摘要：本文是在国家科技攻关项目“中国可持续发展信息共享系统的研究开发”研究工作基础上写成的，旨在探讨地理信息共享管理的特点，它和一般管理管理的异同。全文分为4部分；地理信息共享管理是一项复杂的系统工程；地理信息共享管理具有管理的一般共性，地理信息共享管理的个性须与共性相结合；地理信息共享管理的特性；与我国传统地理信息共享相比当前地理信息共享管理的特点。 关键词：地理信息系统 地理信息共享环境 地理信息共享管理
认识地理信息共享管理的特点，是为对地理信息共享实施有效管理提供理论依据。而要认识地理信息共享管理的特点，就必须与一般管理相比较，才能弄清信息共享管理与一般管理具有的共性与个性。 1. 地理信息共享管理是一项复杂的系统工程 不论是一般管理还是地理信息共享管理，它们都是一项复杂的系统工程。这是由一般管理和地理信息共享管理的内涵所决定的。即管理是管理者为达到其管理目标而对人、财、物的调控中所采取的各种管理措施的总和。地理信息共享管理是共享管理部门为达到特定的管理目标，在协调地理信息生产者、经营者和共享使用者之间的关系，以及他们与地理信息数据、信息技术之间的关系，所采取的决策、组织、指挥、计划、规划、政策、法律等各种措施的总称。可见地理信息共享管理涉及管理者、管理目标、管理内容和管理措施等诸多因素，并且这些因素既存在层次等级又有密切联系。唯有理顺这些因素之间的关系，才能使地理信息共享管理达到和谐、高效。为此就必须认识地理信息共享管理结构与功能的关系。 1.1. 地理信息共享管理的结构 地理信息共享管理系统的结构是由管理机构、管理目标、管理内容和管理措施等四个一级要素所组成的，并且这四个结构要素又由多个等级的子要素所组成。例如信息共享管理机构从中央到省、市、县的各级管理机构组成一个纵向垂直系统；而各级信息共享管理机构又由主管部门与相关主管部门组成横向协同管理系统。与此相应，信息共享管理目标也有类似系列，并且每一级管理机构还有近期和远期以及各种具体项目的管理目标，也组成复杂的管理目标体系。至于地理信息共享管理内容，就包括人与物、物又包括信息数据与信息技术，也形成复杂的系统。管理措施由一般管理措施，特殊管理措施和根本管理措施等子要素组成。而各种管理又可进一步分解，例如作为根本管理措施的信息共享法律，就包括共享法律体系，各类具体共享法律、法规，法律规范的三要素，具体的章、节、条款、项、目等结构系统。然而地理信息共享管理系统的组成要素，无论如何分解，但它们的每一个组成要素，都是地理信息共享管理系统的一个有机组成部分，它与整个管理系统的其它要素都存在着纵向的联系与横向的协同关系，信息共享主管部门都必须注意协调它们之间的关系。当然每一个组成要素在共享管理系统中所占的地位或所起的作用是不同的，为使地理信息共享管理功能（效率）发挥到最佳程度，就必须使共享管理系统中各个组成要素的功能，在纵向关系与横向关系上都处于和谐平衡状态。为此就必须研究地理信息共享管理系统各个组分的功能。 1.2. 地理信息共享管理系统的功能 地理信息共享管理系统的四个组成结构，都有不同的功能，即它们在整个共享管理系统中所起的作用是不同的，但唯有这些功能的协同，整个管理系统的总功能才有可能得到最佳的发挥。一般地说，地理信息共享管理机构是调控，即对管理目标、管理内容、管理措施及整个管理过程进行调控使整个管理系统都处于可控制的过程，并且还必须把管理系统的运行调整到最佳状态。地理信息共享的管理目标，它本身就同属于功能性的结构要素，而要明确指出其管理目标的功能，也可用“理想”两个字来概括。即管理目标总是管理者所希望达到的目的，而管理目标是用一系列可以度量的指标或指标体系来表述，所以管理目标即是管理者的目的与指标的简称。地理信息共享管理内容的功能是转化。