实现会计集中核算制向国库集中收付制转轨

引言 3

一、国库集中收付制的重要意义 3

（一）实行国库集中收付制度,可以消除现行国库管理制度的诸多弊端 3（二）实行国库集中收付制度,是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的内在要求 3

（三）实行国库集中收付制度，有利于提高政府对财政资金的调控能力 4

（四）实行国库集中收付制度，有利于提高依法理财水平，强化预算执行过程监督 4

（五）实行国库集中收付制度，有利于国库资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高资金使用效率 5

（六）实行国库集中收付制度，有利于防止腐败现象的发生，促进廉政建设 5

二、会计集中核算制和国库集中收付制之间的异同点 5

（一）国库集中收付制及会计集中核算制概念 6

（二）国库集中收付制与会计集中核算制之间的区别 6

（三）国库集中收付制与会计集中核算制之间的互补性 7

三、我县推行国库集中收付制存在的主要问题及解决方法 9

（一）我县财政财力遇“瓶颈”期 9

（二）我县现行预算编制方法制约 10

（三）我县收入管理难于统一 11

四、本单位由会计集中核算制转轨国库集中支付制的设计模式 11

结语 13

参考文献 14

内 容 摘 要

为全面贯彻落实自治区人民政府《关于进一步推进财政国库管理制度改革的通知》精神以及自治区财政厅《关于印发进一步推进我区财政国库管理制度改革工作规划的通知》要求,河池市财政局党组研究决定，将已建立“金财工程”网络平台，具备较好基础条件的南丹县(我县)作为该市2006年县级国库集中支付改革的试点县，结合本单位（会计核算中心）实际情况，浅谈会计核算集中制向国库集中收付制转轨的必行性。

关键词：国库集中收付制 会计核算集中制 问题对策 前景

根据自治区人民政府《关于进一步推进财政国库管理制度改革的通知》精神和自治区财政厅党组的工作部署，2006年我县作为河池市县级国库集中支付改革的试点县,正按要求逐步完成将原有会计核算中心向国库集中收付制转轨工作. 国库集中收付制度改革的实施，将实现财政资金使用的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性.

一、国库集中收付制的重要意义

（一）、实行国库集中收付制度可以消除现行国库管理制度的诸多弊端。现行的以多重账户为基础的分级分散收付制度存在诸多弊端。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行中征管不严，入库时间延滞，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。因此，现行的以多头设置账户为基础，分散进行的资金缴拨方式，已经不适应新形势下建立公共财政框架的发展要求，必须从根本上进行改革。

（二）、实行国库集中收付制度是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的内在要求。当前正在进行的各项改革，如部门预算改革、国库集中收付制度改革、"收支两条线"改革、政府采购制度改革等都属于建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政框架的财政改革，这些制度是社会主义市场经济条件下公共财政预算管理的核心制度，这几项改革紧密联系，互为条件，缺一不可。特别是国库集中收付制度，它是整个财政管理的有机组成部分，是预算执行的制度性保障。

（三）、实行国库集中收付制度，有利于提高政府对财政资金的调控能力。近几年来，我县财政收入连年增加，但支出矛盾仍然十分突出，其主要问题就在于各部门的资金分散管理，分散使用，攥不成拳头，削弱了政府的宏观调控能力。一方面财政资金紧张、调度困难，另一方面，各部门、各单位又存在一定量的闲置、沉淀资金。实行国库集中收付后，预算内外资金集中在一起，政府和财政部门掌握了所有的财政资金，这在很大程度上解决了在当前财政转移支付制度不完善的情况下，地方财政收入的季节性不均衡与支出之间存在的矛盾，实现由粗放型管理向集约型管理的转变，增强地方政府的宏观调控能力。（四）、实行国库集中收付制度，有利于提高依法理财水平，强化预算执行过程监督。实行国库集中收付后，预算执行实现了以支列支，保证了政府预算支出与单位财务支出的一致性；对单位财务管理从资金管理转移到指标控制，实现了指标、资金分离运行的管理模式；对收入缴库和支出拨付实施全程监控，为预算编制、执行分析提供了准确依据；通过整理、对比和分析各单位的会计信息资料，使得我们有条件对预算执行情况进行评价，确保预算编制准确有效；财政管理、财务管理信息通畅、透明，有利于加强财政内部监督，提高办事效率。（五）、实行国库集中收付制度，有利于国库资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高资金使用效率。实行国库集中收付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。预算单位的资金全部集中在国库中，预算支出所需资金由财政账户直接拨付，减少了中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高了预算资金的使用效率；同时也改变了资金由预算单位层层下拨，环节多、在途时间长、支付程序繁琐、工作效率低下的局面，方便各单位支出需要。

