税收征管模式问题研究

一、现行税收征管模式的现状及弊端

二、税收征管模式优化应遵循的原则

三、优化现行税收征管模式的措施

内容摘要

现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，通过多年的征管工作实践和积极探索，效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善，提高了征管质量和效率，规范了税收执法行为，实现了税收收入的稳定增长，基本适应了经济发展的需要。然而，现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意等问题。随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO，特别是新《税收征管法》及其实施细则的颁布施行，税收征管的经济和法律环境都发生了深刻的变化，迫切需要建立一个与之相适应的、统一高效的税收征管模式。

税收征管模式问题研究

国家税务总局指出：要通过深化税收征管改革，“建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。”模式一般是指某种事物的标准形式。若从管理学角度上讲，模式表达的不是单一的事物，而是一个系统，或者更确切的说，是将一个系统局部的形式按照其内在规律性并遵循一定的标准、规范所进行的整合。税收征管模式是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进行有机组合所形成的规范形式，通常表现为征收、管理、稽查的组合形式。

一、现行税收征管模式的现状及弊端。

1995年初国家税务总局就提出把税收工作的重心转向征管，并把建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式作为征管改革的目标。虽然经历了7年多的实践探索，但从全国范围来看，新征管模式的适应性和稳定性都还较差。新征管模式适应性较差主要体现在：1、税收管理在征管查三职能中仍处于关键的基础环节。新的征管模式取消专管员，由管户向管事转变，以前依靠专管员了解企业或其他纳税人的生产经营情况，现在则主要依靠纳税人自行填写的申报表，有些纳税人依法纳税意识不强，抱着税款能少就少，能拖就拖的心理，不如实填报企业经营利税情况。而这种模式对申报不实难以查核，同时对零散税源、隐蔽税源管理不够，出现了不少漏征漏管户。税源管理的弱化直接导致征收水平不高。2、征管软件开发和网络建设不力，严重滞后，已成了深化征管改革的瓶颈。“以计算机网络为依托”是模式建设的全新内容，本应成为模式建设的重要推动力。但由于模式的设计者和推行者（主要是国家局和省局）丧失了驾驭“依托”建设的主动力和最佳时机，造成“依托”长期缺位，或有依无托的状况，严格制约了模式整体功能的有效发挥，使“以计算机网络为依托”难以到位，现代征管手段还不能成为主要手段。如工商行政管理系统、金融系统以及税务系统（包括国税、地税）都没有完全实现计算机化管理和信息联网，更谈不上相互之间及与企业之间的信息共享。由于各地区的经济发展水平的差异，有的地区为提高征管工作的自动化水平，盲目进行计算机软件开发和网络建设，却由于客观条件的制约，使用效率极低，造成了某些地区税收征管成本的提高。现在税务部门内部已基本开通了办公自动化系统、远程查询系统，实现了系统内部资源共享，但在纳税人中只有一部分企业用上了现代化工具，在征纳过程中手段上存在一定差距。3、多元化申报在实际操作过程中有具体问题，使该项工作进程和效率上大打了折扣。例如，有的地方国税部门为方便纳税人特别是边远山区的纳税人，积极开展了电话报税、邮政申报等服务，可是地税局尚未开展此项业务，造成了纳税人缴税要通过两种方式，即使不用到国税大厅缴税也要到地税，纳税成本不仅没减少反而增加；特别是作为新生的现代化缴税方式，所依耐的网络有时不稳定，素质低的纳税人接受本来较慢，出错次数多了增了埋怨，在以后的推进工作中有了抵触情绪。而上级部门又把推行情况作为重要的工作质量考核指标，基层税务部门两头为难。4、组织机构设置不太合理。市局机构细化了业务部门，而县局只设了一个业务科室，下设几个管理分局，这样中间唯一的业务科室就成了一个”瓶颈”,上下信息沟通时间长，信息容易失真，管理费用也较多，而且导致管理过死，影响到上下级人员积极性和主动性的发挥。5、稽查具有盲目性，效率不高。新征管模式中表述“重点稽查”，按字面就可以使人产生两种理解，其一是征管工作的重点是稽查；其二是有重点的进行稽查。由于模式实施初期的推动和一些炒作，很快将人们引向第一种理解，形成稽查就是征管工作的重点，什么“重中之重”，什么稽查力量要占征管人员４０％以上，等等。对稽查工作从形式上描绘的多，从功能、质量上要求得少。稽查工作主要以查补税款、罚没收多少论英雄，有的在利益的驱动下，查大户，或上下级稽查机构之间争税源；有的平时无所事事，到年终为完成收任务，突击稽查，雨过地皮湿，惟收入而收入，忽视和淡化了稽查工作的其他功能。税务稽查在现阶段由于受到信息、手段、技巧等各种因素的制约，其发挥作用有限。所以在稽查运作尚不规范时，超越现状而倚重稽查会产生负面影响。5、社会中介服务市场还没有形成。税务代理在我国现阶段是税收征管模式一种有益的补充，要确保新征管模式的顺利进行，必须发展税务代理业。我国目前设立了不少的税务代理机构，税务代理也曾在一段时期内成为热点，但实际上税务代理市场发展得不尽人意。

