浅谈加强预算外资金管理和核算的措施

一、利用预算外资金进行舞弊行为的手段

二、我国预算外资金的发展情况及现状分析

（一）预算外资金的发展情况

（二）预算外资金增长变化的特点

（三）预算外资金的现状分析

三、预算外资金纳入预算管理的重要性

（一）预算外资金全部纳入预算管理意义重大

（二）预算外资金全部纳入预算管理提高了依法理财的水平

四、预算外资金管理过程中存在的问题

（一）) y5 B$ C4 ~, M: X9 m7 （预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破

（二）国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，致使财政的宏观调控能力减弱

（三）监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式

（四）资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督

（五）相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实

五、加强预算外资金管理与核算的措施

（一）加强预算外收入的票据管理

（二）明确规定各单位必须做好收费项目公示工作

（三）全面实行“单位开票、银行代收、财政统管”的“罚缴分离”、“票款分离”管理办法

（四）加强监督机制,加大违纪违法案件处理力度

（五）加强财政队伍建设,进一步适应新时期预算外资金管理工作要求

（六）认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理

（七）建立稳定的预算外资金运行机制

内 容 摘 要

预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。它是当前我国一种特有的资金模式，是国家预算资金的必要补充，面对重多利用预算外资金进行舞弊行为的手段，如何加强预算外资金的管理与核算，研究其存在的问题及提出对策改进方法，成为了我国经济体制改革中一项十分重要的工作。本文分析了预算外资金的发展情况及现状，阐述了预算外资金纳入预算管理的意义，指出了预算外资金管理中存在的问题，提出了加强预算外资金管理的措施。

关键词：预算外资金，管理，问题，措施

浅谈加强预算外资金管理与核算的措施

新中国成立后，随着改革开放，特别是市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，我国预算外资金也随之形成并迅速发展。由于观念、体制以及管理手段上存在缺陷，预算外资金的管理与核算一直以来是财政会计工作中的难点，利用预算外资金进行舞弊的行为更是层出不穷，如：通过审计发现，某单位擅自设立检疫事业发展基金和社会保障基金，截留收取系统内各单位应纳入预算外管理的资金190多万元。此外，该单位还要求机关各处、室搞创收，致使各处、室和直属单位纷纷以各种名目向系统内收费。所收取的基金以及创收的收入存入3个银行账户和5个活期存折内，形成“小金库”。而该案例只是重多利用预算外资金进行舞弊行为的手段之一。

一、利用预算外资金进行舞弊行为的手段

国务院三令五申要加强预算外资金的管理，但从我们通过审计掌握的情况来看，利用预算外资金进行舞弊的问题还比较严重，其舞弊手段比起以前更加隐蔽了，如，一些收费项目技术性、专业性比较强的单位采用瞒天过海的手段设置“小金库”；一些有收费职权的单位采用无中生有的手法乱收费；一些单位对已实际形成的收入和支出不按照会计制度的规定列入相关的收支科目，而是挂在往来账；一些单位对“收支两条线”的规定落实不到位，坐支挪用预算外收入；有些执法部门损公肥私，搞钱权交易；有些执法单位为了逃避监督管理，将收入放在其他单位，供自己随意开支；有些单位钻非法收据没有编号，没有领用登记簿的空子，浑水摸鱼，使用非法收据；有的单位将房租收入混到收费账里，漏缴房租税金[1]。

种种在预算外资金的收入及使用方面舞弊的典型案例让人不仅深思，我国对预算外资金的管理与核算究竟还存在哪些漏洞，致使这些舞弊手段的肆意横行；又将采取何种措施才能尽可能的杜绝这种现象呢？由此，我们不得不再次深入研究一下我国的预算外资金了。

二、我国预算外资金的发展情况及现状分析

预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家财政预算管理的各种财政性资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点，在经济发展过程中起着重要作用。

（一）预算外资金的发展情况。建国初期，国家实行高度集中的财政管理体制[2]。进入第一个五年计划时期后，为了调动地方的积极性，解决某种特殊的、专门的需要资金，将预算内的一部分收入放到预算外管理，这才形成了预算外资金这个特殊范畴。十年动乱时期，预算外资金迅速膨胀，1976年已相当于预算内收入的35.5%。1978年我国进入改革开放的新时期，1993年企业实行“两则”和新的财务会计制度后，对原确定为企业预算外资金的部分，由企业自主支配使用，财政不再纳入预算外资金的统计范围。1994年进行了税制改革和实行了“分税制”，初步建立了中央与地方、国家与企业的分配关系。在这种宏观背景下，预算外资金呈现出不断扩张的趋势。1995年地方预算外资金得到了更为迅猛的扩张，行政事业单位的预算外资金更是急剧膨胀。至此，预算外资金已经成为经济运行的一个重要特点和问题。

（二）预算外资金增长变化的特点。我国预算外资金的增长变化有以下四个特点：

（1）预算外资金增长过快，1992年比1978年增长11倍，相当于预算内收入的97.7%，名副其实地成为国家的“第二预算”。

（2）预算外资金历年增长速度均超过同年的GDP和预算内收入的增长速度，造成资金的严重分散。

（3）从预算外资金结构看，一向是企业和主管部门管理的预算外资金居主导地位，从近几年变化趋势看，行政事业单位管理的部分增长较快，比重上升，地方财政管理的部分绝对数和比重下降的幅度都较大。

