中国垄断现象的特殊性及特殊对策(六)

    中国的反垄断法要将行政化垄断作为立法的主要调整对象，在条文内容上作出详细的、不致产生歧义的明确规定，以法律手段切实保障中国的经济活力、技术进步和竞争能力。同时不能忽视经济垄断，这是反垄断法的核心，是反垄断法所要解决的长远的问题。反垄断法的理想目标是保持垄断企业的规模优势，限制垄断企业实施垄断价格策略，规制各种有碍公平竞争的垄断行为。反垄断法所反对的是垄断行为和垄断行为的后果，而不是垄断状态。李曙光指出：对于规模经济和全球竞争下的国内大企业的保护，可以通过竞争政策和产业政策来加以调整，用竞争政策来带动反垄断法的实施。对于那些妨碍竞争的垄断，反垄断法要予以限制，对不妨碍竞争的规模经济，则应予以鼓励⑺。

    此外，中国应顺应世界各国反垄断立法的发展趋势，采取低度立法原则，对垄断结构及垄断行为进行有效论证，更多地引入产业经济学原理与实证研究相结合，使中国的反垄断法更具科学性与可操作性。可以这样说，中国的反垄断法应该根据中国对外开放和中国经济改革的时间表，在不同的历史阶段和范围，应有所变化和发展。

    2、垄断性行业的改革

    现实中垄断性行业的改革压力更多地来自经济增长中的“瓶颈” （即当宏观经济增长速度加快后，出现能源、原材料、交通运输等基础产业和基础设施的“瓶颈”约束），以及人们对垄断性行业的低效和腐败的不满。

    垄断性行业的改革，大体上可以分为四个层面的问题。

    一是运营模式的选择。在能够引入竞争的环节尽可能地引入竞争，并在自然垄断部分和竞争部分之间形成平稳连接，在改善激励效果的同时降低交易费用。例如，通过特许经营权拍卖，某个具有自然垄断性质的项目虽然只有一家企业经营，但这家企业的进入是通过竞争确定的，而且在“门口”还等着其他潜在的竞争者，从而使该项目具有“可竞争性”。

    二是企业体制的重新构造。改革需要解决政企不分、产权结构和内部治理结构的公司化、高负债、冗员、社会保障不足、企业办社会等诸多难题。在这种背景下，建立何种国有资本管理体制和机制，国有资本与非国有资本如何合作，有效的公司治理结构如何构造和运转，企业领导人如何选择、激励和约束等等，需要通过学习、探索，寻找适合中国国情的可行方案。

    三是引入新的投资者。中国尚处在工业化中期，基础产业、基础设施具有可观的增长潜力，需要大量的新投资。引入新投资者是垄断性行业改革、重组和发展中的一个重要变量。新投资者的进入可以有两种方式。一种是新投资者直接创办企业，采用新体制，以增量形式相对扩大市场经济的比重。另一种是新投资者以参股或控股的办法进入老企业，推动老企业的转制，而后一种方式所需要的配套条件更高一些。在改革的起步阶段，直接创办企业通常是打破困局的一种有效办法。

    四是建立新的监管体制。新的监管体制与原有管理体制最重要的区别，是在市场经济的基础上，规范和保持合理的竞争与合作秩序。监管机构的设立有两种类型，一是设在现有的政府机构之内，好处是有利于贯彻政府意图，行政效率可能较高，弊端是与政府难以拉开必要的距离，可能导致政监不分；二是在立法授权下设立政府之外的专门监管机构，好处是独立性相对较强，有助于政企分开，公正行事，但对外部配套条件要求较高，运行费用也可能较高。目前中国设立新的监管机构既要考虑现有条件的约束，较多利用现有资源，同时要有足够的前瞻性，不使某些过渡性的机构和机制固定化和长期化。例如，某个监管机构初始阶段可以有较强的行政性，随着条件成熟，应当在适当的法律框架范围内表现出更多的独立性和专业性。

    3、减少进入障碍

    中国目前的公司垄断基本上是由原来单一国家垄断衍生出来的，各种制度性障碍限制了新企业的进入。要动态地保持有效竞争格局，必须放松进入管制，特别是行政性和歧视性的进入管制，允许民营资本和外商资本进入自然垄断产业领域。而且，应该实质上取消对民营资本的“非国民待遇”和对外商资本的“超国民待遇”做法，凡是对外商能够开放的产业领域应该首先对民营资本开放。在这方面，不仅要进行工商注册改革，降低进入某一产业、行业的注册成本，让更多的市场主体有机会进入，而且要缩小政府对进入某一产业、行业的行政审批范围和权限，简化审批程序，有的产业、行业可以完全取消行政审批，仅仅由工商部门进行简单注册以满足监管和便利执法的条件就可以了。中国目前和今后一段时期内的反垄断，要和转变政府职能结合起来，要和改革政府行政体制结合起来。

    4、消除区域封割，建立统一市场

    中国地方政府对地方市场加以保护，从而割裂全国统一市场的做法，在某种程度上的确收到了一些实效，包括提高了本地企业的生存能力，增加了地方财政收入，有助于本地社会稳定。但是地方政府的这种行政干预可能使整个国民经济运行受到扭曲，无法实现社会资源的优化配置，从而带来全国性的更大的市场失灵。而且，即使对当地而言，这种干预的终极结果也是不利于提高本地资源配置效率的，所有这些“好效果”基本上都是短期的、局部的，从长远的、全面的观点看，这类做法得不偿失、弊大于利，甚至可以说是饮鸩止渴。因此，打破区域封割，形成统一市场，有利于减少垄断，发展区域之间的竞争。当前应尽快完善以分税制为核心的财政体制，实施国有经济布局的战略性调整。只有这样，才能适应我国加入WTO、直接面对国际竞争的对外开放新形势。

    5、加快建立竞争机制

    在政企不分的经济背景下，对行政性权力的占有意味着对经济资源的占有。这方面的案例典型是大型石油化工总公司，它既控制了石油开采、冶炼，又控制作为零售的加油站，那些表面上独立的汽油批发商和零售商既被它控制又可以随时被挤掉，因为大公司掌握了汽油的供应。而汽油定价权形式上在国家，但“国家”的权力的实施主体，实际上就是主管石化的行政部门和石油公司自己，最近在广东发生的“油荒”现象就是例证之一。中国大公司的垄断依赖行政权力形成，并非真正出于市场竞争的压力。根据这种情况，要达到反垄断的目的，重要的是加快建立市场竞争机制，不折不扣地执行《公平竞争法》。在对国有垄断企业实施政企分开、私有化政策的同时，还要在市场培育可以相互竞争的企业，通过政府管制改革，维护公平的市场秩序。 

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