WTO与中国行政法改革

XCLW116106 WTO与中国行政法改革

WTO的法律框架和基本原则

中国政府对世界贸易组织基本规则的承诺

WTO推动了中国行政管理体制改革的进程

内容摘要

加入世贸组织，是在经济全球化大趋势下为加快我国经济发展而做出的重大战略决策，也是全面扩大我国的对外开放的重大举措。笔者认为：就本质上看，WTO协议是一种契约，目的是约束各成员方政府将其贸易政策限定在一定范围内，从而建立一种鼓励公平与自由竞争的多边贸易体制。因此，WTO协议直接对政府行为提出了要求，这些要求集中表现为WTO协议所规定的 “自由贸易原则”、“非歧视原则”、“公平竞争原则”、“透明度原则”以及“多边解决争端的原则”等方面。我们需要根据上述原则的要求，对规范政府行为的宪法和行政法制度进行相应的改革。

WTO与中国行政法改革

加入世贸组织，是在经济全球化大趋势下为加快我国经济发展而做出的重大战略决策，也是全面扩大我国的对外开放的重大举措。加入世贸组织首先带来的是对政府的挑战。其原因在于，首先，世贸组织的主体是各国政府，世贸组织的宗旨是规范和约束成员的政府行为，以消除或限制各成员政府对跨国(境)贸易的干预。所以，只有政府才能履行世贸组织的规则，入世首先是政府入世。其次，从WTO的具体内容看，加入WTO本质上就是要建立完全意义的市场经济。WTO的三大规则如非歧视原则(包括最惠国待遇、国民待遇)、市场开放原则(包括政府有关行为的透明度要求)、公平竞争原则以及争端解决机制和贸易政策审议机制等内容，都要求我们对政府的职能、角色、运行机制重新调整；对源于计划经济的行政审批制度、政府的暗箱操作、政企不分的现象、腐败行为等情况，都亮出了红牌；对现行的立法、司法制度也将产生一定的影响。最后，加入WTO以后，面对全面开放、自由竞争的市场经济环境，可以说“到处是机会和陷阱”，这就要求建立高效强力、运转协调、行为规范的服务型政府，其基本点就是要符合世贸组织规范，要有敏捷应对的能力。

一、WTO的法律框架和基本原则

WTO的法律框架

1．世贸组织的大宪法：《关于建立世贸组织的总协议》，总共有16条，这个大法规定了世贸组织的性质、地位、职权等基本问题。WTO的目标是通过关税减让，公平贸易，建立全世界自由大市场。

2．六部基本法

《1994年关税与贸易总协定》

《服务贸易总协定》

《与贸易有关的知识产权协定》

《与贸易有关的投资措施协议》

《关于争端解决规则与程序的谅解》

《贸易政策审议机制》

WTO的基本原则

1．自由贸易原则。自由贸易原则是指通过多边贸易谈判，实质性削减关税和减少其他贸易壁垒，扩大成员方之间的货物和服务贸易。

2．非歧视原则。包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。最惠国待遇是指，一成员方将在货物贸易、服务贸易和知识产权领域给予任何其他国家（无论是否世界贸易组织成员）的优惠待遇，立即和无条件地给予其他各成员方。该原则包含四个要点：自动性；同一性；相互性；普遍性。

3．公平竞争原则。成员方应避免采取扭曲市场竞争的措施，纠正不公平贸易行为，在货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权领域，创造和维护公开、公平、公正的市场环境。

4．透明度原则。成员方应公布所制定和实施的与贸易有关的法律、法规、措施与行政程序及其变化情况（如修改、增补或废除等），不公布的不得实施，同时还应将这些情况通知世界贸易组织。

5．多边解决争端的原则。世界贸易组织各成员方承诺在发生贸易争端时，不针对其认为违反贸易规则的事件采取单边行动，而要诉诸多边争端解决机构，并保证执行其作出的裁决。

二、中国政府对世界贸易组织基本规则的承诺

1、国民待遇——承诺在进口货物、关税、国内税等方面，给予外国产品的待遇不低于给予国产同类产品的待遇。对目前仍在实施的违反国民待遇原则的做法和政策进行必要的修改和调整。

2、贸易制度统一实施——承诺在整个中国关税领土内，自治地区、经济特区、沿海开放城市以及经济技术开发区等统一实施贸易政策。

3、透明度——承诺公布所有涉外经贸的法律法规和部门规章，未经公布的不予执行。

4、司法审查——承诺在与中国《行政诉讼法》不冲突的情况下，在有关法律、法规、司法决定和行政裁决方面，为当事人提供司法审查的机会。包括最初向行政机关提出上诉的当事人有向司法机关上诉的选择权。

