我国税收流失的问题及对策

一、税收流失概述

（一）税收流失的概念

（二）税收流失的途径

二、我国税收流失的现状与成因

（一）我国税收流失的现状

（二）我国税收流失的成因

三、我国税收流失的治理对策

（一）健全法制，全面推进依法治税

（二）强化征管，建立现代化的税收征管体系

（三）完善税制，优化税收制度结构

（四）规范转移支付制度，推进税费改革

（五）严格监督网上交易，加强电子商务征税管理

（六）健全税务监督机制，有效防止和抑制税收流失

（七）加大税法宣传力度，充分发挥外部监督的作用

内 容 摘 要

税收流失的治理一直是世界性的大难题，并为国际社会广泛关注。因此， 世界各国无不采取各种措施减少税收流失，对税收流失行为进行惩罚。本文从偷逃骗避税、欠税、税收支出、以费挤税、隐形收入和地下经济等方面阐明我国税收流失的现状；从纳税意识、税制结构、税收征管、纳税申报、地方干预、电子商务、纳税环境等方面理论分析税收流失产生的原因，最后针对我国税收流失的 现状和原因， 提出治理税收流失是全方位、 全社会的而不是局部的，需要从法制、征管、税制、体制、监督和宣传等方面多视角地系统研究税收流失的治理对策。

我国税收流失的问题及对策

在刚刚过去的2010年，税收收入实现新的历史突破，全年税收收入73202 亿元，增收13681亿元，比上年增长23%；税收收入占GDP的比重约为19.5%，比上年提高1个百分点左右。在税收收入连连大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右，这与发达国家还有很大差距。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置，延缓了经济发展和西部大开发，加剧了收入分配的不公。因此，研究税收流失问题在“十二五”期间的经济发展、财政收入、加速西部大开发战略和提高人民生活水平都具有十分重要意义。

一、税收流失

（一）税收流失的概念

1、广义税收流失

广义税收流失是指由于税收环境系统的不协调所导致的在正常税收环境中本应征收而实际未予或未能征收的各类税收收入损失和各种形式的税收的非正常的耗散与漏损，以及因此引发起的各种经济、法律、政治等多方面的社会负效应。其中税收环境系统包括税收的经济环境、法律环境、政策环境、社会文化环境等子系统；税收环境系统的不协调包括税收行为关系人（税收行为主体）的涉税行为失当、税收环境恶化（或异化）、以及税收行为主体及其行为与税收环境不协调、甚至相互冲突等。

2、狭义的税收流失

狭义的税收流失是指在一定时期内各类税收行为主体，以违反现行税法或违背现行税法的立法精神的手段，导致实际征收入库的税收收入少于按照税法规定的标准计算的应征税收额的各种现象和行为。

（二）税收流失的主要途径

1、广义税收流失的途径

广义税收流失的途径既包括偷税、逃税、 骗税、抗税、避税、吃税和包税、欠税（陈欠和死欠）、减免税（越权减免）、处于政府有效控制之外的“地下经济”的税收流失、因“寻租”、行政干预、地方保护主义、费挤税造等造成的税收流失、政府通过税收优惠减免的安排而主动放弃的税收收入以及纳税人通过税收筹划技术而导致的国家税收收入的减少等各类税收收入损失以及各类非正常的耗散与漏损现象，也包括因此引发的各种经济、法律、政治等多方面的社会负效应。

2、狭义税收流失的途径

狭义税收流失的途径在国内现行税收法律制度环境下主要包括：偷税、逃税、骗税、抗税、避税、吃税和包税、欠税(陈欠和死欠)、减免税(越权减免)、处于政府有效控制之外的“地下经济”的税收流失、因“寻 租”、行政干预、地方保护主义、费挤税等造成的税收流失等。 

二、我国税收流失的现状与成因

（一）税收流失的现状

 1、偷逃骗避税现象尤为突出 

（1）偷逃税是税收流失的最大方式。据有关资料2009年报道，目前我国国有企业偷逃税面为50%，乡镇企业的偷逃税面为60%，城乡个体工商户和私营企业的偷逃税面为80%，外商投资企业和外国企业的偷税面为60%，个体的偷逃税面在 90%以上。近年来曝光了不少偷逃税的大案要案，江苏铁本钢铁有限公司及其有关联企业常州鹰联钢铁有限公司、常州市三友轧辊厂，在2001-2003 年间共计偷逃税款2.94亿多元。

（2）骗税现象有抬头趋势。每年国家因被骗出口退税的损失是巨大的。如2005年年初青海西宁的“夏都专案”，涉及全国11省市211家企业，涉案金额28.42亿元，税额4.3亿元。