作为信息共享管理的被管理者，或共享的主体，主要是信息生产者、信息拥有者、信息共享使用者等，他们都有各自开发利用信息数据、信息技术的管理或愿望。管理机构的任务是通过制定管理规则来调动他们的积极性，使其愿望能转化为信息共享的现实性，并把对信息共享的危害性转化为积极性等。作为信息共享客体的信息数据的功能是替代，信息技术的功能是转化。其信息数据的替代功能，最终还是通过信息技术把信息数据转化为知识、管理、生产力等物质财富和精神财富。地理信息共享管理措施的功能是约定或制定。即共享管理机构通过组织、调查、决策来制定相关的计划、规划、政策、法规等管理措施来调控共享主体对共享客体的开发利用。地理信息共享管理的总体功能就是调控、理想、转化与约定等四个功能的协调一致，从而使理想转化为现实。说得详细些，是地理信息共享管理机构通过制定、实施各种管理措施，对管理内容进行调控，从而把信息共享目标的理想转化为现实的和谐、高效的信息共享行为。 2. 地理信息共享管理具有管理的一般共性 2.1. 一般管理原则也适用于地理信息共享管理 一般管理原理是从大量具体的管理工作中，即由管理者对各种具体人、财、物的调控过程中，即由管理者对种种具体人、财、物的调控过程中所采取的不同具体措施中概括出来的，因而对地理信息共享的管理也具有普遍的适用性。包括管理的定义，管理系统中的结构要素及其相应的功能，都适用于地理信息共享管理。或者说地理信息共享管理是一般管理的具体化过程。 2.2. 管理措施的制定依据和制定程序也是相同的 地理信息共享管理措施或管理规则的制定，也必须遵守国家已发而的政策和法律的规定，不得违背国家宪法和法律的规定；其次地理信息共享规则的制定也必须符合管理内容的客观实际，也必须使共享主体的目的性与管理内容的客观实际相符合，只是地理信息共享管理更加强调共享管理必须符合共享客体的客观规律性；再者地理信息共享管理的基本任务，也是协调各类共享主体之间的权利与义务关系。 地理信息共享管理规则的制定程序，也必须遵守相关的立项、草拟、审查、审议、通过和公布等程序，并且在这些程序中，都有一个论证的过程。即必须对管理目标内容进行科学分析、预则研究、可行性研究、以及后果预测的对策研究，最后确定一个较合理的管理规则的草案，才提供相关部门进行审议。 3. 地理信息共享管理的个性需与共性相结合 作为地理信息共享管理内容的物，既有无形体的地理信息数据，也有有形体的信息技术，但都与传统物权法中保护的物有着巨大区别，因此传统管理规则中一些规定已不适用于地理信息共享管理。或者说在地理信息共享管理中出现了一系列新的问题，要求国家制定新的管理规则来实施对地理信息共享的管理。然而地理信息共享管理的个性也是通过一般管理的共性才能发挥其作用的。这是由于地理信息共享系统是通过抽象的地理信息数据来运作真实的社会经济系统，或者说要使地理信息数据能动、高效地转化为社会生产力，必须具备两个要件：一是地理信息数据必须反映地理系统客观存在的规律性，二是作为管理措施的地理信息共享管理规则，在协调共享主体的权利与义务关系时，可以使共享主体的目的性符合于客体的规律性。第一个要件是地理信息共享管理的个性，它是通过第二个要件，即调整共享管理主体相互关系这个共性才发挥作用的。 3.1. 作为管理措施的信息规则起着主体的性符合客体规律性的中介作用 作为管理措施的信息规则，包括决策、计划、规划、指挥、监督、调控以及政策、法律等规则，都是管理者手中的“矢”或指挥棒。“矢”是箭，其意是它必须符合信息数据、信息技术和软件等管理客体或管理内容的所谓“的”。因为管理者必须根据信息数据、信息技术和软件等管理客体的特点或规律性来制造自己手中的“矢”，才可能使“矢”与客体相吻合，或者说“矢”才能射中“的”。“指挥棒”的含意是指管理者用它来指挥（调控）信息生产者、信息持有者、信息利用者等管理对象或管理内容，以便使这些主体的行为步调能相一致。