关于广西县乡公路养护管理模式的思考

县乡公路养护管理体制的现状及存在的主要问题

（一）缺乏统一的政策法规依据，主体责任不够明确

（二）缺乏相应的资金政策保障，管养资金投入不足

（三）公路管理体制落后，科学、高效的组织方式有待建立

（四）路政管理较为薄弱，群众爱路护路的意识有待提高

二、县乡公路养护管理新模式的构想及有益尝试

（一）建立健全规章制度，促进管养工作有法可依、有章可循

（二）加快体制改革，理顺养护管理机制

1、对公路养护管理体制进行改革

2、政事企分离。

（三）拓宽县乡公路养护管理资金渠道，为县乡公路管养提供可靠的资金保证

（四）创新养护管理模式，建立长效养护管理机制。

1、实行养承包责任制，引入市场竞争机制，把公路养护逐步推向市场

2、实行计件工资制养护方式

3、实行中心养护站和家庭式的养护方式

（五）统筹兼顾县乡公路的质量管理和环保建设，实现县乡公路持续健康发展

三、县乡公路养护管理模式创新应把握的几个原则

（一）各级党委、政府的正确领导和大力支持，是做好县乡公路养护管理的基础

（二）坚持与时俱进，实现工作创新，是做好县乡公路养肪管理的关键

（三）坚持以人为本，依法行政，是做好县乡公路养护管理的保障。

内 容 摘 要

摘 要：在分析当前我区县乡公路管理体制的现状基础上，对我区县乡公路养护管理新模式做一些探索，提出了县乡公路养护管理模式创新应把握的几个原则。

关键词： 道路工程 县乡公路 养护 管理

广西县乡公路养护管理模式的思考

 县乡公路主要是为农村经济文化和人民群众生产生活服务的公路，是农村经济发展的重要基础设施。近年来，我区县乡公路发展十分迅速，到2005年底，全区县乡公路总里程达到43679公里，占公路总里程的62%，县乡公路在整个路网系统中占有重要地位，在促进广大农村地区经济发展和城镇化建设方面发挥了巨大的作用。如何管理和养护已建成的县乡公路，促进城乡协调发展，成为摆在各级交通、公路主管部门面前的重要课题。本文试着结合广西的实际，对县乡公路养护管理模式进行一些探索。

县乡公路养护管理体制的现状及存在的主要问题

 

〈〈中华人民共和国公路法〉〉规定，县乡公路养护遵循“县道县管，乡道乡管”的原则。由于历史的原因，我区县乡公路的养护管理体制比较复杂，公路养护分专业养护和县乡养护两种。所谓专业养护就是由公路管理机构组建的专业养护队伍，对国、省道和少部分县乡道进行养护管理，养护资金从全区公路养路费收入中安排；县乡公路养护管理主要由地市或县交通主管部门负责，对所余的县乡公路进行养护管理，养护资金的主要来源是自治区公路养路费切块、农拖养路费收入和地方配套。参照干线公路养护的组织机构，一些重要县道由县级交通部门设立的道班负责养护。其他县道和乡道主要由乡（镇）人民政府政组织沿线群众进行养护，少数乡（镇）也设有专门的公路养护所（站）。村道主要是沙土路，一般不列入交通、公路部门的养护管理范围，主要由乡、村自行养护管理。随着县乡公路建设的不断加快，现行的公路养护管理体制滞后效应日趋明显，两者的矛盾日益突出。由于体制、资金、人员等方面的因素，县乡公路养护管理工作总体上比较薄弱，主要存在以下问题：

（一）缺乏统一的政策法规依据，主体责任不够明确。

现行〈〈公路法〉〉对县乡公路管养的规定过于原则和粗疏，没有相应的实施细则，对县乡道的建管养责任规定不够明确，造成县乡公路养护缺乏统一的政策法规依据。法律法规设计上的缺陷，导致县乡公路养护管理体制不顺，管理机构的设置上又存在交叉重叠，多头管事，多头都不管等问题，不符合市场经济条件下的机构设置“统一、精简、效能”的原则。有些乡镇政府认识错位，认为县乡公路的建设、管理和养护是交通、公路部门的事情，与地方政府无关，管理资金投入不足。

