民族地区村民自治研究

一、内容摘要

二、关于村民自治的理论研究成果综述

三、民族地区村民自治的意义和作用

四、民族地区村民自治发展过程中存在的问题

五、民族地区村民自治的途径 

内 容 摘 要

重庆市是一个大城市带大农村的直辖市。在广大农村，不仅有三峡库区的百万移民，更有渝东南片区民族自治县的百万少数民族。由于以往受交通、地域等条件限制，导致民族自治地区的经济、文化的落后，社会对民族自治地方的村民自治研究基本处于空白状态。如今，在全面推进小康社会建设、缩小区域、贫富、城乡“三大差距”的进程中，如何让边远落后的少数民族地区的村民自治跟上时代发展步伐，更快更好地推动地方经济社会的全面发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

民族地区村民自治研究

一、关于民族地区村民自治的理论研究成果综述

村民自治是在中国共产党领导下亿万农民的伟大创举，也是在宪法原则精神指导下，法律制度安排的当代中国农村的基层民主形式、管理制度、村民社会关系和社会活动等有组织的规范体系。村民自治是我国农村基层民主管理的一种新形式。 

与全国所有地方一样，重庆市民族地区的村民自治也经历了从萌芽逐步走向规范和完善的过程，与此同时村民自治理论也在不断丰富和完善。

（一）村民自治是多层次、多维度的综合性概念

何泽中在其著作《当代中国村民自治》一书中提出：村民自治是多层次、多维度的综合性概念，也就是说，它是一种自治理念性概念、一种基层制度概念、一种治理模式概念、一种活动方式概念。通过对村民自治与其他自治、村民自治组织与其他组织的比较研究，提出村民自治具有基层性、群众性、自治性等基本属性，并具有参与性、自治性、直接性、时代性等特征，提出了村民自治的基本原则是民主、自治、法治和党的领导。通过考察村民自治的发展历程和发展动因，将村民自治划分为萌芽和产生、兴盛和普及、定型和实施、法制化和制度化四个阶段；其发展动因归结为改革是根本、民主是前提、法制是保障三个方面。提出村民自治的意义在于推动社会主义民主政治建设、促进社会主义市场经济体制的建立、提供社会稳定的制度模式、创新党的领导的实现方式。

（二）村民自治是“主民”到“民主”的一次飞跃

一直以来，“主民”思想和“民主”思想是人的解放问题上存在的两个相互对立的观点。“主民”主义者视人民群众为“阿斗”；“民主”主义者则代表人民的利益。但是，几千年的封建社会使“主民”思想在中国根深蒂固。因此，从“主民”到“民主”的过渡将是一个长期、艰巨的历史过程，正如邓小平所总结的，没有民主就没有社会主义。共产党历来主张“人民当家作主”，十分重视基层的民主建设。社会主义愈发展，民主愈发展，而扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，则是社会主义民主最广泛的实践。正如有学者所说的：扩大农村基层民主，其意义在于让几千年封建主义烙在农民身上的依附、盲从的印痕，在社会主义民主化中逐渐消退，使民主的精神在中国广袤的乡村大地上升华。今天，在中国农村扩大基层民主，实行村民自治，这是从“主民”到“民主”的一次飞跃，是中国广大农民的民主演习，是学习参政议政的学校。

（三）村民自治不是人治，而是中国最先进的政治

中国社会科学院李昌平教授指出“是穷人治村好还是富人治村有利的争论是滑稽的”，这是由于人们没有跳出过分强调人治的习惯性认识。他指出：村民自治制度不是人治制度，是通过法律赋予村民“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的权利，通过建设“科学化、制度化、程序化、规范化”的自治机制管理村社事务，绝对不同于“首长负责制”和“厂长负责制”。民主自治对中国所有人都是一个新东西，不因为你是富人你就天然的懂得民主自治，不因为你是穷人你就天然的喜欢专制。所以，关于是富人还是穷人治村优劣的争论，是对村民自治的无知和误解，是用专制思想解读民主政治。其实，在中国，村民自治是最先进的政治——民主政治。

