论乡财县管改革过程中存在的问题及完善措施

一、我国推行乡财县管改革的动因

（一）  直接动因：“分税制”改革所造成的基层政府财权与事权失衡

（二）重要动因之一：基层政府机构过度膨胀、人员过分扩增

（三）重要动因之二：财政收支过程中科学化、民主化程度较低

（四）根本动因：“城乡分治，一国两策”的城乡二元管理体制 

二、我国推行乡财县管改革过程中存在的问题

（一）造成了多数乡镇组织完成财政收入的积极性不高。

（二）造成了乡镇政权运转更加困难。

（三）加剧了乡镇公共服务供给缺位。

（四）乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。

（五）造成乡镇的债务难以消化、无法消化。

三、完善我国乡财县管改革的具体措施

（一）精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担

（二）改革农村社会公共产品和公益事业投资体制

（三）调整教育资源配置，推进农村教育改革

（四）健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

（五）进一步完善转移支付制度

（六）实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

内 容 摘 要

乡财县管改革是针对县、乡两级基层政权财务管理方面的尝试性制度微调。改革的推进将缓解基层财政困难，并将尽可能缩小二元城乡差距。但也给基层政府带来了新的难题：改革初期的成本加大，造成了多数乡镇组织完成财政收入的积极性不高，造成了乡镇政权运转更加困难，加剧了乡镇公共服务供给缺位。乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力，造成乡镇的债务难以消化、无法消化等。如何解决这些问题，并使改革更好的得以完善，必须采取如下措施：必须精简乡镇机构、合理调整资源配置、改革农村投资制度、健全乡镇财政制度、加大转移支付力度等。

论乡财县管改革过程中存在的问题

及完善措施

我国县乡财政普遍困难已是不争的事实，特别是在中西部地区就更是如此。而且伴随着农村税费改革的推进和农业税的减免，县乡财政危机越来越表现出不断加剧的趋势。有关资料显示，在我国3000多个县市中，财政长期呈现赤字的县市已超过50%，全国1080个县发不出工资来，约有50％～60％的乡（镇）入不敷出。基层政府财政困难导致工资普遍欠发、财政赤字不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀、社会冲突加剧等各种严重后果，已引起各方关注。

  乡财县管改革就其内容而言是针对县、乡两级基层政权财务管理方面的尝试性制度微调。它直接的社会背景乃是现阶段的基层财政困境与债务危机已严重影响了农村稳定、农业发展，进而亦可能再度加重农民负担。不能尽快的从基层困难中突围，势必会给农村社会引来重重危机，不能尽快的化解基层政权的债务危机，那么在农村基层加强党的执政能力建设势必成为一句空话。

一、我国推行乡财县管改革的动因

分析乡财县管改革的社会动因，实质上就是要在历史的时空中追溯当前基层财政困境与债务危机得以形成的原因所在。

（一）  直接动因：“分税制”改革所造成的基层政府财权与事权失衡

1994年建立的以“分税制”为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会发展的作用创造了条件。然而必须看到，该体制为种种条件所制约，仍然带有强烈的过渡色彩，难免遗留下不少问题。随着时间推进，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐表现出来。最突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配。。

（二）重要动因之一：基层政府机构过度膨胀、人员过分扩增

据资料统计，全国乡镇人员达870.9万人，每乡平均200人，队伍臃肿，机构庞杂，财政难以承受。乡镇一级政府需要农民养活的人员为1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。而由人员过多所造成的人浮于事现象关不罕见。

（三）重要动因之二：财政收支过程中科学化、民主化程度较低

1、地方预算的制定流于形式。由于执行地方收入任务的两大主要机关——国家税务局、地方税务局的行政管理权限都归属于条条直管的上级部门，地方政府的协调难度和成本由此而增大。税务部门为了减轻下一年度的税收任务压力，主观上力求尽量压低本年度税收计划，这使得地方政府在制定收入预算时左右为难。

2、我国一直缺乏真正意义上的民主财政机制。民主财政制度的建立必须要求各级政府有法制化的事权和财权的界定，必须建立严格的民主财政分工方式，建立各级政府的财政民主决策机制和监督管理机制。在财政体制的实际构建中，却往往是作为下级的政府迫于上级的“权威”只能“点头”，而后回去把本级财政困难想办法嫁接给下一级政府。层层转嫁的结果，导致现在县、乡基层政府财政的困难状况。

3、财政支出标准决策权过于向上层集中而又政出多门。多年来我国某些统一的支出控制标准近乎一纸空文，形似集中，实则紊乱。实际生活中财政支出标准不是由财政部门来决定的，在中央政府一级所确定的支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比的硬性要求。在这种情况下，下级政府的财政支出，往往要执行多个上级部门提出来的标准和要求。