（六）、实行国库集中收付制度，有利于防止腐败现象的发生，促进廉政建设。通过集中收付和加强对各部门、各单位每项收支的审核，将所有县直部门和单位的财务账目、资金来源和使用去向，全部纳入依法治理、规范管理的轨道，提高了收入来源和资金使用的透明度，规范了资金使用者的行为，能够较好地杜绝不合理支出和各种违规、违纪支出，这样也就可以在很大程度上防止腐败问题的发生，从而促进廉政建设。财政国库改革首先就是要建立国库单一账户体系，科学地编制部门预算，按月编制预算单位用款计划，根据资金性质及用途，按照财政直接支付和授权支付两种方式合理安排和使用资金，并由国库单一账户体系将资金拨付给收款人或用款单位

二、会计集中核算制和国库集中收付制之间的异同点

（一）国库集中收付制是指以国库单一账户体系为基础，财政性资金的缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中收付制的核心是对财政性资金的缴拨实行集中管理，即：财政收入直接缴入国库或财政专户，财政支出通过国库单一账户直接支付到商品、劳务供应商或用款单位。实行国库集中收付制的主要目的是要解决在财政管理中长期存在的财政性资金流经环节多、拨付效率低、预算执行不到位等问题，进一步增强财政性资金管理的规范化程度和提高财政性资金的使用效。会计集中核算制是指以预算单位的预算管理权、资金使用权和财务自主权不变为前提，取消单位的银行账户和会计岗位，由会计‘集中核算机构集中办理会计核算和实施会计监督的一种会计管理机制。会计集中核算制的核心是对预算单位的会计工作实行集中管理，将会计核算、会计监督、会计服务融于一体。试行会计集中核算制的主要目的是为了探索新的会计管理模式，加强财政支出的管理，解决会计核算和会计监督中存在的问题，进一步规范预算单位的会计行为和提高会计信息质量。

（二）两者区别主要表现在以下四个方面：(1)管理范围不同。国库集中收付制采取的是由财政部门通过国库单一账户对财政性资金的缴拨实行集中管理的方式，涵盖了与财政收支活动有关的各部门和单位。而会计集中核算制采取的是各预算单位的会计核算和内部会计监督业务委托会计集中核算机构统一负责的管理方式，因此主要涉及到预算单位的会计管理工作。(2)执行主体不同。国库集中收付制将财政国库集中收付执行机构作为执行主体，由该机构行使部分财政职能，履行财政总会计的部分职责。而会计集中核算制是由会计集中核算机构代行预算单位的会计职能，其主要工作职责是做好预算单位财务收支的会计核算和内部会计监督工作，确保会计信息的真实性、完整性。(3)工作权限不同。实行国库集中收付制后，虽然将财政性资金的管理范围由拨付环节扩大到使用环节，但是预算单位的资金使用权限、财务管理权限和会计核算权限未改变，会计核算和内部会计监督工作仍由预算单位进行。采取会计集中核算制后，由于取消了预算单位的会计岗位，日常会计核算、编制会计报表、管理会计档案等项工作由会计集中核算机构统一负责，因而在一定程度上改变了预算单位的会计核算和内部会计监督的管理权限。(4)业务内容不同。一方面，国库集中收付执行机构一般只涉及对财政性资金收支活动的管理，而会计集中核算机构还会涉及到对其他非财政性资金收支活动的管理；另一方面，会计集中核算机构的业务内容包括会计凭证、会计账簿、会计报表、会计档案、固定资产、流动资产、会计人员的管理等多方面，而国库集中收付执行机构并未将其全部纳入到自身的业务范围内。

（三）两者从根本上讲，都是从源头上治理腐败的重大措施，其最终目的都是为了保障财政性资金的安全和完整，提高财政性资金的使用效益，促进经济管理工作水平的进一步提高，因此两者之间不是非此即彼的关系，而是存在着一定的互补性，其表现也是四个方面：