（四）无税费时代的村民自治面临机遇和挑战

曲永谦在其所著的《关于无税费时代村民自治发展的思考》一书中指出，农村无税费时代的到来，为村民自治创造了良好的发展条件，开辟了广阔的发展空间。主要表现在：农民经济上的完全自主为村民自治的发展提供了更大的民主空间，农村工作重心的转移为村民自治的发展提供了更广的管理空间，多种经济组织的壮大为村民自治的发展提供了更新的经济空间，村干部权力的变化为村民自治的发展提供了更多的权利空间。无税费时代的到来，不仅为村民自治带来了新的发展机遇，同时，也带来了新的挑战。只有抓住机遇，充分利用有利因素，坚持发展和创新，才能把自于民间的草根民主——村民自治推进到新的高度。这需要我们在村民自治的发展过程中不断的创新民主选举机制、民主决策机制、自我管理机制、村级管理机制、乡级管理机制和为民服务机制。

二、民族地区村民自治的意义和作用

村民自治的涵义包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。它是一种广泛的民主实践，包括经济民主，社会生活民主、政治民主，在我国尤其广大少数民族地区实现村民自治具有非常重要的意义。

（一）实行村民自治，推动民族地区市场经济快速发展 

村民自治制度是在农村经济体制改革和建立农村社会主义市场经济体制过程中产生的，是国家经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的重要制度部分。

第一，促进国民经济的发展。农村经济是国民经济的基础。通过建立家庭联产承包责任制和村民自治制度，使农村公有制经营形式、分配方式、村民民主表现形式产生了巨大的变化。经营方式由集体经营转变为家庭分散经营；分配方式由集体统一分配转变为自主经营收入为主；民主表现形式由生产靠计划、分配靠集体、干部靠任命，转变为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。实行村民自治，使农户获得了充分的经营自主权和自己管理事务的民主权利，从而极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力，促进了整个国民经济的增长。

第二，推动经济民主化进程。村民自治制度，不仅是一种基层民主政治制度，而且是一种经济民主管理制度。在推行农村家庭联产承包责任制后，农村生产力得到了极大解放，与之相对应的是生产组织管理方式的转变，因此村民自治的出现是必然的。农村经济的发展，是民主政治带来的，也是民主经济带来的。农村民主经济的成功又一次实现了“农村包围城市”的巨大转变，推动了城市经济体制改革以至整个经济领域的改革，使国家由计划经济体制逐步向市场经济体制转变，促进了整个国家社会主义市场经济体制的建立。 

（二）实现村民自治，形成稳定团结的社会局面

中国13亿人口，有9亿多在农村，可以说中国的稳定关键是农村的稳定。而在民族地区，唯有民族问题解决好了，社会才能安定和谐。以秀山自治县为例，全县２４６２平方公里的地土上，生活着６５万人民，这其中以土家族、苗族为主的少数民族人口就有４２万，如果这４２万人口不安定不团结，显然整个秀山县乃至重庆市都不会安稳。而实现村民自治，提高了农民群众的主动性和自重感，为形成安定团结的农村社会提供了坚实的制度保证。 

第一，有效处理农村内部问题。实行村民自治，村民自我管理，自我约束，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去依靠行政手段难以解决的问题得到有效处理，有效地维护了农村社会的稳定。

第二，推进农村社会生活民主。社会生活民主是村民自治实现内容之一。实现村民自治，农民以极大的热情积极投入到社会生活中，如开展创建模范村、文明村组、文明家庭、遵纪守法户、五好家庭户、小康示范户等活动，参加对所在村社会治安、社会秩序的综合治理等。通过主动参与精神文明创建活动，摒弃了旧习惯、旧思想，使农民的精神面貌得到改善，密切了党群干群关系，和谐了人际关系，结成了农村社会成员之间新型的社会关系，保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础。 

（三）实行村民自治，加快社会主义民主政治建设

加快社会主义民主政治建设，农村是关键。农民能否充分享受民主权利，关系到社会主义民主政治能否在基层落到实处。实行村民自治，是九亿农民直接参与的基层民主制度，也是我国参与范围最广、规模最大的社会主义民主制度。它使亿万农民当家作主的民主权利在基层社会生活中得以实现和保障。农村基层民主政治搞好了，建设有中国特色的社会主义民主政治就有了坚实基础。