5、外贸经营权（贸易权）——承诺在加入3年后取消外贸权审批制，在中国的所有企业依法登记后都有权经营除国营贸易产品比例之外的所有产品。同时还承诺，在加入后3年内，目前享有部分进出口权的外资企业将逐步享有完全的贸易权。

6、非关税措施——承诺按照WTO的规定，根据议定书附件所列时间表，将目前对400多项产品实施的非关税措施（配额、许可证、机电产品特定招标）在2005年1月1日之前全部取消，并承诺今后除非符合WTO规定，否则不再增加或实施任何新的非关税措施。

7、进出口许可程序——承诺遵守并执行WTO《进口许可程序协定》，包括进口许可的申请、标准、发放、有效期等。

8、出口补贴——承诺遵照WTO《补贴协定》的规定，取消被协定禁止的出口补贴，通知协定允许的其他补贴项目。

9、与贸易有关的投资措施——承诺加入WTO后实施《与贸易有关的投资措施协定》，取消贸易和外汇平衡要求、当地含量要求、技术转让要求等与贸易有关的非关税措施。根据大多数WTO成员的通行做法，承诺在法律、法规和部门规章中不强制规定出口实绩要求和技术转让要求，由投资的企业双方通过谈判议定。

10、WTO成员取消对华限制——WTO成员对来自中国的进口产品仍保留的、不符合《WTO协定》的禁止或数量限制措施，均需在议定书附件中列明，并按谈判达成的时间表逐步取消，如欧盟对中国鞋、陶瓷制品的数量限制将在2005年1月1日前全部取消。

11、特殊保障条款——WTO成员承诺在中国加入后12年内完全取消在中国出口对其市场造成所谓的"市场扰乱"时，只针对中国出口产品进行单方面限制的歧视性做法。

12、反倾销条款——WTO成员承诺在中国加入后15年内完全取消在进行反倾销调查时借用"第三国替代价格"的做法。

13、过渡性审议机制——中国加入后8年内，WTO相关委员会将对中国和WTO其他成员履行WTO义务、实施中国加入WTO谈判所作的承诺的情况进行年度审议，然后在第10年完全终止。中方有权就其他成员履行义务的情况向委员会提出质疑，要求削减。

14、政府采购——承诺在政府采购中遵循透明度和最惠国待遇原则，并在加入后成为《政府采购协议》的观察员，跟踪有关活动，一旦条件具备，尽快开始加入谈判。

三、WTO推动了中国行政管理体制改革的进程

2001年我们加入了WTO。所以从整个开放的进程中看，这个时期应该说是改革开放进入了历史性的阶段。改革开放初期，整个80年代，中国的开放基本在一个试点基础上，我们建立了很多特区，经济技术、开发区等，不断摸索、积累经验。到了90年代的时候，特别是小平同志南巡讲话以后，改革开放不断深化，从沿海地区不断向内陆地区、中西部地区扩展，开放的范围也不断扩大。

到了加入世界贸易组织以后，通常人们会说，中国的开放进入了一个体制性的开放新阶段。为什么这么说？一个非常重要的背景就在于，以前的开放都是我们自己完全把握的步骤，我们可以快一点、慢一点。很多国际规则也没有约束，我们可以遵守，也可以不遵守。但是，我们通过15年的谈判，最后中国加入世界贸易组织，我们的议定书对中国的开放的承诺，还有我们国内经济体制改革方面的承诺做了很全面、也非常细致的规定。

（一）健全和完善与WTO规则相适应的经济行政法制

WTO规则体系是一个庞大的灵活务实的规则体系。从其内容来看，它所调整的领域从传统的货物贸易发展到服务贸易，从关税减让拓展到非关税壁垒的限制和减少，从投资领域扩展到知识产权保护领域。因此，我国加入WTO，迫切地需要健全和完善与WTO规则相适应的经济行政法制。

加入WTO，其实质就是要融入国际性的全球市场经济之中，实现国内市场与国际市场接轨，因而就必须要有统一、完整的市场运行规则，即必须要有统一、完整的经济立法。诚然，近年来，虽然我国已逐步建立起了规范市场主体、调整交易行为的基本法律体系，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法等等法律。然而，通过几年来的探索、实践，我国在与国际贸易密切相关的一些领域中的许多经济立法还很不完善，其具体表现在：我国的对外贸易法过于简单和原则；我国尚缺乏反垄断法、反倾销法等法律；现行经济法律中的某些规定与WTO规则还存在着冲突和矛盾；我国现行对外贸易政策的透明度还不够高；投资环境还有待努力改进；政府法治行政与公正行政的水平和力度还不能令人满意，如此等等。因此，为了适应WTO规则，有必要进一步健全和完善与WTO规则体系相一致的经济行政法制，特别是迫切地需要加强对外经济贸易法制建设。