当然管理者几须根据信息生产者、信息持有者和信息使用者的属性来制定自己的“指挥棒”，并且能满足大多数信息共享主体的需求，指挥棒才会发挥作用。 总之作为管理措施的信息规则，既必须符合信息数据、信息技术和软件等管理客体的规律性，又必须能满足大多数信息生产者、信息持有者、信息消费者等主体的目的需求，才有可能实理主体的目的性与客体的规律性相一致。在信息规则与信息数据、信息技术和软件等客体，以及与信息生产者、信息持有者和信息使用者等主体的三角关系中，客体的规律是相对稳定的，可以认为在某一个阶段内是不变的；而主体的目的性，由于其欲望几乎是无穷的，因此可以按照指挥棒所指方向而变化。根据这种理论管理者所制定的信息规则，就可以以某一阶段内客体的规律性为基础，然后再通过激励和抑制等规则来指挥调控信息共享主体，使它们的行为可以符合客体的规律性。可见信息规则在这里是起着主体目的性与客体规律性相一致的中介作用；而认识客体规律性与主体目的性，并使二者关系相协调，又正是管理者制定信息规则的理论依据与实际操作的基本出发点。 3.2. 地理信息共享规则对主体目的性的协调及其操作 信息规则对主体目的性的调控，是建立在对主体本质属性认识的基础上。由于主体存在着目的或欲望，从其功能上说，主体的欲望，既可能有利于生产力的发展，也对生产力有破坏性。故管理规则制定的依据是激励于利，抑制打击其弊。具体操作是实体法的法律规范三要素中，“假定”规定必须体现客体的规律性； “处理”规定主体应怎么做，不能怎么做；“制裁”规定主体违背“处理”规定，应负的法律责任。这样就可以通过在法律规范的具体条款，来切实保证共享主体的行为必须符合客体规律性。并且还有程序法，可以从程序上保证实体法得到切实地实施。当然其前提还是“假定”的规定必须符合客观规律，即人们必须对客观规律性从本质上有认识。 3.3. 作为管理措施的信息规则是协调主体之间及主体与客体之间关系的最有效方法 首先，从主体与客体的关系上看，主体为了达到收入最大而付出最少这个目的性，即最省力又事半功倍，就必须认识、研究自己所从事的客观。说得完整些，主体认识信息数据、信息技术和软件等客体的规律性，就知道了这些客体是什么和为什么；认识客体的目的是为知道它有什么用和如何用。要达到事半功倍的目的，就要求主体必须按客体的规律性来使用它。如何才能要求每一个主体都按客体的规律性来使用它，最有效的方法就是制定每一个行为主体都必须遵守的法律规范。 其次，从主体与主体之间上看，总有少数的“聪明人”，他们总想少会付出或不付出，又希望收入最多，生活过得最好。这些“聪明人”使用的方法是侵犯国家、单位或者其他人的利益。这些人的行为是严重地干扰、破坏国家信息共享秩序和社会的安定。为激发大多数人参加信息共享活动的积极性，打击少数人对信息活动的破坏性，其最有效的方法也是制定信息共享法律。因为在我国的各种规范准则中，唯有法律规范是用国家强制力来保证实施的。所以在各种共享管理措施中，信息共享法律是最具严肃性和权威性的文件，是最根本的管理措施。由于信息共享法律具有激励与导向，制约与劝戒等管理功能，因此信息共享法律是协调主体关系、主体与客体关系的最有效的方法。 4. 地理信息共享管理的特性 4.1. 地理信息数据的特性对地理信息共享管理的要求 这里所说的特性，即个性，是与一般管理共性的比较而言的。由于地理信息数据是无形体，在使用中不耗损、可共享，因而与一般有形物体有区别。对地理信息数据的管理就与传统物权法规定有所不同，并且地理信息数据的客观规律性是制定管理规则的基本依据。 1）地理信息产权的特性 在当前信息技术条件下，地理信息已具备有广泛的应用性，以及可支配性和安全性等财产权的基本要件，故地理信息是当代重要的资源与财产。地理信息产权也具有一般财产权的共性，即地理信息数据所有人拥有对自己所有的地理信息数据的所有权，并且享有对该产权进行转让、抵押、赠与、继承等权利。