三、当前民族地区村民自治发展过程中存在的问题

村民自治制度经过近三十年的实践，已经在广大农村普遍建立起来，并且在不断地得到改进和完善，村民的民主意识不断提高，管理村务水平也在不断进步。但在渝东南地区如黔江、秀山、酉阳等区县，村民自治也存在很多问题，笔者认为主要有以下几点。

（一）“行政附属化”、“过度自治化”两种极端趋势并存

第一，根据《村民委员会组织法》第四条规定：乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导，支持和帮助。但是不得干涉依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、镇的人民政府开展工作。从规定中可以明确看到，村民委员会不是乡镇政府的下属机构，二者间的关系是指导与被指导，协助与被协助的关系。但是在实际工作中二者却并不是完全相对独立的权利体，而是存在着不同程度的“行政附属化”现象，即我们的很多乡镇政府依旧把村民委员会看作是自己的行政下级，采取各种手段任意干涉村委会日常管理工作。如通过直接或间接干预选举，要求村委会的产生和运行符合组织意图 “搞内定”，村委会成员来自乡镇政府的指定而非根据群众意愿选举，导致民主选举流于形式；近年来，在财政体制改中，渝东南片区实行“村财乡管、乡财县管”制度。而通过“村财乡管”加大了乡镇对以村级财务收支为核心的经济活动的监督制约力度，导致二者指导关系弱化，行政领导关系强化，乡镇政府可以按照自己意图随意控制村委会工作开展；通过干预村党支部实现干预村委会工作，达到间接地“领导”而不是“指导”村委会的目的；通过干预村民代表会议的民主决策干预村民自治。《村民委员会组织法》规定涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议讨论通过后才能决定是否办理，但部分乡镇政府却采用行政命令代替村民会议对村中事务进行决策等等。这些都在不同程度上破坏了民族地区的法制环境，影响村民进行自治的积极性，使得村民自治难以正常开展。面对这种情况部分村委会采取了完全听命于乡镇领导的态度，不考虑本村的实际情况执行上级的命令，这往往会损害到广大村民的利益，正是村委会的这种顺从态度导致村民自治逐步成为乡镇政府的派出机构、附属机构。

第二，面对乡镇政府的直接或间接干预，部分村委会从本村利益出发，不愿接受乡镇政府的领导，而采取“不予理会”或各种“对策”应付上面的“政策”，逐步演化成为“过度自治化”。乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导，协助与被协助，但是村委会的消极抵抗态度，虽然在一定程度上保证了自治的权利，免去了乡镇政府的随意干涉村中事务，但是同时也失去了乡镇政府正常的指导和协助，一旦过度自治倾向严重，很有可能出现违法乱纪的现象。

第三、由于农村支部的选举与村民委员会的选举采取的形式不一样，导致村民委员会与村支部分庭抗礼，不愿接受村党支部的领导。因为村党支部目前主要实行的是乡镇党委委任制，其依据是根据乡镇党委平时对党员表现的考察及其在群众中的威望来确定，带有单方意志的因素。而村主任则是由全体有选举权的村民投票，根据得票多少来确定，其民主程度及在全体村民中的威信往往存在超过支部书记的情况。部分村主任就认为他是全体村民选举的结果，代表着“民意”，不愿接受村党支部的领导，争夺对村级事务的掌控权，避开村支部“单干”，使支部名存实亡。这是村民“过度自治”的又一表现形式。

（二）村民素质较低，无法正常行使权利

虽然近些年中国农村基层群众政治素质得到迅速提高，但是我国农村社会发展极不平衡，特别是在经济社会欠发达的少数民族自治地区，村民的整体文化素质仍然较低，要完全建立起民主制度、民主观念、民主作风等还存在较大的困难；同时，村民素质低也制约了村民参与日常村务管理活动。特别是，目前村民中存在两种极端的倾向不利于村民自治的良性发展，一是缺乏政治热情，自私冷漠；二是缺乏契约、合作意识。

