论财政透明度(三)

    二、国际货币基金组织《财政透明度手册》的基本要求

     根据《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度手册》， 国际货币基金组织对财政透明度提出了以下四个方面的基本要求。

    (一)政府应当首先明确其作用和责任

    清楚地界定政府的范围是明确政府作用和责任的前提。国际货币基金组织《财政透明度手册》的涵盖范围是广义政府（有时也扩大到公共部门），并建议各国遵循联合国《1993年国民账户体系》中关于广义政府的定义进行界定。《1993年国民账户体系》中指出，广义政府应当包括“所有以履行政府职能为其主要活动的实体”。

     国际货币基金组织认为：政府的作用与职责，主要包括以下两方面内容：界定政府范围和明确财政管理框架。国际货币基金组织为此推荐的最佳做法是：（1）在明确界定政府范围方面：应当明确政府的结构和职能；明确界定各级政府以及行政、立法和司法机关的责任；对于预算和预算外活动，应建立明确的协调和管理机制；对于政府和非政府公共部门，应明确安排其相互关系；政府介人私人部门，应采取公开方式，并奉行非歧视性的规则和程序；（2）在明确财政管理框架方面：对公共资金的任何承诺或支出，都应受到综合的预算法律和公开的行政管理规定的约束；税、费应建立在明确的法律基础上，坚持依法征税。同时，应将税法公之于众，使税法通俗易懂，并建立明确的执法规范，限制税收机构的自由裁量权；应确定公务员的行为道德规范，并公之于众。

    (二)政府应当向公众提供全面的财政信息

     政府向公众提供全面的财政信息包含两个层次：第一，“全面”的财政信息包括哪些方面的内容；第二，这些信息应当如何提供。《财政透明度手册》指出，向公众提供的财政信息至少应当包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况等。这里要求的预算信息涵盖了所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算的执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况以及预算外资金的明细情况等。资产和负债信息的提供则主要是以资产负债表为载体，辅之以表外披露的形式。政府应当在资产负债表内披露所有的资产（分为非金融资产和金融资产）和负债（包括公共债务和其他负债，可以按照到期时间长短、国内和国外负债等进行分类）。同时，政府应当对或有事项、税收支出和准财政活动进行充分的披露，在可能的情况下予以计量并考虑在表内确认。此外，为了反映各级政府的整体情况，国际货币基金组织要求编报各级政府的合并财务报告，甚至整个广义政府的合并报告。

     为了解脱政府的受托责任，赢得公众的信任，公布财政信息、实现“财政透明”应当作为政府的一项法律义务。政府应当以明确的法律条款规范财政信息提供的时间、频率以及公开方式等。

    (三)政府应当适当公开其预算编制和执行过程，并向公众提供预算报告

    《财政透明度手册》对预算信息方面的要求是对第二点基本要求的补充，这是由于预算是各国政府财政政策的主要工具，预算信息也就成为“财政透明度”的重要内容，因此单独作为一个方面，以作进一步的说明。《财政透明度手册》要求政府适当地公开其预算编制和执行过程，这里之所以说“适当”，是因为有些预算过程过于敏感，而且公布预算所有阶段的成本可能过高等原因。在向公众提供的预算报告中，政府应当说明财政政策的目标、宏观经济的框架、预算政策和主要财政风险等。而为了体现信息提供的定期性和及时性，预算报告应当包括年报、半年报、季报和月报。此外，在预算执行过程中，应当建立健全内部控制制度，并在此基础上进行有效的内部审计。

    (四)政府应当保证政府报告中财政数据的真实性

    2001年，在对《财政透明度良好做法守则》进行修订时，其他方面未做大的改动，但是对于如何保证财政数据的真实性的内容则作了较大的修订和充实，修订前注重的是通过外部监督确保财政信息的真实性，而修订后则更强调数据自身质量的提高。

     国际货币基金组织认为，保证财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和进行公开、独立的监督两个方面来实施。达到数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调，并通过有效的内部控制（包括内部审计）来实现。公开和独立的监督则包括国家审计机关的独立审计，外部专家对财政和宏观经济预测的评估以及国家统计机关通过独立编制财政统计数据来对财政数据的质量进行核实。

     三、我国财政透明度现状分析

    财政透明度的程度在很大程度上取决于政府预算管理的流程，而我国目前政府预算管理采取“二上二下”的形式。所谓“二上二下”是指：各级部门根据年度事业发展和完成工作任务的需要，提出本单位年度预算申请（一上），按经费类别分别报各级政府，由各级人民政府组织汇总，这是编制预算的核心和基础。各级人民政府根据本级政府的财务情况，提出本年度预算数，并编制相应的预算草案（一下）。各部门根据下达的预算控制数编制详细预算报表及说明，按经费类别上报各级人民政府（二上）。各级人民政府汇总后编制详细的预算报表及说明，报同级人民代表大会审批，并将审查批准同意的预算下达到各部门，作为预算控制数（二下）并要求各部门执行。

    这种“二上二下”的预算模式是贯彻我党“从群众中来，到群众中去”的优良传统的体现，也是根据我国国情摸索出来的行之有效的增加财政透明度的重要理论方法，是对《财政透明度手册》中的良好做法的有效补充，但与《财政透明度手册》中的“良好做法”对比，可以发现：我国财政的整体透明度较低，在财政透明度的任一领域，我国都存在一定差距。我国的财政透明度还主要表现出以下四个不平衡：

    （一）依法行政、依法理财的步伐落后于法制建设的步伐。 

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