（二）缺乏相应的资金政策保障，管养资金投入不足。

有关的法律、法规及规章对县乡公路管养资金的使用及投入没有具体、明确的规定，养护资金来源缺乏法定、稳定的渠道，有的地方政府甚至随意挤占农拖养路费等专项经费，养护经费无法做到专款专用。有的地方存在“重建轻养”问题，在资金的使用上，安排新建工程偏多，用于养护的经费少。部分地区乡道下放到乡镇管养后，由于乡镇财政困难，养护资金不能有效到位，公路长期透支，乡道基本上处于失养状态，管养和使用的矛盾日益突出。

（三）公路管理体制落后，科学、高效的组织发表方式有待建立。

长期以来，县乡公路养护管理和生产沿用计划经济的管理模式，养护管理活动在计划和封闭的环境中运行。在养护队伍中，大锅饭、铁饭碗观念根深蒂固，缺乏奖励机制，干部职工竞争意识薄弱。管理体制上人事权分离，养护投入上“水涨船高”，造成了公路养护机构臃肿、队伍庞大、效率不高、资金紧缺、寅吃卯粮。管理机构政事企不分，管理和生产混为一体，违背了市场经济的规律。道班规模过小，基层养护力量不足，养护机械落后，养护水平低下，养护质量难以保证。

（四）路政管理较为薄弱，群众护路爱路的意思有待提高。

由于县乡公路点多线长面广，布局分散，而目前的路政专职管理人员有限，对县乡公路的管理难度很大。部分群众和部门爱路、护路意思不强，在公路上超限运输、堆积杂物、挖矿取土、违章建筑、乱开道道口、乱竖电杆、乱砍路树等现象时有发生，造成路面破损，路基沉陷，病害严重，通行不畅，增加了养护管理的难度。

 

县乡公路养护管理新式的构想及有益尝试

随着县域经济的不断发展以及农村城镇化建设的不断推进，县乡公路的总量和等级持续提高，对养护管理提出了更新更高的要求。近年来，我区通过探索和尝试县乡公路养护管理的新模式，取得了比较明显的效率。2003年底，全区县乡公路重保路线好路率达83%，一般县道好路率达到59%，乡道晴雨通车率达到98%。县乡公路养护管理水平的提高，产生了显著的社会效益。

（一）建立健全规章制度，促进管养工作有法可依，有章可循。

2006年，交通部、国家发改委和财政部联合下发《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》，明确县级人民政府是县乡公路养护管理的主体，地方各级交通、发展改革和财政部门还将研究制订农村公路养护资金管理办法，完善资金管理和监督制度，确保专款专用。据了解，目前各地示范点建设正在进行中，而一些省市在这之前已经作出了有益的尝试，比如，吉林省和广东省以政府规章的形式，分别出台了〈〈吉林省乡道建设养护管理办法〉〉和〈〈广东省公路养护工程管理实施细则〉〉；广西先后完善了〈〈县乡公路重保路线养护管理办法〉〉和 〈〈县乡公路建设与养护管理目标责任制〉〉等规章制度：广西荔浦县根据〈〈公路法〉〉和〈〈桂林市乡道管理办法〉〉，制定了〈〈离谱县县乡公路养护管理办法〉〉，明确县道的责任主体为县级人民政府，乡道管理的主体是乡（镇）人民政府，交通、公路管理部门实施行业管理，负责技术指导、监督和协调；各乡镇建立健全了乡道管理机制——乡道养护管理站，负责乡、村道的养护和管理工作，并以签订责任状的方式明确了各级管养责任，取得了明显的效果。通过加强县乡公路的建章立制，目的是打破长期以来县乡公路建设、管养缺少政策法规依据的状况，为推进县乡公路建设养护管理提供有利的政策依据。

