浅谈分税制对乡镇财政的影响及对策

分税制是当今世界各国财政体制的主要形式，它在中央与地方政府划分各自事权的基础上，按税种划分各自收入和管理权限。为适应建立社会主义市场经济体制要求，以分税、分征、分管，中央集中增量为主要特征的分税制财政管理体制改革于１９９４年在全国推开，这是我国财政体制的一次重大变革，也是中央与地方利益的一次大调整。实行分税制财政体制改革，对解决当前和今后经济发展中的矛盾，加强和改善中央宏观调控，加快建立社会主义市场经济体制，具有十分重要的现实意义。乡镇财政作为最基层的一级财政，分税制的实施对基层政权的稳定、农村经济的发展和农民生活水平的提高都有着重要的作用。但由于这次分税制改革是以加强中央宏观调控，提高中央财力在全国财力中的比重要求而设计的，因此财力分配格局发生变化较大，故分税制改革的实施，既使地方经济发展面临良好的机遇，也给地方财政收入带来较大影响。

目录

1.分税制对乡镇财政产生的影响1

浅谈分税制对乡镇财政的影响及对策2

一、分税制对乡镇财政收入产生的影响3

(一)有利影响3

(二)不利影响4

1、财源结构发生变化，增大收入比重难度大。5

2、地方财力减少，消除历史包袱困难。6

3、收支矛盾加剧，建设性投资困难。6

4、征管、财事不明，征收管理困难。6

二、提高乡镇财政收入的策略7

(一)培植壮大财源是乡镇增收的根本7

（二）合理确定体制是乡镇增收的核心9

（三）强化收入征管是乡镇增收的关键9

（四）严格支出控管是乡镇增收的条件10

4、推行“零户统管”，规范支出行为。10

（五）加强队伍建设是乡镇增收的保证10

1、文硕，《审计发展史》，企业管理出版社，1996年12

一、分税制对乡镇财政收入产生的影响

(一)有利影响

1、强化了乡镇政府聚财责任感。分税制实施以前，乡镇政府基本上是依靠县(市、区，以下均称县)财政这个大家族吃饭，关心财政收入状况者较少，分税制调整了县乡利益分配格局，实行“分灶吃饭”和“奖优罚劣”。这使乡镇政府初次意识到，财政收入的好坏，收支能否平衡，关系着切身利益，而且多收多用，少收少用，于是出现了前所未有的高度重视财政收入的现象。

2、调动了乡镇政府生财积极性。实行分税制后，各地政府认识到收入的增长主要取决于地方经济的发展程度，取决地方税源的建设与涵养。各乡镇政府都树立发展才是硬道理的新观念，强化服务意识，加大扶持力度，大力发展多种经营，推广农业产业化，突破性发展第三产业，积极培育新的经济增长点，想方设法提高经济运行质量。

3、转变了乡镇政府传统财源观，促进了地方财源建设。一、树立了“效益”的财源性质观。按分税制要求，增值税的75％和消费税等主体税种列入中央财政收入，中央所占比例大，地方占有比例小，地方收入明显减少，这就意味着乡镇财政收入只依靠乡镇企业总产值的增长和流转税的增加来实现自身提高已经不行了，那些税高利低的产品和企业已不再是地方财政的支柱，只有不断扩大企业实现的利润和增加企业所得税，才能达到乡镇财政收入增长、收支不断自求平衡的要求。这就要求地方政府转变过去经济发展看总量、看产值的粗放型观念，树立“市场效益”的效益财政观。从而着力提高流通性财源的增加值和民营经济的比重，提高劳动生产率。二、树立了“全面”的财源结构观。按分税制要求，农业税、农林特产税、契税、土地增值税、房产税、屠宰税、个人所得税、国有土地转让收入、其他收入等涉农和零星税种划为地方财政的固定收入，使得以往不被重视的涉农和零星税种得到了关注，为财源打开了。

(二)不利影响

由于分税制改革在我国是渐进式的，其规范性和彻底性都还不够，而且在中央、省、市、县与乡级利益分配过程中，乡镇相对处于被动地位，加之，体制转轨时期一些新旧矛盾交织，这些都使乡镇面临更多困难。其表现为：

实行分税制后，一方面中央将增值税、消费税、关税等数额大、增长稳定的税种划为中央税或中央与地方共享税，将一些零散、小税种划为地方固定收入，这样，地方财力势必削弱；另一方面，地方可获得财力的途径减少了。实行分税制后，来自生产环节稳定增长的税收，大头划归中央，地方固定收入除营业税这一主体税种外，其余基本上都是一些零散的小税种，且征收难度大，地方财力相对减少，财源结构发生较大变化。另，在原财政体制下，地方财政收入主要是财税部门将其所征税款缴人国家金库，然后按一定比例上划中央后所留下的金额，因而地方能及时、迅速地得到资金。实行新体制后，在保证地方财政既得利益的前提下，增量收入大部分上缴中央，消费税、增值税的75％均被上划中央，由于中央财政对地方返还需要一定时间，这样地方政府的日常开支势必遇到一些困难。另外，新的政策性增支因素也会给地方财政带来一些困难，地方财政支出呈刚性增长，并且还要继续背着多年的赤字、挂帐、补贴等包袱。此外，地方财政不能像过去那样，凭借充实的地方财力，安排有利于本地区的投资项目，地方经济的发展也会受到不同程度的影响，地方财力将进一步弱化。