（3）形形色色的避税问题。近年来外商避税现象的普遍性和严重性引起了社会各界的广泛关注。据外资企业年度所得税的汇算清缴统计显示，1988-1993年外资企业的亏损面为 35%-45%，1994年为63%，1995-1999年上升到70%，2000-2004年居然高达80%，2005-2009年居然高达85%。其主要是外资企业通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等避税手段达到推迟进入获利年度不交或少交所得税。

 2、欠税金额居高不下

近年来居高不下的欠税，企业拖欠国家税款现象日趋严重，每年年末欠税金额均在500亿元以上。从税种分布看，欠税主要集中在“两税”上。如昆明钢铁集团有限公司在银行存款余额超过8亿元的情况下，欠缴2002年应交税款1.53 亿元；石家庄新乐国人啤酒有限公司2003年9月末欠缴“两税”1.33 亿元；湖北省红安卷烟厂2002 年12月底欠缴“两税”高达2.23 亿元。

 3、滥用税式支出问题严重

长期以来，我国出台的一系列税收优惠政策，一方面促进了经济和各项事业发展，另一方面也使税基变窄，宏观税负趋于下降。据估计，全国每年减免税达1000亿元，有的地方的减免税额占地方财政收入的10%以上。近年来的减免税又呈现出两个明显的特征：首先是政策性减免税越来越多，税基受到严重侵蚀；其次各地对扶持性和困难性减免的审批尺度不一，操作上随意性很大。

 4、以费挤税日益膨胀

由于经济体制改革正在进行中，应有的分配制度不健全，各地方和部门为了局部利益，千方百计截留国家税收，对企业搞“包税”或变相“包税”，再通过其他途径转化为制度外收入。过多过滥的收费，加重了企业、个人负担，使税源减少，使纳税人的纳税积极性受到打击，造成税收大量流失。

 5、存在大量的隐形收入与地下经济

隐形收入与地下经济是世界各国的共同现象。我国是发展中国家，政府管制能力的不足，加之法制、法规的建设不够健全，给隐形收入与地下经济大开方便之门，走私贩私、无证经营、制假售假、色情贩毒、现金交易等活动，偷逃国家大量税收，造成了巨大的税收“真空”。

（二）我国税收流失的成因

 1、纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄

由于税收本身所具有的强制性、固定性和无偿性，就使得这种被分配产品的所有权从纳税主体手中强制的、无偿的转移到国家手中。这无疑是对纳税人的一种剥夺，导致纳税人利益的减少，所以他们会千方百计地少缴税或不缴税，尽可能多的增加税后利润。人口文化素质不高，现实经济生活中的收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人权利和义务之间产生了不平衡的感觉，使得一部分公民的纳税意识缺乏，纳税理念淡薄，助长了税收流失。

 2、税制结构存在缺陷

尽管1994年的税制改革取得了很大成功，对经济起了促进作用，入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，大肆偷逃国家税收。有些企业利用网上交易偷逃税款就是一例。

 3、税务部门征管不力

造成税收大量流失税收流失与税收征管是一对矛盾的两个方面，彼此在相互抗争中达到均衡。当前税务部门征管不力，导致税收大量流失。其主要表现为：一是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。二是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。

 4、企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失

首先企业违规核算，少计收入多列成本，少申报和缴纳税款。二其次有的企业与税务部门、地方政府相互勾结，利用税务部门与地方政府联合出台的地方税收优惠政策少缴税款。

 5、电子商务引发的税收大量流失

进入二十世纪九十年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易逐渐成为人们进行商业活动的新模式。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，如何对其征税，已成为一个棘手的问题。首先征管失控，税收流失严重。网上贸易发展迅速，越来越多的企业（尤其是跨国公司）搬迁到互联网上进行交易，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据《中国税务》刊载，统计部门分析，近年来每年网上交易就造成我国税收流失近1000亿元。其次稽查难度加大，助长了偷逃税。网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作情况，从而助长了偷逃骗税活动。

 5、地方政府干预税收政策，以费挤税现象严重

在局部利益的驱使下，有些地方政府出于自身利益的考虑，以权代法、轻税重费、藏富于民、越权减免等现象，造成税收流失。其主要表现为：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失；二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，迫使税务机关收过头税、预征税款，强压企业贷款纳税，竭泽而渔，寅吃卯粮。三是费多税少，以费挤税。加重了生产经营者的经济负担，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。

 6、缺乏诚实守信，依法纳税的社会环境和氛围

近年来，我国社会主义市场经济有了长足的发展，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却没有相应的跟上。为了追逐利润而践踏法律，有损社会主义公德的现象大量出现，人们诚实守信、依法纳税的意识十分淡薄。根据有关部门在我国北京等九个大中城市的调查资料显示：我国有半数以上的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占被调查总人数的48.7%，领取工资或取得收入时，想到纳税的仅占被调查者的12.6%，从没有想到纳税的则占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过纳税界限时才会想过。