（4）由于管理不严，财经纪律松弛，化预算内为预算外、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长和蔓延。因此，预算外资金迅速增长，已成为预算内收入占GDP的比重偏低的重要原因，也是当时固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。

（三）预算外资金的现状分析。由预算外资金的成因及发展情况可见，我国预算外资金的规模一直呈现不断扩大的趋势，尽管1993年后的几次调整使得这一状况有所改观，但预算外资金占预算内资金的比例仍然保持在25%左右。此外，由于监管不力，法律失控等原因，事实上还存在大量由于部门和单位以分散账户、规避票据管理等方式隐瞒而没有反映到统计数据中的收入。这些收入和相应的支出几乎完全处于人大的法制监督和国家的财政管理之外，不受约束的权力的恣意膨胀更是导致政府宏观调控职能弱化、财政政策偏离预期目标、“三乱”和“小金库”屡禁不绝以及腐败现象大量滋生等严重恶果，对我国财政的稳定、健康和持续高效发展提出了巨大挑战。

三、预算外资金纳入预算管理的重要性

根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预〔2010〕88号)有关要求，从2011年起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。此举意味着从2011年开始，预算外资金成为了历史，财政管理进入了全面综合预算管理的新阶段。

（一）预算外资金全部纳入预算管理意义重大。

预算外资金全部纳入预算管理，将改变过去资金分散管理、切块存放的状态，使各项收支活动成为有机统一的整体，将进一步增强预算外资金收支活动的透明度，使预算外资金收支全过程处于人大的监督之下，切实做到规范管理、依法理财；单位各项收支活动都按照经人大批准的预算执行，将进一步规范单位履职行为，提升管理服务水平，对从源头上预防腐败具有重要意义；预算外资金全部纳入预算管理，将进一步提升财政管理科学化精细化水平，推动加快建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系。

(二)预算外资金全部纳入预算管理提高了依法理财的水平。

预算外资金由各部门分散掌握，部门利益渗透严重，管理很难规范[3]。各单位预算外资金全部纳入预算管理后，财政部门要求在编制年度部门预算时要严格按照《中华人民共和国预算法》等有关法律法规的要求，根据本部门职能范围和有关标准，依法合理编制；预算一经人代会通过，即具有法律效力，在年度预算执行中要严格按预算程序办事，及时足额征收各项收入，科学合理安排相应支出，不得任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。所有财政资金安排都处于人大监督之下，提高了财政管理的透明度和依法理财的水平。

四、预算外资金管理过程中存在的问题[4]

改革开放后，特别是市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。近年来随着“收入两条线”管理改革的实行，逐步缩小了资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位，仍是财政管理改革中亟待解决的问题。预算外资金管理缺位的具体表现：

（) y5 B$ C4 ~, M: X9 m7 （（一）预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破

" ?+ J, {1 N" G* C+ i+ X根据财政部《预算外资金管理实施办法》，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清；支出时由于没有明确的定额标准，资金使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。

（二）国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，致使财政的宏观调控能力减弱

我国由于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展。从财政的资金管理看，一方面，预算内资金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因：一是收费单位原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标；二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，有些单位甚至还有巨额贷款，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，还有一些单位错误地认为预算外资金“谁收谁用”，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。

（9 o- W4 C6 @. U8 ^& （（（三）监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式

目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题中得到映证。同时由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。

（; k: ^8 S8 Z; m%四）资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，形成体外循环尽管近几年积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些单位仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。有的行政事业性收费属于省、市、县三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理。但其具体征管模式是，由县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。

（* K5 ?: ~, \3 G3 n% i 五）相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实: t! s9 t0 p# c. O1 f8 Z

根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。

五、加强和完善预算外资金管理和核算的措施

（一）加强预算外收入的票据管理。

票据管理是管理预算外资金的前提和关键。能起到监督和控制两方面的作用。严格票据发放、稽查和验证核销制度，首先财政部门在发放票据时，通过审查了解申请领用票据的单位有没有合法的收费依据，如果没有收费依据，就不能提供票据，单位没有票据，就难以收费，如果单位使用自制或其他票据，那就是违规行为，缴费单位或个人可以拒绝缴费，这样就能起到控制乱收费的作用。其次使用票单位要全面了解各种票据的正确使用方法，以减少不合规票据的出现；坚决打击非法票据。凡不使用财政部门统一监印票据进行收费的，一律视为扰乱经济环境的乱收费，除没收所得资金外，还要给予一定的经济处罚，并对当事人给予行政处分。再次财政部门应加强监督管理，定期或不定期地深入各用票单位对所用票据进行监督检查。检查收费的项目、标准、范围是否合乎规定，发现问题及时予以纠正。

