强有力手段，给稽查部门定任务、下指标。结果造成稽查权利过于集中、缺乏监督制约；稽查工作视完成检查收入任务情况而开展，出现“大户狠查、小户应付、无收入就不查”等急功近利的做法；同时，对业务性、技能性很强的稽查部门来说，人员过多、素质参差不齐，就难免出现大事做不了、小事不愿做、人浮于事等问题；检查工作事无巨细全归稽查部门负责，最终形成“重点稽查”无重点的局面。改革实践证明，在社会主义市场经济条件下，面对成千上万、情况错综复杂的纳税人，仅仅靠税务稽查是难以开创“纳税人自行申报纳税、税务机关实行集中征收”之局面的，税务稽查也不可能解决税收征管中存在和出现的一切问题。如果放弃“纳税人自行申报纳税”和“税务机关管理服务”，那么，税务稽查就会无帐可查、无据可依，而且此查彼偷、应付不及。这样，税务稽查就象建立在沼泽地上的金字塔，造得越高、建得越重，就会陷得越深，直至陷在偷抗骗税之“烂泥”中不能自拔。从此可见，把税务稽查作为建立征管模式和当前税务工作的“重中之重”是不切合实际的。推行纳税人自行申报纳税和优化税务机关管理服务，才是税收征管工作的重中之重。

（四）忽视、淡化管理

在国家税务总局确立的征管模式中，没有出现“管理”字样，以致于有相当一部分人认为现行征管模式下是不用“管理”的，并简单地将征管模式理解、归结为：“纳税人自行申报纳税，税务机关就提供优质服务，否则，就实施重点稽查。”因此，在实际征管工作中就出现了重查轻管、以查代管的倾向，甚至如上所述把稽查作为征管改革乃至日常征管工作的“重中之重”来抓。实际上，只要认真分析一下现行征管模式的内容，我们就不难发现。尽管在现行征管模式的表述中没有出现“管理”二字，但它却隐含在其中，融合在各要素之间：纳税人自行申报纳税、税务机关集中征收是“管理”的结果；优化服务是“管理”的体现，服务过程也就是管理过程，服务寓于管理之中，通过为纳税人提供优质服务来实行强化管理的目的；计算机网络是“管理”的物质技术手段，服从服务于管理；稽查的目的就是为了促进管理、强化管理。征管实践证明，征管改革中出现的许多问题，都是由于管理滞后、管理不到位或忽视管理、淡化管理造成的。税收工作如果不注重加强日常管理，而仅仅靠事后的稽查，那是查不胜查的，无异于“亡羊而不补牢”，后患无穷。

（五）将传统经验及手工操作与计算机技术及运用对立起来

在计算机技术运用于税收征收管理过程中，存在着两种比较普遍的思想倾向：一是思想观念保守，一切凭老经验、老习惯、老手段办事，排斥计算机技术的学习和运用；二是主观能动性不强，摒弃、鄙视一切传统经验及手工操作，把计算机看成是万能的，做什么事情都完全依赖于计算机。这两种思想倾向实际上都是将传统经验及手工操作与计算机技术及运用两者对立起来，互相排斥。应该说，计算机技术及运用是传统经验及手工操作的延伸和发展，而传统经验及手工操作是计算机技术及运用的基础和前提。因此，在实际工作中，必须把两者有机结合起来，才能发挥最大作用、取得最大的成效。如果不注重现代科学技术的学习和计算机的运用，就会停滞不前，被时代发展所淘汰；而如果一味依靠计算机，就会丧失人的主观能动性，使人懒惰成性，到头来最先进的计算机也将成为废物一堆。这样，最终都将影响、损害税收征管工作。 

二、税收征管工作存在问题

税收征管模式实施后，在观念上、征管手段上，实现了重大突破，顺应了新税制的需要，有力促进了税收收人的稳步增长。但是，随着改革的不断深化及经济形势的变化，逐步暴露出一些问题，从上述税收征管现状来分析，主要表现在以下几方面。

（一）征纳双方在部分管理环节衔接不畅

一些措施的出台，未能充分考虑纳税人的适应能力，形成征纳双方在部分管理环节衔接不畅。不论是征管查二分离，还是三分离，都是基于从严格干部管理出发，来解决公正执法问题。这种改革，只能作为税务部门本身的改革，对于纳税人的纳税行为和利益影响不大。但是94年后的税收征管改革，则是征税人和纳税人征纳关系、方式、内容等的重大调整。比如：实现征管改革目标，一个重要依托是计算机的广泛应用。这就需要纳税人的理解配合，但在实际工作中仍不尽人意，如我们要求加油站安装税控加油机、要求商业企业安装税控收银机等，企业总要强调由于资金紧张，不予积极配合，其实企业就怕税务机关全面真实掌握其经营情况。又比如：我们在解决税收管理由“管户制”向“管事制”的过渡时，对由纳税人带来的涉税信息控管能力估计不足，使得税务管理人员渐渐地失去涉税信息的掌握。所以，这几年推出一些征管改革措施，在执行环节，从纳税人的角度考虑不够，精力更多的是放在税务部门内部的理顺调整。尔后，要求纳税人来适应我们的工作调整步伐。由于一部分纳税人跟不上我们的调整，形成我们的征管措施在与纳税人的衔接不畅，从而导致税收征管工作的开展。