(1)有助于强化资金监管工作。从资金的运动轨迹看，实行国库集中收付制能够管理绝大部分财政性资金的流人、流出方向，从源头上控制预算资金的使用。但是仍然有一部分资金，如未实行财政直接支付的购买性支出、预算单位的零星支出及其他非财政性资金的收支活动等仍然需要通过预算单位的会计核算来反映，因而对预算单位全部资金的日常管理和监控，仅依靠国库集中收付制的实施还不能够完全解决。因此，将会计集中核算制与国库集中收付制有机地结合在一起，可以使财政监管工作深入到预算编制、预算下达、预算执行和财务收支的各个环节，有助于全面了解预算执行和资金运用情况，使会计信息达到完全透明化，进而实现对预算单位资金活动全方位、全过程的监督、控制及追踪问效，促进依法理财、依法行政工作的深入开展。(2)有助于加强资产管理工作。在实行国库集中收付制的情况下，虽然对资产的添购环节加强了管理，但是由于实物性资产的管理工作仍然集中在预算单位，因而国库集中收付执行机构无法对其资产状况实施全面控制。而将会计集中核算制与国库集中收付制有机地结合在一起，通过会计集中核算机构对预算单位的资产进行分类核算和管理，不仅有助于及时、准确地掌握资产的变化情况，促进存量资产的合理流动、优化组合，提高存量资产的使用效益，而且有助于在一定程度上解决预算单位中长期存在的“重钱轻物，重购轻管”问题，提高预算管理水平。(3)有助于规范会计基础工作。实行国库集中收付制，一方面，大部分财政性资金通过国库直接缴拨，预算单位的日常资金核算工作量将大大减少；另一方面，要求部门预算不断完善和细化，公用经费根据预算单位的工作性质和业务量分类、分档安排、人员经费实行定员、定额管理，自动生成公用经费和预算人员经费，特别是随着项目备选库和三年滚动项目预算的实行，部门预算要编制到项目，因而对预算单位编制预算的工作质量要求更加严格。在上述条件下，将会计集中核算制与国库集中收付制有机地结合在一起，有助于实现会计信息的批量处理，促进会计专业化建设，规范会计基础工作，降低管理成本，进一步解决由于会计基础工作参差不齐而造成的在操作程序、核算标准、处理方法等方面不统一的问题。(4)有助于完善财政监督机制。实行国库集中收付制度之后，资金拨付的对象不仅包括所有的预算单位，而且还包括商品和劳务供应商；资金拨付的范围既涉及到专项资金、政府采购的大项资金，也涉及到零星小项的现金支付，因此资金拨付的业务量增加数倍。如果采用完全通过国库集中收付执行机构直对各预算单位的运行模式，在本级政府所属预算单位较多的情况下，业务工作量和工作难度会非常大，势必会给财政监督工作带来诸多的困难。如果将会计集中核算制与国库集中收付制有机地结合在一起，以会计集中核算机构作为国库集中收付执行机构的一个工作平台，通过会计集中核算机构统一办理相关业务，不仅可以防止国库集中收付执行机构出现臃肿的问题，而且有助于加强财政管理工作，形成内外监督共进的良性运行机制，提高财政监督的工作水平。

三、我县推行国库集中收付制存在的主要问题及解决方法

（一）我县财力遇"瓶颈"期：推行国库集中支付制度的首要目的就是最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费。我县县域经济由"717"特大矿窿渗水案后，经济一直处于低谷状态，2002年又恢复为西部不发达地区，县级财政80%以上的财力用于工资统发、政府采购，属典型的"吃饭财政"。加之政府历年挂账衍生的财政赤字、供给范围膨胀、深化改革转嫁给县级财政而应由市场承担的国有企业亏损补贴和挖潜改造支出、政策性增支减收及转移支付不到位等因素影响，可支配财力较少，基本上拿不出钱来搞公共建设和支持事业发展。对这些县而言，国库外沉淀资金非常有限，通过国库集中支付来解决资金调度困难微乎其微。要解决这一问题，只有增强县级财力①成“季度清收小组”，解决历年沉淀资金，回收财政资金，壮大财政实力。②完善财政体制改革，建立政府采购中心,保证转移支付及各项财政改革配套措施到位，增强县级财政活力。③财政支出应退出生产经营性投资领域。④量力而行搞建设，加强财政资金监管，按轻重缓急需求办事,减少财政资金的损失浪费。

（二）现行预算编制方法的制约：国库集中支付制度的成功推行主要是要与完善的部门预算体系实现"无缝对接"。部门预算是将预算落实到每个单位和具体项目中，体现完整性原则，对预算的编制、执行、决算各个阶段进行明确划分，同时根据执行情况和预测进行相应调整。而现行预算科目多达百条，预算较粗，我县目前只有8大部门实施部门预算编制，其他单位仍采用"基数加增长"编制方法，缺少完善的部门预算法规，加之部门既得利益的相互影响，预算执行较为困难。财政安排的多头决策、主管部门的统筹安排，还有服从发展计划、预算外比例过大等因素直接制约着部门预算的改革，在目前状况下实现与国库集中支付制度的"无缝对接"比较困难。为了实施国库集中收付制，我县改革严格按照公共财政要求，推进部门预算，重点抓好部门预算编制的改革，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。制定科学合理的统一的支出定员定额标准体系。彻底改革预算编制与执行为一体的旧管理制度。在编制预算过程中，要以“金财工程”为依据。集中支付为方向，创新预算编制方法。试尝改按资金性质，资金分类为按支出功能和支出经济分类编制预算，使预算与国库支付相配套。同时引入“行政成本”概念，将预算分配与单位履行职能直接挂钩，并要做到尽量细化预算，统一标准，统一政策，统一领导，分级管理的原则，由纪检、监察、审计和财政部门联合调研、制定、修订。标准的设计应根据单位对资金的客观需要和财力可能，同时兼顾单位的实际支出和目标任务的调整，接待标准及个人补助部分根据区域消费现状予以调整。

