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目前，县乡一级基层政府面临各种形式的巨额负债，短期内难以清偿。日趋扩大的债务风险，难以找到有效的解决渠道。县乡政府在迫不得以的情况下，未来很有可能将债务风险向下转嫁。日趋严重的负担，将把县乡村组织推向同农民、企业的对立地位，促使城乡基层社会矛盾进一步尖锐化和扩散化。一旦发展到某种程度，将会导致社会不稳定现象的蔓延，从而影响农村的稳定局而，进而全数抵消中央近几年在农村推行的税费改革等惠民政策的良好效果。
五、 关于防范与化解地方政府债务风险的措施和一些建议
从上述危害来看，若地方政府债务风险不能得到积极、及时、有效的控制和化解，则将会产生无法估量的后果，不断向中央财政转嫁偿债压力，进而会严重威胁社会稳定和国民经济的可持续发展。
结合现状，化解和防范我国地方政府债务风险，体现为四方面 ：
（一） 对于存量债务，已摸清了总量，同时，各级政府积极加以应对，已制订了一系列措施。在此基础上，还建立了相应的分类风险评估体制。
前文所述，有关部门已全面摸清了各地政府债务规模的底数。与此同时，已初步确定了债务总体风险；同时也分清了地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因。在此基础上，有关部门结合各地财力，确认偿债风险，有针对性地研究制订化解措施，并针对不同的举债主体，制订了不同的偿还责任，具体如下：
1．对于政府部门、机构、事业单位的债务，以及融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；
2．对于各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生、且有偿债资金来源的债务，地方政府应负督促责任，督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府进行债务转嫁；
3．对于与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“有借必有还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，政府更要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。
上述措施已出台，与此同时，相应的分类风险评估机制也作了同步跟进：
1．对于“借新还旧”的债务，政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，合理测算主体未来收入对于还本付息的保障能力，以评价或有风险；
2．对于主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源的可靠性；
3．对于举债建设的在建项目，应由有关部委牵头，统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续的融资问题，保证项目的后续资金来源。
（二） 针对新增债务，必须规范管理，严格抑制地方政府的不必要举债需求，控制地方政府的发债规模，同时也应适当允许地方政府有条件地发行债券 。
地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全的地方政府债务管理体系，实现债务增长适度、管理规范。地方政府普遍存在负债需求，加之政府信用的存在，是地方政府债务不断膨胀的重要推力。因此，建立科学的政绩考评机制迫在眉睫。此外，还应按照服务型政府的要求，建立政府公共服务绩效评价机制和效果反馈机制，把居民收入增长率、中小学入学率、社会保障覆盖率、失业率、刑事案件发案数、重大事故发生率、城乡人均公共绿地覆盖面积、公共文化设施数量、环境污染指标等体现公共服务质量和社会发展的重要指标纳入政府绩效考核范围，将政府职能切实转变到为社会提供基本公共产品和公共服务上来。
在控制规模方面也必须有所作为。确定地方政府债务规模，要综合考虑各类相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定年度举债计划。鉴于各地情况有所不同，如财政收入差异悬殊，在确定债务规模时也应有所区别。同时，通过建立一定的风险预警指标体系，也可控制债务的规模。我认为，设立这样的风险预警指标体系，应综合考量各类债务风险指标。由于目前相关研究成果尚未成熟，缺乏实践检验，因此想让其成为地方政府举债规模控制的公开依据，还需假以时日。
中央政府在控制的同时，也必须让某些地方政府有条件地发债。
分税制财政体制，内含了地方适度举债的必要性和合理性。资料显示，国际上实行分税制的国家普遍赋予了地方政府一定的举债权。鉴于当前分税制财政体制的逐步完善，以及地方政府实际存在的融资需要，我觉得，在划分政府间事权的基础上，应赋予地方政府一定的举债权利。这既是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使其除贷款之外，有更多的融资渠道。这样，一方面可避免地方政府过度依赖银行融资，另一方面也可促进地方政府改善经济环境，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时，由于债券的发行是市场行为，通过公众的购买，也可提高政府投资建设项目的社会公益程度和经济效益。