（二）“管事制”没有真正落实到位

现行征管模式，取消了专管员制度。然而，取消专管员并不是取消了专管员的职能，而是把专管员的职能分解落实到征管模式当中去，如税源管理、征收管理、企业经济管理、检查管理、发票管理等等，但是，在这方面还没有真正落到实处。

（三）基础管理较为薄弱，难以适应征管模式的运行要求

1、管户管理欠严格。一是对管户底数不清，存在着漏征漏管等问题；二是对纳税人停业、歇业、注销管理不严，办理手续不及时，对管户管理停留在静态管理上，看不到管户的动态变化情况；三是在纳税户办理了注销手续、取消了一般纳税人资格后，行动迟缓，未能及时办理缴销发票等手续，造成管理上的漏洞。2、申报管理欠力度。（1）是长期不申报，监控不力；（2）是异常申报严重，零申报、负申报得不到及时查处；（3）是对申报资料审核把关不严，存在着取得不规范专用发票抵扣税款，还有纳税申报资料不齐全。申报项目填写不全、申报内容不完整等申报质量问题。而这些现象又没有引起足够重视。3、定额管理欠深度。对一些市场或商场租赁柜台的个体经营者税收定额偏低，有的甚至几年不进行调整，税收与蓬勃发展的个体私营经济形成较明显的反差。

（四）“集中征收”方法还没有与各种征管手段结合起来

征收人员坐等纳税人上门，依据纳税人申报的资料进行审核和征税，将一切问题都留给稽查部门去解决，实践证明这是行不通的。目前不少企业尤其是个体私营企业中，普遍存在着编制虚假报表、造假帐、乱挤乱摊费用、隐瞒收入和利润等现象，导致这些企业会计核算资料失真，从而达到其偷税漏税的目的。这样造成了国家税款流失，又阻碍了依法治税的进程，影响了税务部门的执法形象。由于一些纳税人的纳税意识并没有达到主动自觉和实事求是的程度，纳税人自我申报的质量就大打折扣，而且没有强有力的稽查体系和严格有效的税务户籍管理制度来保障，这就导致税收漏征漏管现象的大量产生。

（五）稽查与征管环节之间的衔接机制不到位

以查促管和以查促征的作用难以得到充分发挥。按照税收征管模式的总体设计要求，现行税务稽查的主要目的就是以查促管，以查促征，在具体操作运行上，税收稽查应根据日常申报征收情况进行选案实施稽查，查后再将企业存在的共性问题通过一定方式反馈给征收部门，以便强化征收管理，避免同样问题在同一管区重复出现。而事实上目前查、管之间缺乏较为固定的规范的信息互通渠道，致使在实际工作中查、管双方的资料互用率不高，甚至查管脱节，从而在一定程度上影响了整个税收流程中的“大征管”。比如在稽查工作中存在的找不到户问题，检查中业户停业废业问题，以及零申报、负申报问题，漏管户的清查问题等等，都需要查、管双方有个固定的沟通衔接渠道，以确保整个税收“大征管”的循环运作。

（六）稽查执法力度不够，缺乏刚性

主要体现在三方面：一是查补入库率较低，很难实现入库率达到100%；二是处罚力度偏轻，对偷税平均处罚率达不到规定要求。三是在大案、要案的侦破、查处上和日常查补税款的催缴上缺乏刚性和力度。如日常征管和检查中常常拖欠的“软抗户”和“放软户”（即长期拖欠税款又未构成抗税的或无财产可以保全、帐户又无资金的），由于法律没有刚性条文规定，税务机关也就无可奈何，只能是不厌其烦地催缴。这种法律真空和体制的疲软，客观上助长了欠税之风的蔓延，致使多年欠税屡清不绝。

（七）征管质量不高,微机网络的建立还没有普遍化、社会化

税务机关微机里的数据是纳税人自行申报的数据，并没有与企业核算联网，还不能对纳税人的产、供、销、存及核算情况实施全面有效的监控。而且在大量现金交易的前提下，即使联网也未必能对纳税人实施全面有效的监控。管户率、申报准确率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率、处罚率等反映税收征管质量的主要指标普遍不理想。