（二）加快体制改革，理顺养护管理机制。

事实证明，在计划经济体制下形成的公路养护生产组织方式存在诸多弊端，建立适应社会主义市场经济要求的新型养护生产模式十分必要。

1、对公路养护管理体制进行改革。按照“一个行政区域只设一个公路管理机构”的要求，将专业养护和县乡养护合二为一，省级以下公路管理机构实行垂直管理，对辖区内国、省、县公路实行统一养护管理，负责乡道和村道的行业指导和管理工作；根据同级交通主管部门的授权负责路政管理，将路政管理的范围覆盖整个县乡公路和村级道路，确实维护路权产权。这种管理体制度可以有效发挥资源在市场配置中的作用，统筹安排使用养护管理资金，实现资金使用和管理效率的最大化。

2、政事企分离。按照生产和管理分离的原则，将公路管理部门所属的生产性单位和管理机构分离，对原由的道班、工区进行合并、重组、组建专业化的干枯养护生产单位，实行企业化管理，逐步推向市场，从而达到精简机构，降低管理成本，提高工作效率的目的。

拓宽县乡养护管理资金渠道，为县乡公路管养提供可靠的资金保证。

 没有明确且稳定来源的养护资金作为保证，提高县乡公路的养护质量是不可能的。农村实施税费改革后，取消了民办公助、民工建勤政策，使县乡公路建设和养护面临组多新的困难。因此，要坚持多渠道筹措资金的方针，努力探索整合以工代赈、扶贫资金等各方资金，加快县、乡公路的发展。同时，建议国家有关部门尽快明确有关县乡公路建设、养护资金的筹资政策和可行性方案，建立县乡公路养护专项基金，规定资金使用的管理监督制度，禁止县乡公路养护管理专项资金挪作他用。养护资金的来源可以考虑以下几种渠道：一是养路费中安排一部分；二是农拖养路费的大部分；三是省、市、县级财政预算收入中安排一部分；四是从公路建筑营业税、农业税中划出一定比例作为专项资金；五是企业或者社会捐助。养护基金的用途分为两块：日常养路费和大中修经费。日常养路费主要支付养护人员工资、机具、材料等成本支出。大中修经费由县级公路管理机构根据县乡公路的使用状况事先计划安排。养护资金实行切块包干，县道养护资金由市、县公路管理部门负责管理使用；乡、村道养护资金由乡（镇）政府统一管理使用。例如，荔蒲县建立县、乡、村及承包人“四级管理”体制，要求各乡镇必须设立乡道管养资金专户，乡镇筹措的资金和交通部门的补助资金均拨入该帐户，由有关部门加强资金使用的审计监督，确保专款专用。

创新养护管理模式，建立长效养护管理机制。

县乡公路养护应当坚持统一思路和分级管理相结合，宏观控制与微观搞活相结合的管理模式，围绕“一低、二定、三高”即降低养护成本，定养护目标、定养护经费，提高工作效率、提高养护质量、提高工人收入的工作思路进行创新。

1、实行养护承包责任制的方法，引入市场竞争机制，把公路养护逐渐推向市场。主要做法是确定所承包线路的养护经费和养护目标，通过向社会公开招投标，把线路承包给养护工人或者社会人员，鼓励养护承包者自带机械加入养护站养护，既解决县乡公路养护经费和养护机械的不足，又提高了养护质量和效率，从而实现从传统的养护形式向市场模式的转变。

2、实行计件工资制的养护方式。广西南宁的县乡公路养护大部分实行计件制，按照工作量计件，体现多劳多得，使养护工人的工作积极性和工资收入大大提高，养护队伍人心稳定，大量年轻力强的人员加入养护队伍，改变了过去养护工人“老、弱、病、残”的现象，实现良性循环。

3、实行中心养护站和家庭式的养护方法。桂西公路管理局通过推广中心养护站试点，推行大道班管理，调整养护人员结构，有效集中养护机械和养护工人进行培训，达到统一管理、统一调配、统一使用，减少中间环节，减低内部损耗的目的。邕宁公路局对一些路段特别是砂土路的小修小养采取家庭式养护的做法十分成功，由于家庭式养护投入少，成本低，以前每年3000-5000元都养不好一公里路，现在一个家庭大约1000元就能养护好，同时也不影响家庭种植、养殖，农忙时节还可以与农活兼顾起来，促进农民增收，群众对这种养护方式的积极性很高。