（三） 在完善管理机制方面，应明确管理机构，实行统一管理，同时进一步加强举债审批程序的规范性；所有举债偿债活动，均须纳入财政预算范畴。
国际上，债务管理部门的确定，除个别国家外，绝大部分国家由财政部直接承担。鉴于各级财政是政府债务的直接担保者和最终偿还者，且政府债务的规模和效益与之紧密相关，因此，应明确，将各级财政作为地方政府性债务的主要管理部门。这样做，便于强化、集中、统一管理。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归地方财政统一管理，严格限定其融资行为。
同时，审批程序也应进一步加强。地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算年度确定年度债务举借规模、方式、举债资金使用方向、偿债安排以及旧债还本付息情况，报上级政府审核后编制年度债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，发债也需要有完善的审批制度, 应遵循审慎性、必要性原则，严格审批，不得随意举债。举债的主要用途应集中于解决公益事业和民生问题。我认为，基于我国的实际情况，政府举债资金不宜用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。如非经营性公益事业、待解决的民生问题，以及一些当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目等。政府还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制，良好的防范，能够有效减少债务的潜在风险。
将地方政府性债务纳入预算，也是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量的金额的变动，也应如实反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务、或有负债的增长情况，强化对于债务“借、用、还”全过程的管理与监督。
此外，在健全监管体系方面，由于财政风险来源广泛，监管也必然涉及众多部门。因此，我认为，部门间的协调尤为重要。财政部门应建立债务风险监控与预警机制，各级人大和社会公众也应积极参与，加强对举债情况的监督，同时，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立综合风险评估模式，严格审贷，并加强对既有贷款的风险评估。
（四） 建立定期审计的长效机制，促进债务管理。
以往，不同部门均对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角、信息透明度的不同，未能完全掌握地方政府债务的规模，难以深入揭示其风险。前文所提到的“我国自上世纪80年代审计机关成立以来开展的最大规模的一次审计工作”，首次全面摸清了当前的债务总量，对于防范与化解我们地方性债务风险而言，可谓是一次里程碑式的突破，具有重大而深远的意义。
由此，使我们联想到，诸如此类大规模审计工作的开展，应当作为一种持久性的长效机制加以明确、巩固。
在长效机制下，审计机关应定期对地方政府债务进行专项审计调查，以便及时掌握当期债务规模；审计的同时，也应强化问责体制，加大审计中对于地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系之内；建立长效机制，还应考虑到严格执行预算审计，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，从而加强对地方举债的约束，推动地方政府加强债务管理、使预算公开、透明；此外，在审计过程中，还必须保证审计工作开展的力度、广度和深度。
鉴于地方政府债务涉及面广、点多、量大，因此，审计应在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县各级审计机关的各方力量，加以开展。我们有理由相信，通过定期组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，形成上下联动，在这样的长效机制下，必将能够确保全国范围内地方政府债务的审计工作不断持续、不断深入、不断推广。
【引文注释】：
.参考“尽快建立地方政府债务管理体系”.《中国证券报》，2011年08月29日
.参考“全国地方政府负债已超10万亿仅54个县未举债”.《经济参考报》，2011年6月28日
.参考“关于我国地方政府债务的思考”.《现代经济信息》，2011年04期
.参考“地方政府债务风险及其防范措施分析”.《经营管理者》,2011年第16期
.参考“2011年第2期 防范和化解地方政府债务风险的几点建议”.《海南审计》,2011年第2期
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9.包磊、 刘淼.地方政府债务的形成与解决.现代商业,2011年23期
10.曹志为 王婷 王颖春.发改委：尽快建立地方政府债务管理体系.中国证券报，2011年08月29日
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