三、加强税收征管工作的对策及建议

找出薄弱点不是目的，解决问题才是根本。以上问题，说明了我们税收征管工作仍存在许多薄弱点和不足之处，既有体制原因，又有主观原因，必须引起我们高度重视，加以认真地思考，不断完善征管机制，不断创新。为此，笔者认为必须解决好如下几个问题。

（一）切实采取措施，解决好征纳衔接不畅问题

税收征管工作由“管户”转变为“管事”后，税务人员与纳税人直接沟通的渠道减少，税务机关难以及时掌握其实际情况，有时会形成税收征管的真空，使税务机关与纳税人之间的信息不对称。因此需要加强与纳税人之间的沟通，建立多方位、多渠道的信息沟通桥梁。一是建立税法公告制度，确保纳税人及时、准确地了解税法信息；二是建立税企联系制度，要求税务管理员每月至少一次上门到企业进税收法规宣传与辅导，每月定期召开税企例会，传达税收法规及税收动态等情况。三是利用多形式、多渠道宣传税法，如利用电视、广播、报刊等新闻媒体宣传税法，设立咨询窗口、咨询电话号码、税法宣传栏，举办税法宣讲会、座谈会等形式税法宣传。税务机关通过一系列具体的优质服务工作，使纳税人及时、准确了解税收法规信息，获取税务动态等情况，从真正意义上解决征纳双方在部分环节上衔接不畅等问题，从而实现其依法履行纳税义务和享有税务机关为其提供优质服务的权利的双回归。

 （二）从征管实际出发，实行“管事”与“管户”相结合

 国家税务总局提出的征管模式，其内涵不应是削弱税收管理，而是在加强管理的基础上，以“集中征收、重点稽查”为目标的一种征管机制的转换。针对一些对征管模式片面认识而出现的管理疏忽、责任模糊的问题，我们应在机制转换、制度创新上下功夫，进一步深化征管改革，切实将征管工作的重点转向“加强管理”上来，以加强管理为基础，以加强管理为前提，切实保证“集中征收，重点稽查”的落实到位。在从“管户”向“管事”过渡的基础上，坚持以“管事”为中心，按照“谁主管，谁负责”的原则，对各环节、岗位和征管人员实行分户责任管理，突出管理职能，明确管理责任，实行在现行征管模式下的管事与管户相结合，这是符合我国目前尚未达到管理现代化、信息共享化和纳税意识强的实际情况而不照搬国际做法的一种有效过渡模式。

（三）强化管理，实行有效监控

应充分认识税收管理在整个税收征管工作中的重要地位，从机构、人员上适当向管理环节倾斜，要在坚持按区域管理的原则下实行按街（乡、镇）设组、责任到人的管理模式，即按每个街道（乡、镇）范围内纳税企业数量设立由2-5人组成的征收责任组，并按区域内街、路（村）企业自然分布情况指定专人负责征收，从而做到责任明确，防止出现漏征漏管现象，在此基础上要实行日常征管分段工作法，即按税收征管工作实际把每个月按旬分为三个阶段，每月上旬为受理申报组织征收阶段，在征收大厅设立申报受理审核处，征收组各负其责，严格把关，防止当期税款流失。各纳税企业必须携带进项、销项发票和付款凭证或入库凭证到征收大厅申报纳税。征收人员对照申报表审核其发票及凭证并在装订成册的进项发票封皮上加盖“已申报抵扣”戳记和审核人名章。对月用票量超过50份的纳税人，要于征期后到户审核，切实防止利用申报进行偷逃税收问题的发生。 对于在征期内通过审核发现的问题要认真登记台帐，待征期过后进行调查处理。每月中旬为税法宣传违章处理阶段。以征收组为单位，深入企业广泛开展形式多样的税法宣传、纳税辅导和协税护税活动。通过优质服务，使纳税人在充分认识并深入了解税法的同时，加深对税收工作的理解与支持，真正做到知法、懂法、守法、实现依法纳税。同时对于未申报、申报不实、申报未入库等违法行为要进行严肃查处。每月下旬为档案归集、税源调查阶段。要认真、及时、完整、准确地做好资料搜集，各种税收文书归档整理及税款征收、欠税等相关台帐的登记工作，同时以征收组为单位，深入企业调查重点税源变化趋势，了解掌握企业生产经营、资金运作等情况，从而达到有效监控。

（四）采取有效办法，加强“集中征收”与各种征管手段的有机结合

一是突出划片管理模式。基层征收单位应该从单纯的“集中征收”模式中解放出来，吸收和利用“专管员管户”制度下的优点和长处，突出划片管理，并科学界定管片的范围，量化工作任务，强化目标明责任，在整个辖区内形成一个严密的监控网络。二是注重部门配合。要与工商、地税、技术监督等部门建立定期联系通报制度，按月核对新开业、变更、停复业情况，查找户数差异并分析成因，从中发现漏征漏管户，及时办理税务登记，将其纳入正常管理。三是发挥协税护税网络的作用，以强大的社会力量监督漏征漏管，真正使所有纳税人的纳税行为置于管理人员及民众的监控之下。