（三）我县收入管理难于统一：国库集中支付首先要建立在收入统管的基础上，只有将所有资金纳入国库，才能解决预算内外两张皮、多头开户和交款不及时，甚至"小金库"问题，真正形成收入一个笼子，支出一个漏斗。然而我县财政职能还不十分完善，虽然有会计核算中心监督90%的单位帐户，但是就收入问题而言还是无法完全统管。改进途径就是要制定新的操作制度,使国库集中支付有法可依，有章可循；收入缴库分为直接缴库和集中汇缴两种方式,将非税收入直交财政国库，真正做到所有权属政府，使用权属单位，管理权属财政，从根本上限制单位开支的随意性；逐步取消过渡账户，开设国库单一账户和预算单位零余额账户；进一步完善会计集中核算制度，取消各单位银行帐户，由核算中心在商业银行开设统一的帐户，实行集中管理，分户核算，全面掌握了单位的资金流向，更有效的对单位资金进行事前、事中、事后全过程监督。

四、本单位由会计集中核算制转轨国库集中收付制的预设模式

我县2002年6月成立会计核算中心，我在核算中心工作已有4年的时间。在这4年内，我们与各预算单位建立了友好的合作关系，保证了财政收入的及时汇缴，预算单位支出的合理性，但会计核算中心只属于带监督性质的中介服务机构，不能更有效的撑控财政资金，在这种情况下，容易造成各预算单位私设"小金库"现象，按照这样的情况，并根据会计集中核算制与国库集中收付制之间的区别及互补性，我县拟定撤消原会计核算中心，成立新的国库集中收付中心，其隶属于财政部门。会计核算中心人员调入国库集中收付中心，借鉴原会计核算中心的内部监督牵制手法，国库集中收付中心下内设三个小组：1、资金划拨组（要负责国库单一账户及有关资金账户的管理及清算工作，根据统一管理预算单位财政性资金收支的需要分类、分户设置核算账户，按照预算指标办理资金的缴拨，依法对财政性资金的收支活动开展明细核算业务，并向代帐会计组交办有关会计核算事项。）2、票据审核组（主要负责按预算指标体系及上级下达的文件精神，对原始单据进行合法性、合理性的审核，负责财政和预算单位的零余额账户管理、直接支付资金的审核拨付、授权支付额度的下达、支付业务的会计核算和监督检查等工作）3、代帐会计组（主要负责对预算单位的会计核算和内部会计监督工作，依据国家法规和单位内部会计控制制度并按照集中管理、分户核算的要求办理财务事项的审核及制证、记账、编制会计报表等事宜，及时记录、计算和反映预算单位的各项资金、资产的增减变动情况及结果，在法定时间内行使代保管预算单位会计档案的职能，确保会计资料的真实性和完整性。）。各预算单位中仍需要明确财务事项审批负责人和报帐员各一名。开设预算单位零余额帐户，财务事项审批负责人主要负责本单位发生的财务事项的审批，财务会计报告的签发，牵头编制本单位的部门预算和制订单位内部会计控制制度(要报国库集中收付中心备案)；报账员主要负责单位本单位零星开支的现金、支票的领用和管理，根据预算指标和用款计划申请本单位的拨款及办理财务事项的报账业务。

理想的国库集中支付模式是借鉴西方发达国家的做法，建立独立的国库核算机构，财政资金完全由国库单一账户来管理和核算。我国将于2008年全面完成国库集中收付制，完善的国库集中收付制将带给我们 "聚众人之财，办众人之事"的新一代财政，构筑起财政资金高效运行的"直通车"， 保证了预算单位用款的规范、及时、透明。

参 考 文 献

1、《中国财政》2004年第7期

2、《预算管理与会计》2004年第10期

3、《2006年广西国库集中支付制度改革重点向市县推进》

广西财政网 2006年3月17日

4、黄冬影《玉林市财政国库集中支付制度改革成效显著》

广西财政网 2006年9月27日