（四）根本动因：“城乡分治，一国两策”的城乡二元管理体制 

 分析基层财政困难的根本原因，我们要把其放在我国体制转轨、社会转型这样一个大的背景下来考察、分析。财政供养人员过多，财政过程的民主化、科学化程度偏低都只是导致基层财政困难的一个重要方面，更主要的是由于我国社会的转型、体制的转轨，目前仅仅只转了一个方面，另一方面没有及时跟上。因为我国社会、经济体制是由横向和纵向组成的，纵向是高度集中的集权体制，横向是城乡分治的管理体制。体制的转轨仅仅打破了这种纵向的高度集权，而横向的城乡分治并没有得到根本改变。这使得城乡分治的横向体制继续固化着国家的二元社会与经济结构，加剧着城乡之间的割裂状态，中断着社会资源与国民经济在城乡之间的循环，这才是造成基层财政困难的根本原因。 

二、我国推行乡财县管改革过程中存在的问题

（一）多数乡镇组织完成财政收入的积极性不高。

“乡财县管乡用”改革是以“核算统一、账户统一、工资统发、采购统办、票据统管”为主要内容，坚持以乡镇为独立核算主体，实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权、监督权相分离，由县财政直接管理并监督乡镇财政资金的一种财政管理方式的改革。这一管理模式对于缓解基层财政运转困难、遏制新增债务起到了一定的积极作用，但是在具体的实施过程中，也存在一些不容忽视的问题。一是少数经济困难乡镇财政增收的积极性不高。改革后，这些乡镇认为，这下子有保障了，收支缺口由县里兜底，如同进入了“保险箱”，其财政增收的积极性降低。“乡财县管乡用”只是一种制度供给，并不能包治乡镇的各种“疑难杂症”，若要从根本上解决乡镇财政困难，还是要靠发展经济，否则，有违改革初衷。上述问题，不仅影响了乡镇财政职能的充分发挥，而且还影响到改革的预期效果。

（二部分乡镇政权运转更加困难。

支出计划满足不了实际工作需要。乡镇每月支出，需根据年度预算上报分月用款计划，由于乡镇工作中心变动无序，用款计划难以预料，有时出现计划和实际工作不对称，影响工作运转。当然，更根本的是县乡财政改革要与乡镇治理的制度安排一同考虑，否则任何单项的改革都难以单独成功。

（三）乡镇公共服务供给缺位情况有所加剧。

从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。因此，要以建立城乡统一的公共服务制度为重点统筹城乡发展。目前我国农村公共服务体系现状是，农村公共服务总体不足、结构失衡、效率低下。具体表现在，农村基础设施落后制约了农村经济的快速发展；农村文化教育供给不足，不能满足农村经济和社会事业的持续发展需要。农村基本卫生服务方面，医疗资源明显偏向城市，农村居民看病难、看病费、医疗保障程度低，是当前农村迫切需要解决的问题之一。农村急需的生产性公共服务供给严重缺乏，需求较少的部分非生产性公共服务供给却相对过剩。基层政府提供公共服务的效率低下，而且并非农民急需的公共服务。当前农村公共产品供给不足对农业可持续发展的影响是，不仅损害了农民利益，而且直接威胁到农村经济的持续快速发展。主要包括：农业基础设施严重不足；农村生态环境的恶化；农村教育供给严重短缺；农村医疗保健水平落后；农村科技、农业相关信息等“软”公共产品远不能满足农民的需要。

（四）乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。

首先改革的成本加大。由于乡镇每调拨一笔资金，就要派人往返于县乡之间，票据安全、差旅费用等问题开始凸现。长此以往，仅差旅费一项，乡镇就不堪重负。再是手续繁杂。现在乡镇每办理一笔资金，要在多人手中传递和审核，即经过报账员、核算会计、财政结算员、财政所长、乡镇长、代账员、财政局长等 7个环节，传递程序多，也违反了财经制度的保密原则。

（五）造成乡镇的债务难以消化、无法消化。

 据有关部门统计，在2002年全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，乡财县管前乡镇财政还可以利用各种机制，利用一些向其他部门拨入或借入的资金渠道逐年予以偿还。而乡财县管改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，现在形成新的债务就是工作成本个人垫付，如果有突击性工作没有经费而又必须做工作，只能个人去筹措形成新债务。且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革、乡财县管改革失去应有的意义。 

三、完善我国乡财县管改革的具体措施

（一）精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担

据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到70％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的20％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80％左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316．2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40％左右。全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。  

目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在2003年10月25日向全国人大常委会做报告时指出，到2002年底，我国已经有25个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个。也就是说从1998年开始，中国五年间撤并了7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇。当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。

（二）改革农村社会公共产品和公益事业投资体制

农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，2003年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近600亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过600个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在1200亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

（三）调整教育资源配置，推进农村教育改革

乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县 、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。

（四）健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。

（五）进一步完善转移支付制度

在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。 现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。 转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付(如专项拨款)的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。

（六）实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化 ：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。

参 考 文 献

林嵬、周立民：《“乡财县管”：能否根除乡镇系列痼疾》；

王秀英：《乡财县管刍议》；

管容开：《“乡财县管”不宜急于推进——对安徽省基层财政改革的合理性与非理性质疑》；

姚幼林：《谈谈“乡财县管乡用”问题》；

陈共：《财政学》；

林嵬、周立民：《“乡财县管”：能否根除乡镇系列痼疾》；

杨卫华：《分税制改革的改革》；

2005年《政府工作报告》。