国际服务贸易，是二战以来国际经济领域最明显的变化之一，就全球范围来讲，我国的服务贸易开放是比较晚的，但发展速度则很快，有关服务贸易立法也取得了相当程度的进展。我国已于1994年制定了《对外贸易法》，其中第四章专门规定了国际服务贸易问题，明确指出国家促进国际服务贸易的逐步发展。然而，由于我国目前服务贸易仍不够发达，其立法状况也不容乐观。总体来看，在服务贸易的立法方面主要存在着四个方面的问题：一是立法滞后、数量偏少；二是有些法律规范(特别是规章)制定得不合理、不科学，还未完全打破行业垄断和行政垄断的局面，与WTO规则还存在着相当大的差距；三是所有法律规范的透明度不够，在实施过程中没有真正公开化和程序化；四是各种法律规范(尤其是规章)之间冲突严重，各地方各部门出于自身利益考虑，往往制定出一些有利于自己的法律规范，从而引起法律规范之间的抵触和冲突。

中国加入WTO，就必须一揽子接受包括GATS在内的多边贸易协议。因此，我国的服务贸易立法就应当遵循与GATS的有关规定相衔接、限制垄断行为、坚持公平竞争、逐步放开服务市场的原则，以我国的宪法、对外贸易法和世界贸易组织协定为依据，建立起与WTO规则相适应的内容完备、科学合理、协调统一的服务贸易法律体系。

针对以上突出问题，更为了更好的适应WTO的一系列规则，在十届全国人大常委会八次会议于2004年4月6日修订《中华人民共和国对外贸易法》，与原外贸法相比，新增了三章内容和26个条款。主要是从三个方面进行了修改：一是对原外贸法与我国入世承诺和WTO规则不符的内容进行了修改；二是根据我国入世承诺和WTO规则，对我国享受WTO成员权利的实施机制和程序作了规定；三是根据原外贸法实施以来出现的新情况和促进外贸健康发展的要求所作的修改。如以下几个方面：1、自然人可从事外贸经营活动根据原行外贸法的规定。 2、货物贸易和技术贸易的外贸经营权放开。3、几种情形下可“叫停”进出口。 4、保护与外贸有关的知识产权。 5、新增“对外贸易调查”，完善对外贸易救济制度。 6、外贸公共服务体系将惠及广大社会公众。此外，新外贸法还加大了对违法行为的处罚力度，规定建立预警应急机制和外贸统计制度，加强在外贸活动中的反垄断。

（二）转变政府行政权力的行使模式

WTO规则对各成员国具有较强的约束力，因而也必然会对各成员国的政府行为提出严格的要求。根据WTO规则，每一个成员国要享受WTO的权利并从中获取巨大的收益，必须遵循WTO的有关原则、协议和要求来规范政府行为，增强政府政策的法治性和透明度，以保证政府为市场和市场主体提供公平的“游戏规则”。WTO规则对各成员国政府的要求具体表现为以下两个方面：

第一，关于经贸政策的制定。WTO的规则和要求将缩小各成员国政府制定贸易政策的自由度，对各国应急的政策性贸易措施，施加了限制性影响，并要求各成员国在制定贸易政策方面增强透明度，具有可预测性。主要表现为政府制定的政策必须是非歧视性的和透明的。

第二，关于经贸争端的解决。WTO最显著的特点是其规则型的争端解决机制，使各成员国政府主观的权力运用机会大为减少。与GATT相比较，WTO所确定的争端解决机制更加及时、自动和具有约束力。

由此可见，加入WTO，其规则必将对我国政府行政权力的行使和行政管理的模式产生积极而深远的影响。首先，政府以现代的规则导向模式取代传统的权力导向模式，意味着政府职能定位的转变，即传统的政府中心主义地位将受到冲击进而必将发生角色的转换，政府应当成为一种为市场和企业提供服务的以及规范和协调社会秩序的角色；其次，意味着政府提供服务对象的扩展和服务程度的加深，即政府服务的对象不仅只限于本国范围内的市场和企业，而且还将扩展到WTO各成员国的企业以及跨国公司和企业集团等，同时政府为市场和企业所提供服务的程度也将得到空前的深化发展；再次，政府以现代的规则导向模式取代传统的权力导向模式，意味着政府管理手段的变化。