地理信息还具有一般财产权所没有的特性，即对地理信息产权的保护是有一定的保持期，超过此期限，地理信息产权就转为全社会所共有；二是对地理信息产权保护的前提，是地理信息必须公开，即向全社会进行公开共享，包括有偿或无偿的共享。 2）地理信息自然特性对共享管理的要求 首先地理信息数据具有空间特性，这种空间特性是对各种地理信息应用系统进行管理的前提，因此对地理信息共享管理就有一系列相应的技术管理规则。其次地理信息具有一般信息所共有的可传输性、可共享性、可拓展性等特性。则是地理信息作为财产、商品管理对象的前提条件。地理信息的自然特性，对地理信息共享管理的要求，是必须采取各种措施鼓励地理信息公开、扩大共享程度。此外对地理信息数据生产和使用的管理，是要求必须保护地理信息数据的质量，包括数据精度、可靠性、完整性、一致性，以及有关标准要符合国家的规定；生产者还必须满足国家对地理信息保密与安全的规定，必须编写地理信息数据使用书、元数据及其说明，要负责对地理信息数据的更新维护等。 3）地理信息商品特性对共享管理的要求 地理信息数据作为一种商品，也具有一般商品的特性。对作为商品的这部分地理信息数据，要求采取各种管理措施，鼓励地理信息数据进入市场，按照公平竞争、利益驱动的商业方式进行运作。或者说对这部分地理信息数据是按市场方式进行管理。 4）地理信息的基础公益特性对共享管理的要求 地理信息数据具有基础公益特性。具有基础公益特性的这部分地理信息数据，就与一般商品有不同的管理方式。对这部部地理信息数据首先要求为全社会提供普遍性服务，当然在确保为全社会普遍性服务的前提下，可以依法开展具有商品性质的有偿服务。为此要求地理信息共享管理部门，要对地理信息数据实行分类管理，划分出哪些地理信息数据是属于基础公益性，哪些是属于商品性的，然后分别采用不同的管理方法。即对基础公益性地理信息数据是按照行政方法进行管理的。 4.2. 地理信息数据和信息技术作为管理手段的特性是管理方法的新发展 信息技术应用计算机软件并同数据库相结合组成的信息系统，才使信息技术具有人工智能，而各种分类型的信息系统同互联网联系起来，才使全球虚拟时空的运作几乎可以替代全部的真实时空的实际运作。信息系统在适宜于是上的应用则形成管理信息系统，管理信息系统才使管理可以实现信息化，或称信息化管理，这是当代管理方法手段的最新发展，即可以实现自动化管理的最新手段。本来管理系统中四个结构要素要充分发挥其功能，都需要依靠信息的传递；当信息由管理信息系统中各个组成要素实现有机联系的介质和方法。离开了信息数据，管理系统也不复存在，也就没有管理活动。因为没有信息数据这个传递媒介，管理者就失去管理目标的追求，而无法对管理内容的转化功能和管理措施的制定功能实施调控。其次在整个管理系统的运作过程中，也表现为信息输入、输出与不断反馈的过程。管理者通过反馈信息的不断修正，才能可能使管理系统的功能得到不断完善，即管理活动的整个过程就是对信息的处理过程。管理信息系统这种技术介质的实质，就是通过信息的自动反馈与调控，来加速实现信息数据与物质产品、服务这间的转化速度与效率。 4.3. 信息技术的特性对地理信息共享管理的要求 信息技术具有利弊两重性，要求管理者运用技术中立原则来实施的地理信息共享的管理。 1）信息技术具有利弊两重性 信息技术也毫无例外地具有两重性，我们现在正在纵情地享受信息技术所带来的种种好处的同时，千万也不要忘记信息技术将给人们带来许多始料不及的灾难。传统技术带来的环境污染及其危害是人所共知的，同样信息技术也会带来环境问题。现在已有资料表明电子垃圾与传统垃圾相比，它对环境及人体的影响时间更快，其危害更加严重。