（三）宗族势力影响根深蒂固，村民自治任重道远

在少数民族地区，由于山高坡陡居住分散，往往会出现各种民间纠纷处理不及时的情况，十分容易在村民中造成“没有占到人，组织不会管”的假象，从而将希望寄托在所谓的“族长”出面主持“公道”。一些家族成员较多的人往往在纠纷处理中处于强势地位，再加上个别别有用心的人煽动，进一步削弱了农村支部的凝聚力和战斗力，使家族势力影响有越来越大的趋势。

四、民族地区村民自治的途径

（一）充分发挥政府的主导作用

民族地区的政府在村民自治过程中应处于主导地位，应通过各种途径宣传村民自治的目的意义、如何正确行使自治权利等，规范并指导村民实现自治。政府主导作用发挥的好坏，决定着村民自治的发展进程和速度。那么，政府应在哪些方面发挥主导作用呢？一是在宣传教育上处于主导地位，让村民充分了解自己所拥有的各项自治权利并懂得如何行使。在调查中我们发现，大部分村民不知道自己有哪些权利，即使部分村民知道自己的权利也不懂得如何行使。如在秀山自治县的某村，村支书与村主任合谋用村集体资金将一废弃的学校买下，然后作为私人财产租借给别人办幼儿园。后有村民反映该学校土地为集体划拨用地，校舍为村民集资修建，其产权本应归集体所有。于是组织村民为争回产权进行长达一个多月的争吵，他们抄写了传单争取更多群众参与，组织群众堵塞校门不让幼儿园上课，部分群众到支书和村长家吵架等。可就是没有人向乡党委、纪委反映情况，也没人向乡人大提出重新选举村主任的议案。他们只找支书说要重新选举村主任，显然是得不到书记支持的。二是对自治权利的维护上，应充分相信群众能够进行自我管理、自我发展，尊重村民的民主权利，建立健全让群众有充分表达自己愿望的机制。要克服在基层政府中不同程度存在的村民自治是“假民主真麻烦”的思想。目前，在民族地区的基层干部中普遍存在着一种不健康的心理态度，认为群众的文化素质低下、民主意识不强，让群众进行自我管理的条件和时机尚不成熟，村民自治不过是给党委政府增加一些不必要的麻烦，会影响到党委政府的权威等，对群众采取不信任态度。这种认识是极其有害的。他们不是相信群众、依靠群众、组织群众、发动群众，而是将自己置于“救世主”的地位，要群众对他们感恩戴德、顶礼膜拜。“没有落后的群众，只有落后的干部。”因此，相信群众能够进行自我管理、自我发展是搞好村民自治的基本前提。三是输通信息传输渠道，建立上情下达与下情上传的双向互动的交流沟通平台。当前，各地都十分注重建立起行之有效的信访渠道，对群众反应强烈的如侵害群众财产权益的事件进行及时有效的处理。但不容忽视的是，对于侵害村民民主权利的事件，从信访渠道基本不能反应出来，即使进行了反应，在处理时也会碍于情面而不愿作出处理或及时处理。特别值得注意的是：随着网络的普及，就是偏远的少数民族地区的农民获取信息的渠道也发生天翻地覆的改变，政府及其工作人员对农村的思想政治工作有放松的迹象；而农业税的免除，更使得基层工作人员下乡宣传党的方针政策的时间少得可怜，大部分人员处于无所事事的状态，对形势的发展感到无所适从，走村串户宣传政策、收集民情、民意的渠道显然受到了不同程度的削弱。因此，建立起双向互动的信息交流平台在今天显得比以往更为重要，这是实现对村民自治进行强有力的指导的基础性工作。四是规范村民自治的程序。首先，村民自治必须实行差额选举，参选者必须发表竞选演说；其次，乡镇政府不得干预选举，不得由政府出面推荐候选人，更不能指定候选人；第三，对选举过程进行全程监督，防治暗箱操作和走过场，真正使民主选举在公平、公正、公开的环境下进行，选出群众真正信得过的带头人。对于村民自治中反映出来的问题，一定要在充分调查的基础上进行严肃处理。