1、财源结构发生变化，增大收入比重难度大。

(1)税种结构不尽合理。实行分税制后，由于主要税种上划，乡镇财政从收入增量中得到的份额相对减少。划给乡镇的主体税种，如增值税是按1：0.3系数超基数返还，一定程度上限制了地方财力的增长；另如营业税、房产税，又因多数乡镇受地理位置影响，税基薄弱窄小，收入增长缓慢；另一部分税种如农业税类，较为零星、分散，征收难度很大。

(2)收入范围日趋缩小。一是在全国范围内开展的如火如荼的农村税费改革，中央要求各地必须配套调整体制，取消占乡镇收入半壁江山的预算外收入、统筹收入和预算内的屠宰税。二是在国务院出台了所得税分享改革方案后，随之地方也作了相应的体制调整和完善，参与了增值税、营业税、所得税等税种的分享，故形成层层集中的结果，使乡镇收入增长乏力。

2、地方财力减少，消除历史包袱困难。

因基础设施建设、投放企业周转金沉淀等原因，乡镇负债额大。消化历史包袱，主要靠财政结余相抵，这必须依赖财政收入的增长。由于上述分税制制约财政收入增长的因素，对普遍负债情况严重的乡镇来说，消化包袱就非常困难。

3、收支矛盾加剧，建设性投资困难。

有投入才有产出，正常情况下，一份投资一份收入。较高的建设性支出才能扩充税源，使财政获得良好的收入效应。分税制后，中央宏观投资力量增加，但少能惠及乡镇。而多数乡镇因财力有限，为了保证人员经费开支，只好减少对投资环境、乡镇企业、农业生产及科教文卫等方面的投入，有的甚至出现拖欠工资的情况。 

4、征管、财事不明，征收管理困难。

(1)征收力量较薄弱。乡镇政府承担组织财政收入任务，具体则由国、地税所完成，但税务机构管理的垂直独立性，使收入征管理难度很大。国、地两税均由条条统管，还存在着一个税务所负责多个乡镇的税收征管的现象，征管不到位，财政收入流失严重，尤其是个人所得税和零散税收。且税务所因管辖面积大，往往是匆匆而来，急急而去，收入的增长因征管力量而受制约。

(2)征管体系不顺畅，收支矛盾雪上加霜。“征管不一、财事两散、职责不明”，税务部门上划后财权事权未完全理顺，地方政府无权对其进行监督、检查，使乡（镇）作为一级政府，没有自己的收入征收机关，为确保完成收入任务，乡（镇）政府必须用一定的精力进行收入征收的协调与组织，一定程度上造成税务部门“买税”“卖税”现象的发生，不利于税收征收。收税时还得乡镇领导去请税务人员，而税务所因管辖面积大，往往是匆匆而来，急急而去，收入的增长因征管力量而受制约，甚至出现“出钱买税”，另税务稽查程序在财事不统一的情况下一定程度上又存在将正常税收作为稽查收入入库的情况，降低了税收质量，增加了地方政府的支出。

以上种种困难，使乡镇财政增收举步维艰。

二、提高乡镇财政收入的策略

对乡镇财政在分税制运行中出现的困难，笔者认为，虽然各地存在地理环境、资源条件、市场发育程度、历史文化背景等多方面差异，但都应根据乡情，化不利为有利，变被动为主动，关键的出路在于讲究科学的生财和聚财之道，有的放矢，拓宽财源，加强税收征管，改革财税运行机制，强化收支管理，实现财政收入的稳定增长。 

(一)培植壮大财源是乡镇增收的根本

现阶段乡镇财源建设的总的基本思路应是：以市场需求为导向，以经济效益为核心，以科技含量为支撑，依托本地资源，立足财源现状，切实巩固基础财源，着力壮大支柱财源，加快培植后续财源，大力开发特色财源和新生财源，逐步建立起一个多业并举，具有一定规模和地方特色的现有财源与后续财源，速效财源与长效财源并重的多元化、有后劲的财源体系，促进地方财政收入上台阶。乡镇财源建设要本着“实事求是，因地制宜”的原则，宜工则工，宜农则农，第三产业有优势就发展第三产业，把经济工作的重点切实转移到能够迅速增加地方财政收入和可用财力的财源建设项目上来。