（三）实现政府行政管理的公开化和程序化

政府管理与法律规范透明度是现代市场经济的法制理念之一，也是世界贸易组织的基本原则之一。所谓透明度即是指公开化和程序化。WTO规则体系中的透明度原则，意味着要求各成员国在依法行政的前提下，还必须将有效实施的政府有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章等政府行为规范迅速加以公布,从而使其他成员国政府和贸易经营者知悉；各成员国政府之间或政府机构之间所签署的影响国际贸易法律与政策的现行协定和公约也应加以公布；各成员国应在其境内统一、公正、合理地实施各项法律、法规、行政规章等。

WTO规则中的透明度原则要求我国一旦加入WTO之后，政府必须实行公开化和程序化的行政管理，即政务管理的公开化、法制化。近年来，我国在制定许多单行的法律规范过程中，差不多每一部单行的法律规范里都有关于政府行政管理公开化和程序化的具体规定。由此表明，我国在制定政府行政管理公开化和程序化的法律方面已经取得了一定的进展，政府行政管理即政务管理公开化和程序化的法律制度已经得到了初步的确立。但是，与WTO规则体系中的透明度原则的要求相比尚存在着较大的差距。因此，为了适应WTO规则体系中的透明度原则，消除政府行政权力在其行使过程中的神秘性和无序性，防止行政权力的不规则运行所造成的不公正和混乱局面，保障市场经济健康有序地发展，在行政强制措施法、行政许可法、行政收费法的基础上，在2004年7月1日制定出统一的《行政程序法》。

(四)改革和完善现行的行政司法审查制度

行政司法审查制度是现代民主政治国家所确立的一项对行政权力实施进行有效监督的重要法律制度。WTO规则体系中也包含着行政司法审查的要求。中国在加入WTO时已郑重地承诺了履行WTO的有关行政司法审查义务。

我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法，行政管理相对人对于行政机关的行政决定不服，可以申请上一级行政机关复议，可以向人民法院提起行政诉讼。但是，根据WTO规则体系的要求，我国现行的包括行政复议和行政诉讼在内的行政司法审查制度还有很多不适应的地方，需要进一步改革和完善。

此外，根据WTO规则的要求，我国现行的涉外行政诉讼法律制度以及在行政司法审查过程中对当事人的权利规定方面，也还存在着相当程度的差距，明显地存在着诸多与WTO规则体系不适应的问题。随着中国审判方式和司法改革的不断深化，我国现行的行政司法审查制度也将会不断得到改革并日臻完善，从而与WTO的规则相适应，以便为政府机关依法行使权力和公正高效行政提供坚实的司法监督与保障机制。

入世以来，我国已相继制定了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《政府采购法》、《行政许可法》和《公务员法》等一大批重要的行政法律，及2004年7月1日修订了统一的《行政程序法》，可见，行政法制度在不断建立和健全，改革得重大突破。除外，综合改革也在逐步深化，农业税、牧业税、特产税全部取消，支农惠农政策不断加强。国有资产管理体制、国有企业和金融、财税、投资、价格、科技等领域改革取得重大进展。非公有制经济进一步发展。市场体系不断健全，宏观调控继续改善，政府职能加快转变。进出口总额大幅增加，实施“走出去”战略迈出坚实步伐，开放型经济进入新阶段。

综上所述，可以看出，中国加入WTO，不仅仅是个经济的问题，而且也是个政治的和法律的问题，在一定意义上说，它更是一个政府管理的行政法制问题。因为WTO规则是以各成员国政府的管理行为为其基本内容的，是以政府的职能活动为其调整对象的，如前所述，我们的入世首先是或者说主要就是政府的入世。所以，可以这样说，中国加入WTO能否取得预期的正效应，在很大程度上取决于政府职能的科学调配与政府管理的法治行政，而这些恰恰都是与我国行政法制的改革和完善紧密相联的。党的十七大报告中指出，在当前国际国内形势下，我国发展面临的机遇前所未有，面对的挑战也前所未有，纵览改革发展全局，各项改革的整体性和关联度日益增进。解决发展面临的诸多问题，都与政府能否及时适应变化，实现转型息息相关，继续深化行政管理体制改革已成为改革攻坚的重中之重。

我们坚信，通过改革和完善现行的行政法律制度并制定出新的适应WTO规则、与社会主义市场经济体制的行政法制，将会更加有力地促进政府职能的进一步转变，也必将进一步推动政府机关严格依法行政和公正高效地行政，从而更加充分地反映出社会主义市场经济条件下政府科学管理的必然规律，使我们的政府管理在WTO的广阔舞台上如鱼得水、游刃有余，以取得在WTO规则体系框架之内的最佳的也是最大的正效应，为在新世纪实现中华民族的伟大复兴奠定起坚实的基础。

参考文献