（二）发挥支部的领导作用

村党支部是党在农村的领导核心，应充分发挥战斗堡垒作用，其主要精力应放在保证党的政策在广大农村贯彻执行，对群众的宣传发动和组织领导。在村民自治中，就是按照《村委会组织法》、《村委会选举办法》的要求，保证选举过程的公开公正，把群众真正信得过的人选进村委领导班子；督促村委会搞好村务公开等。具体来讲就是要发挥以下作用：

一是支持群众行使自治权利。农村党支部理所当然地要承担起支持群众行使自治权利的职能。充分利用党员干部扎根在群众中的特点，通过组织支部活动的方式，宣传我国的各种法律法规，让群众真正了解自己的权利和义务；通过对现实生活中侵害村民民主权利事件的处理，支持村民行使自治权利；通过对侵害村民自治权利案件的宣传剖析，对群众享有的权利进行解释，以实际行动支持村民实现自治权利。

二是通过村党支部的选举活动为村民委员会选举做出表率。这就要求做到两点：其一村党支部本身的选举要民主；其二村支部要给村委选举指明方向，要领导村委搞好民主管理、民主决策和民主监督。党章规定“党的地方各级代表大会代表的名额和选举办法，由同级党的委员会决定，并报上一级党的委员会批准。” “基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生。”支部的民主选举开展的好坏对村委会的选举有着直接的影响。因此，村支部的选举介于其涉及人员不多，影响不小、选举人素质较高且容易掌控等特点，首先应在民主选举上做出表率。选好了支部书记，就为选好村主任做好了准备。不然的话，就会让群众觉得“辛辛苦苦选出个二把手”，村民自治就是玩的“民主游戏”的错觉。因此，要推动村民自治朝着民主的轨迹健康发展，必须首先搞好支部的选举，用党内民主来推动全民民主。在支部选举中，应注意候选人的产生和审查，凡有5名党员提名的都可列入候选人，通过初选、复选等方式产生村党支部书记，改变以前由乡镇党委指定候选人或指定唯一候选人的支部书记产生方式。既是选举就是要让选举人有选择权，如果选举人没有选择权，选举就会流于形式或游戏化。对于支部的选举应按照“德才兼备、以德为先”的原则来进行，将政策水平高、群众中有威信的党员选进支委以加强对村民自治的领导，以保证村民自治工作在法制的轨道上有序推进。只有选出了强有力的村支部，才能引导村民实现自己的民主权利。

三是帮助、引导村民正确行使权利。我国经历了世界上最长的封建社会。在封建社会中，专制的思想多而民主的传统少，可以说整个封建时代对臣民的统治主要实行是“民可使由之，不可使知之”的“愚民政策”。因此在建设法制国家的过程中面临着以下两个方面的问题：一方面是群众根本不知道自己拥有什么样的权利，只是对组织行为逆来顺受，采取默认态度的多（不管对与错），根本不想或不敢去想该组织行为是否合法、合理、合情；另一方面，即使群众知道自己拥有什么样的权利，也不知道通过什么样的方法和途径去实现自己的权利，一旦权利受到损害，也只是采取泄愤或“硬抗”的方式来进行消极的反抗，这种方式往往使问题既得不到解决，还会导致干群关系的进一步冷漠化。因此，村支部及广大党员还应对村民如何正确行使自治权利提供帮助和引导。只有这样，才能增强村支部在群众中的吸引力和向心力，其领导核心的作用才能体现出来。

四是维护好村民的自治权利。村民享有的自治权利，来自于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地根据自身的特殊性制定的选举办法等，村民的民主权利不被尊重或遭到侵害，就是对宪法和法律法规的不尊重。然而很大部分村民由于缺乏政治热情，对自身权利表现得相对冷漠。如在选举中的漏统、错统等，村民基本上是不关心、不过问的，这在少数民族地区表现得尤其严重。村党支部就应将选举的严肃性及重大意义进行深入广泛的宣传，动员有选举权的村民积极参与选举，投上自己神圣的一票；对于漏统、错统等现象要及时给予纠正，对于不尊重群众自治权利的行为要提出严厉批评并限期改正，以实际行动切实维护好村民的自治权利。 