 三、我国税收流失的治理对策

（一）健全法制，全面推进依法治税

 1、加强税收立法，健全税收法律体系

基本思想是：建立以税收基本法为母法， 税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系。

（1）建立健全《税收基本法》统领下的各单行法律、法规，其相互之间的法律级次、隶属关系应当理顺，形成科学的体系。

（2）在我国现行的各种税收实体法中，除《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外，其余税收法规都未经人大立法，而是国务院以暂行条例的形式颁布。虽然这些法规具有与法律同等的效力，但从实际情况看，这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性。

（3）我国目前的程序法——《中华人民共和国税收征收管理法》，是2001年重新修订的，其充分考虑了税收对经济发展和社会进步的影响，将促进经济发展和社会进步作为一个立法宗旨。但经过税务部门的实践发现依然存在很多不足，仍需要进行不断的改进和完善，尤其是在税收执法的规定上可操作性不强，执法随意性较大，执法困难的现象仍将普遍存在。

 2、规范税收执法，进一步推进依法治税

(1）严格执行各项税收法律法规和政策，进一步制定和完善配套管理办法，正确处理规范执法与组织收入、规范执法 与优化服务、规范执法与支持发展的关系，严格、公正、文明执法，营造良好的 税收环境。

(2）大力推进税收执法责任制度，强化税收执法权的监督制度，进一步健全执法过错责任追究制度，推进依法治税。

（3）整顿和规范税收秩序，既不能认为调节收入进度、违规批准缓税，也不能寅吃卯粮收过头税；同时依法加大对涉税违法案件的处罚力度，杜绝以补代罚、以罚代刑。 

 3、健全税收法制保障体系

应建立税务警察，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化税务执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。

（二）强化征管，建立现代的税收征管体系 

 1、建立规范有效的纳税申报制度

（1）完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证，然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户。仿效美国、意大利等国，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。

（2）在进行纳税申报时，可借鉴韩、日的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。

 2、规范税源监控，加强税源管理

（1）税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地进行，而不可来“一刀切”；同时又要结合税制结构，重视税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性。

（2）税源监控要充分借助现代科技手段，实现征管方式的现代化、信息化，广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势，以最大限度地减少税收流失。

（3）税源监控要充分借助社会力量，加强与工商、海关、金融、公检法等部门的密切配合；同时应建立税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性，严堵税收跑、冒、滴、漏，严打各类社会违法犯罪活动，有效实行税源监控。

 3、改进征管办法，推进征管电子化

（1）税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。 

（2）加快电子化征管建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，加快税收征管现代化进程，推行电子报税及税收征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作各环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。

 4、加强税务稽查体系建设

（1）采取异地交叉稽查模式，减少地方政府干预。税务部门可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，有利于避免地方政府干预，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，便于各地交流稽查经验、验证稽查业务水平，提高稽查干部的业务素质，统一执法尺度，提高执法水平。

（2）必须充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，尽快形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。

 5、加大惩罚力度，提高税法的威慑力

加重对各类违犯税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。加重处罚并不意味着随意处罚，必须以法律为依据。

（1）必须通过立法对《税收征管法》中的处罚条例进行修改，如《税收征管法》第六十三条、第六十四条、第六十五条等中规定的“并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，这样处罚给税务干部行使权力的随意空间很大。

（2）要求税务机关要严格执法，坚决杜绝人情税现象，也要杜绝滥用处罚现象的发生。

（3）应发布税务违法案件公告，通过各种媒体对违法案件进行曝光，以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力量。

 6、密切部门配合，实行社会综合治税

请政府出面协调税务、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。

 7、完善税务中介组织，全面推行税务代理制度

（1）加强注册税务师队伍建设，提高税务代理人员素质，完善我国税务代理制度，使纳税人尽可能通过税务代理进行纳税申报。

（2）推行税务代理制度，减少由于税务人员直接与纳税人接触，而可能发生的所谓“官员型”税收流失，并在税务代理机构与纳税人及税务机关之间形成一种相互制约、彼此监督的关系，避免税收流失的产生。

 8、实现税收征管各环节的协调统一

税收征管是一项综合性的工作，税务登记、纳税申报、税源监控、税款征收、税务稽查、税收处罚等都是税收征管这一有机整体的重要组成部分，它们之间存在着直接或间接的联系。只有各个链条之间相互联系、相互制约，才能使整个税收征管体系保持相对高效的运转状态。保证税收征管的质量，减少税收流失。

