中国公共服务的市场化改革研究(二)

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而新公共管理运动的一个主特征是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化。具体来讲，管理主义认为公共部门和私人部门之间没有什么区别，鉴于私营部门在战后取得了长足发展，而政府部门却问题丛生，可以将私营部门的先进经验引入到公共部门中来。同时，新公共管理理论的另一支则反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调建立高效的信息系统，强调合同与市场以及对绩效的有效评估，强调对公共服务的考核与监督。

因此，尽管公共选择理论和新公共管理理论在对政府改革的见解和方法上有差异，但由于对市场及其主体——企业的共同青睐，它们仍能在实践中组合起来，共同构成市场模式的理论基础。

（三）西方国家改革实践

20世纪90年代初，克林顿政府在里根政府的改革政策的基础上，把改革计划的重点放在联邦体制的完善和政府服务形式的创新上，其主要内容是以“顾客”为中心，改善服务的质量：一是给予“顾客”选择机会，聆听“顾客”反应；二是把竞争机构引入公共服务机构，逐步消除公营独占事业；三是把部分公营事业私有化，如把航管局改组成私人公司；四是利用自由市场机制来解决问题，鼓励运用市场机制来代替直接管制，如解决环境污染以及工作环境的安全与卫生等问题。[2]

质量和顾客满意是二十世纪90年代英国行政改革的首要目标，提高质量和顾客满意度的途径主要是公民宪章和竞争求质量运动。在英国的竞争求质量运动中，“市场检验”是竞争求质量白皮书中新提出并十分重视的竞争方式，通过市场检验所进行的这种公私之间的竞争的确收到了提高公共服务效率、降低成本的效果。英国政府宣布，通过市场检验，相关工作的平均成本降低了25%，每年获得的资金节省达1.16亿英镑。[3]

当然，西方各国在公共服务市场化改革的过程中，由于国情的不同，在具体的实践中也有许多不同的措施办法，下面以美英两国的改革实践为例，对其主要形式进行简要归纳。

1、私有化

公共服务市场化改革中最激进的做法是全盘的私有化。特别是在英国、日本，直至整个西欧和现在的独联体国家，私有化都倍受欢迎。其中最主要的形式是全部直截了当地出售国有或国营的企业。私有化可以提高可在市场上得到的产品的质量，同时保持它对消费者的需求随时作出反应的能力；私有化使各国政府得以减少财政赤字，使政府不必为了维护效率低下的国有企业而付出大量的补贴；通过自由市场机制决定资源配置，私有化可以在长期内创造更多的工作岗位和为所有的人提供更多的机会等等。

2、竞争与合同制

公共服务市场化改革强调竞争，认为竞争能够提高效率，使投入少而产出多；通过竞争可以打破垄断，能迫使公营垄断组织对顾客的需要作出反应，从而实现消费者主权与“公众主权”；并且通过竞争可以提高公共部门组织内部员工的自尊心和士气。

把竞争机制引入公共服务领域最常见的途径是采用合同制，即由公共部门和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织（公营的或私营的）签订合同。这样政府就成为真正的管理者，而不再是提供者。合同制对政府起到了“卸载”的作用。

3、分权与下放权力

实行分权与权力下放的主要目的是想通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，能够自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。

分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛应用。英国财政部于1982年公布的财务管理新方案，主要特征就是采取了财政分权的形式。分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现的。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财务分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打碎得更彻底。

4、自由化与放松管制

公共服务市场化改革中的自由化主要体现为放松管制。这在北美的行政改革中比较盛行。其基本的观念认为，政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部规制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规制。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率。而放松管制则包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在70年代成为经济理论上的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，而是要减少不必要的政府干预与管制。

二、西方国家改革经验的借鉴意义

（一）我国公共服务领域存在的三个矛盾

所谓“知己知彼，百战不殆”。要探索我国公共服务改革的措施，就必须对我国目前公共服务领域存在的主要矛盾进行分析。具体来说，包括以下三个矛盾：

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