由于我国对此问题尚未有足够认识，并且管理措施也未跟上，因此据央视报导，世界电子垃圾大约有70%流入我国（发达国家90%电子垃圾流入亚洲，其中80%流入中国）这是一个不可忽视的问题。早在19世纪末美国一些知名人士就已预见到大规模破坏性的新式武器和新型的全球电子通信，将给社会造成人类生命财产最大、最残酷伤害的主要手段。可以预料智能信息技术将是21世纪主要的战争武器；此外智能信息技术也将是危害人们财产权和人身名誉权的主要犯罪。 2）技术中立足国家对地理信息共享管理的重要原则 避免技术报复的基本措施就包括技术措施和法律措施两大部分。 技术措施是在设置技术工程和应用技术项目时，必须对该技术将产生的社会经济效果或利弊，对环境的影响及在技术体系中的相互关系进行充分论证。评估与预测，特别是设置和应用该技术时将对环境、人体及其它技术所产生的不利影响，以及技术本身转化过程进行充分论证，以便采取相应的技术措施予以弥补以消除其副作用。如果该技术的应用利弊等于或大于利，那么该技术就不能推广。 法律措施是强调确立包括智能技术在内的技术中立的原则。智能技术的实质是以计算机技术为核心的信息技术在人类社会生活中充分发挥其主导控制作用的过程。在国家信息化进程中，任何信息法律、法规的创建都不可能脱离智能化信息技术本身的特征和作用而自由发挥。然而当前对智能化的信息技术将对社会经济及人们生活带来哪些作用或影响，人们的实践经验尚不丰富，因而缺乏基本的认识，因此在具体立法中如何使智能技术既能为国家信息化服务又不会阻碍国家信息建设事业，就成为立法者必须考虑的重要问题。信息化起步较早的国家已形成信息立法的基本一致共识，就是智能技术中立的原则。技术中立原则在具体立法中的应用包括三方面内容。 第一，智能信息规范是信息法律体系的组成部分。国家信息基础设施的建设是计算机技术、通信技术和网络技术以及其它信息技术的综合应用，电子商务的安全电子交易协议是网上安全交易技术的具体体现。数字签名目前是以加密算法为核心的数字密码技术的具体应用等。对信息技术的使用与推广，在很大程度上还必须依靠技术规范、技术标准、技术协议的制定为前提条件。这些技术规范最初都是由技术开发商所推出的，开始并不具有普遍的强制性和约束力，但随着信息技术和产品对市场占有份额的扩大，逐步成为相应领域内的主流产品以后，也就演变为社会公众共同认可和遵守的标准，就具有强制执行的约束力。对这样一些信息技术规范，国家可以以国家标准的形式赋予相应的效力，并纳入国家信息法律体系中。 第二，在具体的立法中排除技术的影响。智能化技术的产生及应用包括技术的社会认可都源于有关企业和个人的意志和行为，应当在市场上自由发展，通过市场的竞争法则予以检验和确认，这是技术本身以及技术应用能否生存和发展的唯一途径。国家行政管理部门以及国家的法律法规都不应该插手或干预具体的技术活动，除非涉及国家安全或者国家的整体利益，国家的信息立法不应当直接参与具体信息技术的产生和应用。 第三，信息法律环境建设应当智能技术的发展预留空间。智能化的信息技术的不断开发和进步是国家信息化进程最根本的动力。信息技术的不断开发和进步在推动社会信息化发展的同时，也使人们始终面临对它的各种快捷变化所产生的正面或反面的影响，这就要求人们必须不断地通过接受、适应新技术来真正认识和掌握诱导或导致各种有关的社会关系，从而推动信息技术的发展。为保证国家法律的相对稳定性，避免由于信息技术的更新和进步而使信息法律失去其应有的规范的调整价值，在信息立法时要为信息技术的发展预留必要的空间，而尽量不要规定对某些信息技术的鼓励或者限制。而是通过市场的检验或认可。 5. 与我国传统地理信息共享管理相比当前地理信息共享管理的特点 与我国传统地理信息共享管理相比，我国当前的地理信息共享状态已发生了重大的变化，具有新的特点。共享管理部门要适应这种新情况，就要求认识和制定相应的共享管理规则来解决这一系列的新问题。