（三）完善税制，优化税收制度结构

 1、合理分配流转税和所得税的比例

 2、完善和优化增值税，加速增值税转型

（1）实行普遍征收原则。将目前征收营业税的各项劳务的活动和无形资产及不动资产逐步加入增值税的征税范围。

（2）加速增值税转型。

（3）完善增值税优惠政策。应进一步规范税收优惠政策，最大限度的缩小减免税范围，保持增值税抵扣链条的完整。

 3、完善和优化所得税

 4、完善和优化其他税种，适时开征新税种

（1）调整消费税的征税范围和税率。

（2）尽快开征社会保障税。

（3）适时开征财产税和遗产税，以适当调节社会财富分配，鼓励劳动致富，减少不劳而获产生的负作用。

（4）将目前征收的教育费附加改为教育税，专门用于弥补九年义务教育经费的不足。

（5）完善地方税体系，规范税外收入。将现行城镇土地使用税、 房产税、城市房地产税合并，统一纳税人，合理调整计税依据，适当提高征税标准。对各地税外开征的各种基金、规费进行认真清理，将有偿服务收取的费用仍按规费形式征收，取缔不合理的收费。

（四）规范转移支付制度，推进税费改革

 1、规范转移支付制度

（1）要确立中央政府宏观调控的主导地位。实现转移支付制度与确保中央财力和有效地调动各级地方政府的积极性相一致。

（2）逐步改变以税收返回等一般性补助项目为主的转移支付形式，增加规定用途和有附加条件的专项转移支付，以提高转移支付资金的使用效率。

 2、推进税费改革，确保税收收入

应大力推进税费改革，目前，可适时将教育费附加改为教育税，失业保险费、养老保险费、医疗保险费等合并征收社会保障税等等。

（五）严格监视网上贸易

加强电子商务征税管理网上贸易的迅速发展对传统的税收征管提出了严峻的挑战，从目前情况看，网上贸易只是呈现雏形，应加紧采取措施和对策管理

1、采取备案制度，要求所有上网单位将与上网有关的资料报当地税务机关，由税务机关根据网络经营者的咨询状况，核发数字式身份证明，以便税务机关确定交易双方的身份及交易的性质。

2、拓宽税务与银行联网的空间，税务部门应与银行合作设置电子关卡，对企业的资金流动进行监控，从而大大限制了偷、逃税行为的发生。

3、在网上建立电子银行，要求从事电子商务的企业和个人在电子银行里开户，在网络上完成异地结算、托收、转账等金融业务，在网络上完成缴税业务，实现电子支付。

（六）健全税务监督机制

要有效防范和抑制税收流失，当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，如群众监督、舆论监督等，充分发挥外部监督的作用，为治理税收流失做出应有的作用。

（七）加大税法宣传力度，转变公民税收观念

1、深入广泛地开展税法宣传，应把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”及社会主义税收性质是“取之于民，用之于民”的观念。

2、更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。要按照权利与义务相对的观念，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，营造良好的依法治税的社会环境。总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面，需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程，任重道远。因此，各级领导和税务部门应积极地去发现问题、解决问题，积趾步致千里，积小流成江海，就能逐步改善目前我国税收流失严重的状况，开创我国税收工作的新纪元。

参 考 文 献

1、贾绍华 中国税收流失问题研究 北京：中国财政经济出版社，2002 、232—466；

2、王陆进 发展税收研究：我国经济发展中的税收理论与政策 北京：中国财政经济出版社，1998 、53—63；

3、吴旭东 税收管理 北京：中国人民大学出版社，2001、10—27；

4、胡怡建 税收学 上海：上海财经大学出版社，2004、84—104；

5、陈共 财政学 北京：中国人民大学出版社，2002、114—214；

6、王娜 我国税收流失的根源探究 商业经济，2004，（10）：28—29；

7、周宇城.税收流失的成因及主要对策 税务，2003，（8）：14—15；

8、李中华 我国税收流失的深层原因及治理对策 经济师，2003，207—212；

9、孙力 治理税收流失的对策 税务，2003，（4）：31；

10、童大龙 我国税收流失对策研究 财贸研究，2003，（4）：50—53；

11、万绍群 巫晶 治理我国税收流失的四大对策 当代经济，2005， 61—62，12、朱毅 关于我国税收流失问题的对策 财会研究，2001，（10）：44—47；

13、戴子钧 关于完善税收征管体系的思考 税务研究，2004，（8）：45—48；

14、胡勇辉 借鉴国外经验，治理我国税收流失 当代财经，2004，（3）36—40，15、曲顺兰 路春城 税收流失的经济影响与防治对策 税务研究，2003，（12）： 45—48；

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