巨灾风险管理与保险——国外巨灾保险制度模式分析及对我国的启示(二)

    由于长期受计划经济体制的影响，对于地震、洪水风险管理，我国很多人理所当然地认为是政府的职责，灾害发生后也要由政府担负起损失补偿责任，而对发挥保险业在灾害风险管理中的作用认识不足。目前我国保险业发展严重滞后，远远满足不了经济和社会发展对风险保障的需求，保险业在灾害风险管理中的作用远未发挥出来。

    （二）我国巨灾风险管理存在的问题

     1.保险业在巨灾救助体系中的作用不突出

    以保险赔付地震灾害为例，受保险免责条款等诸多限制，四川雅安地震保险赔付的比例仅占到0.3%，远远低于国际上36%的平均赔付率。与此同时这样的尴尬也在汶川地震时发生过。据保监会统计，保险行业对汶川地震合计赔付16.6亿元，其中财产损失超过1400亿元，而投保财产损失不到70亿元，赔付率只有5%左右。

    据了解，中国灾害损失金额与国家财政支出的比值，较低时在10%左右，高时会达到30%以上，而美国的这一指标还不到1%。国际上，自然灾害的保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30%-40%，而国内这一比例仅为3%左右。

     2.缺乏有效的巨灾风险分摊机制

     我国迄今为止还没有制定出专门的关于巨灾风险分担的法律法规，仅在个别的法律中体现出国家对于巨灾风险分担的积极态度，如《关于保险业改革发展的若干意见》指出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系；国家颁布的《防洪法》及《防震减灾法》等法律也明确表示国家鼓励并扶持开展相关保险业务，但对如何建立国家财政支持的巨灾风险分担机制并没有做任何规定。

     三、国外巨灾保险制度的主要形式

    （一）各国经典的巨灾保险制度

    1.日本的地震保险制度

    日本是个地震频发的国家，而且人多地少，所以日本的巨灾保险研究主要集中在地震和农业巨灾损失分担方面，并且形成了独特的巨灾保险发展模式。

    日本地震保险制度具有以下两个特点：

    （1）地震保险由政府与各非寿险公司共同经营，不以盈利为目的，既是高公益性的保险险种，又是非强制的，民众可自愿参加。

    （2）由各商业保险公司共同发起组建日本地震再保险公司，政府同时承担相应的风险责任，形成了保险公司、再保险公司和政府共担风险责任的体系。具体而言，如果损失总额在1100亿日元以下，由日本地震再保险公司全额赔付；如果损失总额在1100亿日元以上17300亿日元以下，超过1100亿日元部分由日本地震再保险公司和原承保公司共同承担50%，政府承担50%；如果损失总额超过17300亿日元，则最高赔付总额为55000亿日元，超过17300亿日元的部分由日本地震再保险公司和原承保公司共同承担5%，政府承担95%。在承保流程方面较为复杂，一般流程是：先由各保险公司承保，然后全额转分给日本地震再保险公司；日本地震再保险公司将各保险公司分入的地震再保险分成3个部分：一部分反向向原保险公司投保地震再再保险，一部分向日本政府购买地震再再保险；最后一部分作为自己承担份额保留。同理，在出险时，由投保人直接向原地震保险公司提出赔付请求，原地震保险公司受理后根据合同约定向投保人进行赔付，然后再向日本再保险公司提出再保险赔付请求，再保险公司根据再再保险的约定分别向原地震保险公司、日本政府提出再再保险金赔付请求，自身也承担相应的赔付责任。

     2.美国洪水保险计划

     美国洪水保险是从立法着手，由政府运作，利用私人公司，通过商业手段实施。目前已建立了一套较好的运作模式，使联邦政府、当地社区和个人都有积极性，并最终提高了洪泛区的管理水平，减少了洪灾损失。

     二十世纪30年代到70年代，美国联邦政府和州政府修建了大量的水利工程以及大量的堤防工程。这些防洪工程的修建，在一定程度上减轻了洪水灾害。但水灾损失与政府的灾害救济费用仍呈增长趋势，其主要原因是洪泛区土地的无序开发利用及其人口、资产的不断增加。为了改变这一状况，美国联邦政府于50－60年代就开始考虑用非工程措施来解决洪水灾害问题，美国的防洪政策也由此作了相应的调整，强调工程措施与非工程措施相结合，强调人在从事社会活动时，不可盲目行事，要尊重自然规律，要给江河洪水留出足够的行洪通道。洪水保险作为主要非工程防洪措施之一便由此引起了有关部门的重视，开始组织研究和推广实施。