对地理信息共享管理来说，如下三个特点颇具代表性，值得我们关注。 5.1. 从信息资源上说具有海量数据 传统的信息数据采集方式是调查、统计、观测记录和实验记录等，不仅信息数据数量有限，而且信息数据的形式周期很长。例如全国性的自然资源普查，需要从县、市、省层层汇总才能得到全国的普查数据。这种数据的形式一般是以数年为周期。从普查开始到统计数据送到用户手中，其现势性已发生了变化。当前由于其形成周期以天为单位，并且覆盖面积甚至达全球范围，故航空、航天遥感技术的广泛应用，已使信息资源具有海量数据。 我国从20世纪50年代开始广泛使用航空摄影遥感，目前已具备年生产100-150万K㎡的航空摄影能力，至今已积累有效航片约500万景（全部数字化约1750TB）。20世纪70年代末开始引进国外卫星遥感数据和地面接收设备；同时我国先后发射了6颗太阳和地球同步轨道气象卫星，2颗以陆地资源和环境为主要观测目标的中巴地球资源卫星。1颗以海洋环境和资源监测为主要目标的海洋卫星。据统计已积累了自20世纪70年代以来有效观测的国内外卫星影像近1200TB。近年来随着城市GIS的发展和新一代高分辨卫星系统相继投入应用，信息数据的年增量加速提高，每年约递增30-50TB。 5.2. 对信息数据的传输、显示、存储、利用是通过网络技术进行 传统的技术载体是文字、地图等技术。存储、利用方式主要是存档查阅。特点是费时费工或效率低。现在的传输、利用是采用网络技术。所谓网络技术是氢全球范围内不同计算机平台通过通信技术联接起来形成一个统一的网络系统。又称互联网、因特网、国际互联网。它在20世纪70年代初才开始使用电子函件技术和网络控制协议，90年代初开始使用万维网，才实现广泛的信息资源共享。我国虽然到1994年才入网，但到1999年我国上网用户已达890万户。现在我国通过网络技术构建的诸如电子政府、电子商务、网络社区等各种信息共享系统工程，已在政治、经济、文化等领域得到广泛应用，并且也从生产到生活都根本改变了人们的观念和生产、生活方式。可见网络技术已成为我国最基本的共享手段。网络信息技术的普及应用，必将加速信息数据的使用。为使信息共享系统各结构要不经在新的基础上实现新的平衡、和谐，必将要求新的信息规则能迅速制定出来，否则就是信息共享系统结构不能适应共享功能的需要。 5.3. 信息共享规则的制定还必须考虑市场经济的特点 我国在计划经济条上，基本上是采用传统的信息技术载体，因此可持续发展信息的共享方式是无偿共享。其共享规则只涉及有限的范围，其制定是相对简单或容易。 在当今网络技术条件下已把传统的知识在于积累改写成知识在于查寻，即网络成为财富之源。在我国当前的市场经济条件下，信息数据已成为国家重要的资源、财产和商品，除作为基础性和公益性信息数据的生产和更新是由国家投资，基本上实行无偿共享外，其它信息数据包括对国家投资数据的更一步加工处理的信息数据，则应该按市场经济规律进行生产、流畅和使用消费。如何规范信息共享的市场主体和市场客体（包括信息数据、技术硬件、软件），都是一件新生事物，亟街尽早进行研究。 6. 结论 地理信息共享管理是营造地理信息共享环境的一个重要组成部分，是一项复杂的系统工程工作。地理信息共享管理具有一般管理的共性，又有本身的个性和特性，充分认识和运用好这些共性、个性与特性是营造好管理环境的重要条件之一。目前推进地理信息共享必须注意到海量数据、网络技术和市场经济三个重要的背景条件。 参考文献 杜 栋. 信息管理学教程.北京：清华大学出版社.2004. 郑成思. 知识产权论.北京：法律出版社. 何建邦,闾国年,吴平生,李新通: 地理信息共享法研究.北京：科学出版社.2000. 何建邦,闾国年,吴平生: 地理信息共享的原理与方法.北京：科学出版社.2003. 蒋 坡. 国际信息政策法律比较.北京：法律出版社.2001.