统筹兼顾县乡公路的质量管理和环保建设，实现县乡公路持续健康发展

 县乡公路的养护和管理，必须与加强质量管理和环保等方面结合起来。首先，要参照地方专业公路管理部门即公路局的有关措施和标准，健全县乡公路养护质量管理体系，落实质量责任，保证工作质量。县乡公路技术标准不一定很高，但质量要求决不能降低。公路部门应针对县乡公路点多面广的特点，充分发挥自身的专业技术优势，加大对县乡公路建设养护的监督和技术指导工作，降低建设、养护的成本。要将高等级公路建设养护的质量意识和管理理念逐步引伸到县乡公路中来，积极推广规范化、机械化建设养护，推行适宜的监理制度，建立可行的质量监督机制，确保养护工程的质量。其次，加强县乡公路的环保建设，实现经济效益，社会效益和环境效益的统一。与其他重点大型交通建设项目一样，县乡公路的环境保护工作同样不能疏忽。各级交通部门要认真贯彻执行国家的环境保护方针、政策、法律法规，把环境保护和可持续发展理念纳入县乡公路的建设、养护和管理中，使县乡公路不仅满足经济发展的需要，同时努力做到保护农村生态资源和环境，加强公路绿化，防止水土流失，实现公路社会效益和地方经济发展双赢。

县乡公路养护管理模式创新应把握的几个原则。

县乡公路养护管理是一个系统工程，其新模式的探索及尝试是交通部门乃至社会主义市场经济改革的重要组成部分。因此，县乡公路养护管理模式创新必须遵循一定的规律性及内在要求性。

（一）各级党委、政府的正确领导和大力支持，是作好县乡公路养护管理的基础。

公路基础设施建设在国民经济和社会发展中占有重要单位。俗话说：“三分建设，七分养护”，确保公路“人便于行，货畅其流”，是各级党委、政府的重要工作之一。因此，各级交通、公路部门必须紧紧依靠当地党委、政府的正确领导，依靠社会群众的力量，以“三个代表”为思想指导，把县乡公路养护光里工作作为民心工程和德政工程来抓。同时，在养护管理体制改革、养护资金的筹措、路政管理等方面争取地方党委、政府的大力支持，明确职责，理顺关系，使县乡公路在地方经济发展中发挥更大的作用。

坚持与时俱进，实现工作创新，是做好县乡公路养护管理的关键。

 任何事物都是不断发展变化的，不能用旧的观念、旧的思维方式去审视和处理已经发生变化的事情。县乡公路的养护管理，必须坚持解放思想，与时俱进，坚持全面、协调和可持续发展的新发展观和改革观，提高创新意识、提高创新能力，建立创新机制，并实践到政策法规的制定、管理体制的改革、新型养护技术的采用，养护经费的计划使用等方面中去，用发展和创新的办法解决实践中遇到的困难和问题。

坚持以人为本，依法行政，是做好县乡公路养护管理的保障。

 在生产关系的三个要素中，人是最活跃、最积极的因素。要坚持以人为本，树立人才是第一资源的观念，加强县乡公路管养人员的政治业务学习，提高法律素质和职业道德，增强运用新技术、新工艺的能力，提高养护管理水平。同时，坚持依法行政，依法治路。县乡公路的养护管理，必须在政策法规的轨道上进行，特别是中央1号文件出台后，养护资金的筹措不能搭车收费，投工投劳等不能加重人民群众的负担。要加强路政执法工作，把路政执法和管理的触角延伸到乡道和村道，减少侵害路产路权行为的发生。 

参 考 文 献

黄镇东.领导干部交通知识读本.北京：人民交通出版社，2002年

广西交通年鉴,2004年

中华人民共和国交通部.农村公路管理养护体制改革方案,2005年