一是对于以县城镇、街办为代表的极少数工商型乡镇，要利用其地理位置优势，大力发展二、三产业，合力生财、招商引财、项目养财，民营聚财、效益兴财。

二是对于资源型乡镇，则以开采资源、出(拍)卖能源、原料、初级产品或经营权为主。因这类乡镇对资源有强烈的依赖性，就必须投入或引进技术、资金等进行深度开发和加工，增加产品的附加值和贡献率。

三是对于以种植业、养殖业为主的农业型乡镇，农业税类成为财政收入的主要来源，尤其在农村税费改革后，农业税、农业特产税及附加更是重中之重。农业税无增长空间，增收潜力主要是农业特产税。增加农业特产税的出路就在于发展“高产、优质、高效”农业。所以乡镇要大力发展“一地一色，一乡一业，一村一品”的产业化、规模化农业，全方位、大面积地培植特产税源，发展多种经营，实施“绿色致富工程”，狠抓畜牧生产，实施“两改工程”，努力增加农副产品的商品率和市场占有率，逐步形成市场带龙头、龙头带基地、基地带农户的农业产业化“连锁式”运行机制，从而达到农民致富、财政增收。 

四是对于综合型乡镇，则可多业并举，增收就是硬道理。

（二）合理确定体制是乡镇增收的核心

只有真正把乡镇政府和财政的积极性调动起来，乡镇财政工作才能做好。县政府及财政部门要按照分税制的基本要求，合理划分乡镇收支范围，做到财权与事权相统一。凡属于乡镇的收入要全部下放到乡镇，在坚持中央财政收入任务依法征管确保完成的同时，鼓励地方财政收入增收超收，要加大乡镇超收分成比例，逐步提高乡级财政收入占全部财政收入的比重。

测算体制要根椐各乡镇的财力情况，富裕乡镇要保证其全额工资发放，适当安排一定的办公经费和建设资金；一般乡镇自有财力加上级转移支付补助要保基本工资和公用经费；对那些因地处偏远山区、交通不便等自然条件差、经济发展落后、财政收入规模小、收不抵支的乡镇，应通过合理调整乡与乡之间的财力分配，防止出现拖欠工资问题，保证最低的个人和公用部分需求，保证基层政权运转和社会稳定。 

（三）强化收入征管是乡镇增收的关键

乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增强工作的主动性，逐步解决税收成本过高的问题；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成并实现均衡入库；财税部门要建立税源的分类台账，实行户籍化的动态管理；牢固树立依法治税的观念和依法征税的责任感，“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”，取消各种到期的减免税和“土政策”， 同时做好零星税收的征管工作，既抓“西瓜”，又拣“芝麻”，坚决禁止转税、挖税、借贷入税等不正当行为.

（四）严格支出控管是乡镇增收的条件

1、坚持依法理财。认真落实《预算法》，年度预算经乡镇人代会批准后，除自然灾害和上级政策调整外，凡未列入预算的支出项目，财政一律不予追加，确保财政收支平衡；进一步完善乡镇人民代表大会对乡镇财政预、决算的审批制度，加强对乡镇财政审计和社会监督。

2、严格支出顺序。先人员经费后公用经费，先维持后发展。第一位的是确保乡村两级行政事业人员工资的全额发放，然后是保证乡村两级机关运转的最低需要，逐步增加社会保障、农业、科技、教育、卫生等重点支出，最后才是发展建设支出。

3、控制支出范围。一要压缩供养对象。采取财政供养人员和可用财力挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制，清理超编、借用、混岗人员，清理享受优抚定补人员；二要控压公用经费支出。主要是严格控制、压缩会议、汽车、购置、修建等支出。

4、推行“零户统管”，规范支出行为。

（五）加强队伍建设是乡镇增收的保证

人是第一生产要素。要财政增收，必须有可靠的队伍作保证。要进一步加强乡镇财政干部队伍建设，努力提高乡镇财政干部素质，一方面利用各种途径，不断提高干部的文化、业务素质和政策水平，使乡镇财政干部适应新形势的需要；另一方面，积极帮助解决乡镇财政干部编制和待遇问题，保持乡镇财政干部队伍的稳定。

总之，在分税制改革及其调整、完善过程中，乡镇既面临机遇，又迎接挑战，只有不断探索，因势利导，从容应对，才能使财政收入再上一个新台阶。

参 考 文 献

参考文献格式举例：

1、文硕，《审计发展史》，企业管理出版社，1996年

2、李利明，《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年2月25日

3、黄玲仁，《浅谈证券市场投资主体的发展趋势》，《商业研究》2001年第7期

请按照例子调整参考文献的格式。

《中国税法》作者 陶明娟 出版社 立信会计出版社

《中华人民共和国预算法》