中国公共服务的市场化改革研究(三)

    首先，公共服务产品总量不足，日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾。在实物产品大量过剩的同时，我国公共服务供给却严重不足，在农村公共医疗等领域甚至出现了倒退。其次，公共服务的投入严重不足，国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称。在我国改革发展的新阶段，国家继续包揽公共服务既是不可能的，又是没有必要的，而目前的公共事业体制却限制了各种社会资金的进入。再次，公共服务产品分配严重不均衡。面对总量不足的公共服务，我们的分配也存在失衡问题。广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因教育返贫和因生病返贫的问题。

    因此，西方国家公共服务市场化改革为我国公共服务改革提供了一种示范性效应。在公共服务市场化已经成为当今世界一股不可逆转的时代潮流面前，为有效解决公共服务领域中存在的服务质量和效率不高的现状，近年来我国也开始迈出了公共服务市场化的改革步伐。

    （二）我国公共服务市场化改革的现状

    1、国家事业机构的公共服务市场化改革

    20世纪80年代中期，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部率先提出了社会福利社会化的口号，并随情况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号，一些国家事业机构单位的发展方向从此引入了企业化模式。

    这些改革措施虽然取得了一定的成绩，在某种程度上也改变了人们的观念，但是近20年过去了，由于改革中放权过度、约束不足，基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，而且政府对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有限制等等因素的制约，很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益，社会事业领域出现了混乱局面。

    2、部分城市的公共服务市场化改革

    最近几年来，我国已有部分城市在公共服务产品由国企垄断供应大格局不变的情况下，有限度地开启了市场化运作的尝试。例如浙江省的一些城市，社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气等事已屡见不鲜，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服务领域投融资改革新举措——对外开放一直由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，欢迎国外投资者通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。

    另外珠海市还在建立“政府规划、市场驱动、企业参预、公众监督”的公共服务制度方面进行了有益探索。根据竞争性和排他性的不同，设计相应的改革方案，例如卫生防疫、环境保护、减灾救灾等纯公益事业继续由政府负担；市政、园林、环卫、路灯、隧道服务则对外承包；图书馆、博物馆、再就业培训、弱势群体服务等等则委托给非政府、非营利组织；文化、体育服务则出租基础设施，供水、供气、公共交通等服务则吸引外资、民营资本加盟等等。这些改革措施都取得了较好地成果，促进了当地社会进步和经济的发展。[4]

    （三）批判地吸收西方国家的市场化改革经验

    当前，西方国家的公共服务市场化措施多种多样，而之所以在实践中有如此众多的形式，是因为公共服务市场化在不同的国家有不用的侧重，每个国家在推行公共服务市场化时首先需要考虑本国的国情，法国公共行政最具有国家主义的色彩，美国则是中央集权和地方分权并存，英国最具中央集权特色。这种政治文化与传统上的不同，使得西方国家在制度相同的情况下，公共服务市场化也形态各异。

    而对于发展中国家而言，不仅与西方国家在政治文化与传统上迥乎不同，而且缺少公共服务市场化所要求的制度安排和社会整合能力。公共服务市场化的核心机制之一就是契约主义，它要求有一整套完整、健全的法治体系，司法系统对出现的合同纠纷能够做出迅速、公正的判决，它要求契约主义的思想渗透到社会的运行的各个角落，政治文化中也有与之相匹配的契约思想。除此之外，公共服务市场化要求有发达的第三部门，即社会整合能力必须能够承担起政府剥离的公共服务，而这正是发展中国家所欠缺的。

    西方国家公共服务市场化改革具有渐进的性质，我国的改革则属于“转轨”性的变革；西方国家公共服务市场化改革是一个自然适应的过程，我国的改革则更多一些人为创新的成分；西方国家公共服务市场化改革的动力源于社会，是如何在新的社会环境条件下提供更低廉、优质的“公共服务”，我国改革的动力则主要源于政府本身，是为了适应市场经济发展的需要，建立适应市场经济的公共服务。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、变革推动者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。因此，我国的改革不仅遇到与西方政府相同的困难和阻力，而且会面临一些特殊的问题。

    我国要开展公共服务市场化改革，就必须批判地吸收英美等国改革的经验和教训，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。 

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