（三）更好地体现村委会的代表作用

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”其职责为“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。”根据以上规定，村民委员会与乡镇政府是一种指导关系而不是领导关系。村委会应着重从工作能力上进行选择，其主要职能是搞好发展规划，维护社会稳定和村民利益，充分体现其村民选出的领头雁作用。因为选举权是实现其他权益的基础，因此应十分注重选举权的实现，发挥村民会议的作用。按照《村委会组织法》的规定，村委会组成人员由村民选举产生，“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得对加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”

问题也就随之而来：一是大量农村的青壮劳力外出务工，特别是重庆市的酉阳、秀山、黔江、彭水、石柱等少数民族自治县更是把发展劳务经济当作发展农村经济的第一手段来抓，外出务工人员几乎占了有选举权的人数的一半，有个别地方甚至已经超过半数，村民会议召开都变得十分困难。如秀山的６５万人口中，县城占１７万人，４８万农村人口中，外出务工的青壮年近２５万，留下的全是老人、小孩。外出务工人员不会因为选举村委会而从大老远的务工地长途爬涉回家投上那么看似“可有可无”的一票。更何况，外出务工多年的人，对竞选人的情况基本上不了解，只能通过委托投票的方式进行。而受委托人则是留守一族的“老弱病残”，这不就是“明白人”让“糊涂人”做事吗？随着农村外出务工经商人员的增多，在村委会选举中，委托投票的比例不断增大。多数村的委托投票数都在1/4左右，有的村达到1/3，个别村甚至达到1/2，。委托投票一方面保证了外出人员的投票权，提高了村民的参选率，另一方面也产生了负面效应。据了解，许多在外地务工的选民把自己的一票委托给他人即完事，至于投谁的票则不再过问，即使交代了投票的意愿，事后也没有去查证的，委托投票很大程度上成了被委托人意志的体现。因此，在选举中委托投票的比例越高，选举结果偏离多数选民意愿的情况越严重。二是流动票箱很难规范管理。流动票箱的使用，本意是为了方便老弱病残等不能亲自到会场参加投票的选民。但是由于社会上一些不良风气的影响，使“暗箱操作”有了可乘之机。有的地方为了保证村干部或“意中人”当选，便抽调能领会“组织意图”的人担任流动票箱的工作人员，这些工作人员在登门接受选民投票时，不尊重选民意愿，或指选或诱选，代写选票自作主张。同时，另一个问题也不能不引起重视，即因历史原因，在少数民族聚居地一般都处于山高坡陡地带，以秀山为例，在合村并组后，大村人口有4000多人，小村也有2000人左右，有出席村民会议资格者按60%计算，也在1000至2500之间___这样的场地在乡镇也难找。再者，山高坡陡之地从来就是土地贫瘠，人员居住比较分散之地，为召开一个会有时得起大早出门，天黑才能回家，而农村人向来只关心“田里庄稼长势，哪管它谁当村长”，他们大多数认为这很不值得，无心选举等。由于以上问题的客观存在，就应该考虑一定的解决方案，保证村民的民主权利得以实现。可按以下思路进行操作：将涉及全村的重大事项，如村民委员会的选举时间进行认真安排，如选择在春节前后大量民工回乡过年之机来进行，这虽然不能完全解决问题，但也是尽最大努力保证村民的选举权得以实现，在一定程度上缓解选举权虚置问题。介于外出务工人员有扎堆的特点，各村应成立外出务工人员联系小组，落实专门人员负责对外联络，可通过电话或信函的形式将竞选者情况和村里的重大决策向他们公开并征求意见。对于无地方召开村民会议的村，可设立主会场与分会场，各分会场派出监票员进行监督，尽量减少流动票箱，并将选举结果在主会场和分会场进行宣布。这样也可降低选举成本、培养村民重视选举权的意识。