（五）明确管理与稽查的辨证关系，实行“重点稽查”与“严格管理”相推进

管理是基础，稽查是手段，收入是目的。重点稽查应该是有目标、有的放矢的事后行为，其目的是达到“以查促管”、“以查促收”，提高纳税意识，改善纳税环境，实现依法治税。而严格管理应是超前的、全方位的事前、事中行为，其职能地位应成信息中心、指挥中心和征管枢纽。我们要正确认识和处理好管理与稽查的关系，把两者有机地结合起来，杜绝“以查代管”、“以查代收”的不规范行为，实行严征细管、深查重罚的征管机制，首先抓管户，把好源头管理关；其次抓稽核，把好申报质量关；再次抓稽查，把好防偷堵漏关，实现“管理—征收—稽查”的良性循环。 

（六）加大税务稽查执法力度

税务稽查是税收征管的“重中之重”，是打击偷税、逃税、骗税、抗税，保证税收收入，促进依法治税的重手段。只有加大税务稽查的力度，才能有效遏制各项税收违法行为，才能保护合法经营，促进公平竞争，发挥市场优胜劣汰的作用，保持经济持续健康的发展。为此，首先要充实税务稽查人员，要挑选政治素质好、税收业务精、工作能力强的税务人员充实到稽查第一线，从而保证稽查工作的质量和效率；其次要运用科学的稽查方法开展税收检查。要针对纳税人的不同情况，兼顾到稽查人员的数量和质量，充分考虑稽查成本，综合运用信函审计、现场审计、“一揽子”审计以及驻户审计等方法，认真开展好日常检查、专项检查和专案检查，努力提高稽查的质量和效率；第三要狠抓大案要案，依法加大稽查处罚力度，做到该补税的补税，该罚款的罚款，该由司法机关追究刑事责任的要坚决移送追究，典型案例要公开曝光，真正起到打击一个，震慑一片的作用；第四要加强稽查工作考核，建立责任追究制度。由于稽查工作的特殊性，必须强化稽查工作的考核力度，及对稽查人员的业绩考核，考核应主要侧重三项硬指标，即查补额、入库额、查后错漏率。在定期考核业绩的基础上，实行稽查主审、副审制度和责任追究制度，以促进稽查工作的高效运行，真正达到以查促管和以查促征的目的。

（七）充分发挥计算机网络功能，提高征管质量和效益

计算机作为现代化的征管手段，发挥的作用越来越突出。在税收征管中，要充分发挥计算机的功能，借以收集、规范、存储纳税人的全部纳税资料和各类涉税信息，并对占有的大量数据进行分析、对比、排列、组合，以实现有效监控。一是建立征管信息库，每月征期过后，根据各类涉税信息指标，结合实地查核的情况，逐户分析重点企业的市场经营、资金运营、税款缴纳以及缓、欠税情况，参照同行业、同规模纳税人企业的税负情况和本企业上年同期或上月份的税收收入和税负水平，进行横向和纵向的对比，编制重点企业纳税情况说明材料；二是对中小纳税企业，要通过计算机处理，将每户企业的纳税申报及缓、欠税情况与测定的同类业户平均税负水平进行分析和对比，以有效监控中小纳税企业的纳税情况；三是通过与工商、地税、技术监督银行等部门的联网，利用计算机网络查找户数差异，有效监控新开业、变更停复业及资金运作等情况；四是利用计算机定期产生纳税申报异常业户清单和未按期缴纳税款业户清单，据此对企业进行跟踪监控分析和催报催缴；五是利用计算机实现根据增值税专用发票存根联和抵扣联数据，对增值税申报资料进行交叉稽核，有效避免纳税申报异常等问题的发生，从而提高税收征管工作的质量和效益。

参考文献：[1]徐勇民：《新征管模式实践中存在问题剖析》（载《浙江国税系统领导干部调查报告》） [D],杭州：2002。

[2]《进一步深化税收征管改革存在的问题及对策》（载浙江省国家税务局编《浙江国税优秀税收科研成果论文集》） [D],杭州：浙江人民出版社，2001。

[3]王祯、许富：《当前税收管理中存在的问题及对策》（载《中国税官论税制改革》） [D]，北京：中国税务出版社，1999。

[4]台州市国家税务局课题组《强化新征管模式下税源监控的探讨》（载《浙江税政获奖论文集》） [D]，杭州：浙江人民出版社，2004。