（二）明确规定各单位必须做好收费项目公示工作。

收费项目的依据，批准机关，文件编号，收费项目的标准，金额，适用的范围，都要公示。让缴费的对象了解收费政策，监督抵制单位的乱收费问题，发挥社会监督和舆论监督作用，防止缴费人的不合理负担,从源头制止乱收费。

（三）全面实行“单位开票、银行代收、财政统管”的“罚缴分离”、“票款分离”管理办法。

“罚缴分离”、“票款分离”,就是单位收取预算外收入或罚没收入的时候,只负责按收费的标准向缴费单位或缴费人开具缴费通知单,缴费人到财政部门指定的代办银行缴款,收费单位凭据代办银行的回单,向缴费人开出收费或罚没票据。这样做,使收费单位只开票、不收款,这样做能达到两个目的:一是切断了收费单位乱收费和坐收坐支的资金来源,防止财政资金流失。二是可以保证预算外收入及时足额缴入财政专户。

（四）加强监督机制，加大违纪违法案件处理力度。

2008年上海首次将土地出让金纳入人大监督范围，土地出让金一年收了多少、怎么用的都要向市人大常委会报告。上海市政府还承诺，今后土地出让金的运行情况也将逐步向社会公开。将土地出让金这笔非税收入的收支状况，置于人大监督的聚光灯下，这是在推进财政管理体制规范化、真正实现“阳光财政”方面的一次有益探索。在预算外资金管理当中，有些方面的收支漏洞，仅靠平时和日常监督检查是难以完全堵住和控制住的。失去制约的权力必然产生腐败，游离于监督之外的政府收入很可能成为“问题资金”。 只有像对待预算内资金一样加强对预算外资金的监督，才有可能规范这部分资金的征收和使用行为。

（五）加强财政队伍建设，进一步适应新时期预算外资金管理工作要求。

加强队伍建设对做好预算外资金管理工作十分关键，要适应时代需求，必须有一支业务精湛，熟悉财政法规，爱岗敬业的财政队伍，以利于预算外资金管理工作的顺利进行和各项业务的开展。

（六）认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理。

一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理办法，收入全额上缴财政，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划，报财政审批，财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费，对于支出较大的适当进行调配，总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表，使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况,年终进行认真，既要总结成绩，又要分析教训。三是要加强财政专户的管理，坚持收入随收随存，支出按预算标准随批随支的原则，对拖缴、不缴、坐支、收入不进账者，按照有关财经制度对单位及当事人、责任人给予必要的、行政或法律处罚，并建议调换工作岗位。

（七）建立稳定的预算外资金运行机制。

预算外资金的收支与预算内的资金收支，既有相一致之处，又有很大区别。相同之处都是财政性资金。而根本区别在于,对于一个单位来说，预算外资金的收与支是有联系的，单位在将预算外资金缴入财政专户的同时，也关心着本单位支多少，怎么支。而预算内资金的收与支，对一个单位来说是不挂钩的。这就决定了预算外资金收入机制的建立要与支出机制的建立相联系，并且，这种机制要做到既给动力、又加压力，既有激励、又有约束的作用。在收入方面，保护合法收费，制止乱收费。对合法收费应明确收入任务，制定有效的激励机制，既防止乱收费又保证应收尽收，防止出现原来预算外资金所有权、使用权在单位，单位收多少就能用多少，积极性比较高，现在所有权收回了，单位应收多少收多少，有效制止乱开减免口子的现象。在支出方面应体现收定支,核定支出基数，并借鉴预算内一些有效的办法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度，形成规范合理的约束机制。

全面取消预算外资金，将所有政府收支全部纳入预算管理，不仅仅是增加了财政的非税收入，其更深刻的意义在于规范了政府资金的分配秩序，保证了预算的完整，推动了由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的有机衔接的政府预算体系建设；强化了财政资金管理，有利于人大和社会各界加强对财政资金的监督，提高了财政管理透明度和依法理财水平。同时，规范了市场经济秩序，有利于减少乱收费、乱罚款和乱摊派等不良现象，有利于从源头上治理腐败。真正使财政收入都能发挥出应有的效益,实现财政资金的科学化、精细化管理目标。

总之，预算外资金的管理是一项艰巨复杂的工作，对预算外资金的管理指在保持预算外资金国有权不变的条件下，运用法律手段，辅之以经济手段和行政手段，对预算资金的运行进行调控和监督，增加预算外资金的合法合规性，提高预算外资金的使用效益。而面对层出不穷的利用预算外资金进行舞弊的行为，我们需要在工作中不断的探索和完善各项方法和措施，才能更好的管理好预算外资金，尽可能断了想钻法律空子的舞弊行为的后路，保证预算外资金全额及时上缴财政，为经济建设提供资金保证。

参 考 文 献

1、王金秀，《揭露预算外资金舞弊手段的重点和方法》，《中国审计信息与方法》2003年4月30日。

2、余小平 贾康 王玲，《预算外资金的历史、现状分析及改革建议》，《财经问题研究》1996年8月5日。

3、孟庆瑜 房建恩，《预算外资金纳入预算管理的若干法律思考》，《保定学院学报》2012年1月25日。

4、王玲玲，《预算外资金管理中存在问题和对策建议》，《价值工程》2011年7月18日。