（四）充分发挥院坝会或村民代表会的作用来实现村民的民主权利

由于农村居住分散但相对集中成片，这种情况在平坝地区不太明显，但在山区就很突出。如秀山县大溪乡力大村，因姓氏不同形成了白姓、张姓、杨姓、吴姓等几个相对集中的自然院落，大的村落有100多户人家，小的一个村落大约也二三十户人家；隘口镇凉桥村，全村幅员面积35平方公里，有凉桥、余家、张家寨、枫香坪、太阳山等几个较大的自然村落。要搞好村民自治，就要善于利用这种已经形成的自然村落来开展工作。如对政策的宣传，可在每个村落设立一个点；选举村委会时也可在各村落设立分会场投票站；需要群众投工投劳进行“一事一议”的事情，也可在各自然村落召开院坝会以听取群众的意见；对重大的村务公开项目，也可在各村落分别公开。也就是说，我们一定要根据不同情况采用不同方法，保证村民权利的落实。正因为有自然村落，也就会使各村落之间产生一定的矛盾，这种矛盾是客观存在不可避免的，就要求村支部及村委人员具有较好的群众工作基础和协调能力，防止家族势力和村落实力对比悬殊而产生的待遇上的不平等。如新农村建设中国家投入的重点，是解决群众行路难、上学难、就医难等问题，但有限的资金究竟如何使用呢？如学校建在何处、合作医疗卫生站选点、通村公路建设的先后顺序及路线选择等都会出现争论。为了使村委会所作出的决策更好体现村民利益，让更多的村民能够有机会、有条件参与村民会议并表达自己的利益和愿望，选好开会地点就尤其重要。一般说来，涉及到全村利益协调及村民投工投劳的事情，应在各村落分别召开村民会以收集情况，统一思想，而不能以村委会或支部会的形式代替村民会议。同时，应十分注重选好村民代表。由于村民客观存在着的民主意识不强、自治能力不强的特点，再加上居住分散、自然村落之间的利益差异等，选举村民代表代行使自治权利就成为必然。在村民会议闭会期间由村民代表会议行使自治权利。因此，在村民代表的选择上，一是要将明事理、善表达、有威性的选为代表；二是要考虑到各自然村落的代表名额；三是要有各姓氏的代表。这样充分考虑到村民代表的代表性，才能更好的反映全体村民的共同利益和要求，村民自治才能落到实处。

（五）发挥村民议事会的作用

民主议事、民主决策，最主要的是教会村委会利用 “四议两公开”的工作法。所谓“四议两公开”工作法是指所有村级重大事项都在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”包括：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议。“两公开”包括决议公开、实施结果公开。要明确 “四议两公开”的具体实施步骤。首先是村党支部会提议。就是所有村级重大事项的决策实施，都由村支部首先在广泛听取意见，认真调查论证的基础上，集体提出初步意见和方案，使提议符合中央和省、市、县的要求，符合本村发展实际，符合群众意见。如通过村情民意恳谈会、村干部约谈、入户走访等形式，征求群众的意见和建议，形成合民意倾民心的方案。其次是村“两委”会商议。力求党的领导与村民自治统一。 “两委”成员对村党支部会提出的议案进行讨论、修改、发表意见。商议时，对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，可采取口头、举手、无记名投票等方式表决，按照少说服从多数的原则形成商议意见。对比较专业的事项可聘请专家介入论证。第三是党员大会审议。扩大党内民主。把“两委”的商议意见交党员大会审议讨论，表决通过。审议前，村“两委”须把方案交全体党员，在党员中充分酝酿并征求村民意见；党员大会审议时，到会人数须占党员总数的2/3以上，审议事项经应到会党员半数以上同意方可提交村民代表会议或村民会议表决；党员大会审议后，村“两委”要认真吸纳党员提出的意见和建议，对方案进行修订完善。为村民代表会议决议打下基础。第四是村民代表会议或村民会议决议。按照有关法律法规规定，在村党组织领导下，由村委会主持，召集村民代表会议或村民会议讨论表决。参加会议人数必须符合法律规定，讨论事项必须经全体村民代表或到会村民半数以上同意方可决议通过。第五是决议公开。经村民代表会议或村民会议通过的事项，一律在村级活动场所和各村民小组村务公示栏公告，公告时间原则上不少于7天。最后是实施结果公开。决议事项在村党支部领导下由村委会组织实施，实施结果及时向全体村民公布。要明确“四议两公开”决策的主要内容。那就是凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项。在秀山，如新农村建设长期规划和年度工作计划；村集体土地的承包、租赁；公益事业经费筹集、组织实施与管理；集体经济项目的立项、承包及公益事业的建设承包；集体资产购建与处理、集体贷款、集体企业改制；村组建设规划、土地征用及补偿分配、宅基地审报；计划生育，森林采伐，农村低保、五保供养，新型农村合作医疗等政策和制度的落实；重大救灾救济款物的发放等等。

（六）村务公开的必要性及难点

村务公开是村民参与民主管理和民主监督的基础，因此村务公开的内容应是村民普遍关心的事情，如村级财务收支情况、享受救济情况、因修路修桥对村民的承包地补偿方案及办法等；公开地点应选择村办公地点、人口较多的村落及村民赶集的必经之路，目的是让村民充分了解村务并积极参与管理。村务公开的内容必须真实可信，其数据必须可靠，还应对公开内容接受群众质询。目前从村务公开来看，主要有以下几个方面的问题应抓紧解决。一是该公开的不公开。如村级财务的收支情况，涉及到村里较多人的公益项目落实的情况、享受民政救济人员名单等，一般都是村干部说了算，很少与群众商量，村民对此意见大。二是公开的内容太粗略，村民看不懂。如修五保家园共花费多少、修桥修路共花费多少，没有其中的各项明细开支情况，村民怎么看都还是一笔糊涂帐。三是公开的地点不对，不便于村民知晓。公开的地方不是村民赶集的必经之地，也不是村办公室，而是在很少有人走到方，看地势比较平坦宽阔就建一公开栏，这样的公开跟没公开差不多。四是根本不公开。自从上世纪九十年代末基层党建工作要求设立村务公开栏，各村陆续设立公开栏并对村务进行了一次比较全面的公开，虽说形式与内容都还存在着很多不足，可公开就是进步，这是应该肯定的。问题在于，对于村务公开没有形成一个机制。从上面来说，没有进行村务工作的检查监督机制，村务是否公开及公开的内容和形式，乡镇没有作出统一而严格的要求，对于未公开的，也没有作出明确的处理；从村委班子来说，也不具备自觉接受群众监督的机制，基本上是凭良心做事，公开与否全凭自己兴趣；从村民来看，也没有要求村务公开的积极性，“事不关己，高高挂起；明知不对，少说为佳”的思想还比较重，只要不是较大利益受到侵害，大都采用忍让态度，平时都是房前屋后、左邻右舍的，何必为一点小事而得罪人呢？再加上部分群众本身认为干部都有权有势，得罪不起，存在着要求村务公开就是与干部过不去的想法，虽心中不满也忍气吞声、息事宁人。因此，如何建立起村务公开的机制是当前最为紧迫的问题。其解决路径：规定村务公开的次数及时间，如以文件形式要求村务必须在每年七月和十二月分两次公开。公开的基本内容包括：上级扶持项目及资金的分解使用情况；村民投工投劳的情况；村重大项目的进展及明细帐；基本建设征用土地的补偿标准及金额；享受民政救济的人员名单及物资数目；享受计划生育优扶对象。

参 考 文 献

1、《中华人民共和国宪法》

２、《中华人民共和国村民委员会组织法》

３、《秀山自治县经济社会发展十二五规划》

４曲永谦《关于无税费时代村民自治发展的思考》，200６年。

５、史继运 陈放《推行村级规范管理，完善村民自治机制》，中国选举与治理网， 2003年4月。

６、何泽中《当代中国村民自治》第一章《村民自治的基本理论》，湖南大学出版社，2002年版。

７、辛秋水为杨爱民《中国农民民主建设的伟大创造》一书所作序。红旗出版社，2001年8月版。