二、优化税收征管模式应遵循的原则。

税收征管模式的优化是一项系统工程，需经历一个较为复杂的实践探索过程。而贯穿整个过程、对改革行为起指导和约束作用的原则必须是明确的。从税收征管运行和发展规律的一般原理出发，提出了税收征管模式优化的4个原则

（一）适应性最强——税收征管模式优化的前提性原则

税收征管模式的适应性主要表现在两个方面：一是与社会经济大环境的适应性；二是与税收体系小环境的适应性。从我国税收征管模式的发展历史来看，新中国成立后至80年代中期，基本上是征管查一体的模式，即 “一员进厂、各税统管，集征管查于一身”，这种模式虽然监督制约机制较弱，但与当时落后的生产力水平、单一的公有制经济形式和简单的税制结构是基本相适应的。80年代中期到90年代中期，在有计划的商品经济条件下，税收征管改革实行征管查所内或所外分离模式，也是与当时初步形成的以公有制为主导的多种经济成分、多种经营方式、多种流通渠道和多种分配方式并存以及多税种、多层次、多环节的复合税制体系基本相适应的。90年代中期以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，税制结构率先进行了变革，实现了与社会主义市场经济的基本接轨。作为税收征管模式外部环境的经济体制和税制体系都发生了变革，使原征管模式对外部环境的适应性大大降低，稳定性也就难以为继，征管改革势在必行。1995年初国家税务总局就提出把税收工作的重心转向征管，并把建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式作为征管改革的目标。

（二）征管效益最大——征管模式优化的核心原则

在一定的税制条件下，影响征管效益的因素主要有征税成本、纳税成本（两者统称实际成本）和机会成本。征税成本和纳税成本不是孤立存在的，在征管手段等条件一定的情况下，两者之间存在着此消彼长的关系，而且纳税成本的变动幅度要比征税成本的变动幅度大得多。征管的机会成本是指在组织收入过程中，由于征管实际成本的限定，使征税机构不得不放弃对一部分纳税人的管理而发生的税收收入损失。机会成本的质是对税收流失的控制程度。在其他条件一定的情况下，征管的机会成本与实际成本之间也存在此消彼长的关系，征管3项成本之间的关系要求我们在征管模式的优化中突出处理好3个方面的关系：一是征收中集中与分散的关系，即不能简单地把“集中征收”理解为将征收机构减少到l—2个办税服务厅，而应因地制宜保持适当数量的征收点，并通过计算机网络技术的应用，实行集中控制，使纳税人办税更加方便，使其纳税成本不会升高。二是管理中简单与复杂的关系，要在保证对纳税户有效控制的基础上，使纳税管理程序和手续尽可能简化。三是稽查中的质量与数量、次数的关系，即税收稽查质量的提高不能通过扩大税收稽查面和增加对纳税户的稽查次数来实现，而应通过对稽查过程和重要涉税会计事项的有效控制来实现。

（三）结构效能最优——征管模式优化的组织原则

税收征管的根本任务是准确执行税法、保证税款及时足额入库，由此也形成了征管的三大职能。对于征收职能，不能仅理解为“开税票”，应该延伸到对纳税人的纳税申报表、财务报表及其他纳税资料的最终审核，发现异常点和疑点，为管理、稽查提供线索和切入点。管理职能，不能仅理解为事务性管理（包括办理税务登记、票证、减免税等），还应包括对纳税人财务核算达标管理，即对法律意识淡薄。财会知识缺乏的纳税人及其财会、办税人员，要督促和帮助其健全财务制度，规范会计核算，提高管理核算水平和办税能力等,使其达到税法和征管制度要求的标准。稽查职能，不能单纯理解为为了完成收入计划任务而稽查，而应根据职能和目标任务的不同分为管理性稽查、审计性稽查和案件稽查。

（四）能位适合度最佳----征管模式优化的根本性原则

能位适合度，是组织系统中工作人员的知识才能与其所处的岗位或职位的适合程度。能位适合度最佳，就是要使组织中的人力资源得到充分利用，每个人的潜能得到有效发挥，从而使人力资源投人最少而工作质量最好、数量最多。为了保证征管组织效能最优和征管效益最大，必须使人力资源在征管组织结构中的配置得到最佳的能位适合度。

三、优化现行税收征管模式的措施。

征管模式必须与社会主义市场经济发展需要、全球性信息化趋势潮流及现代税收征管客观实际相适应，并能够充分体现法治、公平、文明、效率的治税思想。因持这种观点，故新征管模式的主体框架应包括"申报纳税、网络监控、集中征收、重点稽查、属地管理"五大要素，彼此构成一个既相互联系又不可分割的有机整体。

1、实行纳税申报必须以对税源的有效监控为前提，通过对纳税人的主动管理，将偷逃税在开始环节就堵住。这可以通过开展漏征漏管户清查和户籍管理，解决纳税人不办理纳税登记的问题，可以通过横向纵向比较，对申报税额明显不符的纳税人进行重点稽查，可以要求纳税人在税法规定的时间内填写申报表进行申报，且申报表的应纳税额应按税法要求正确计算等等，强化对纳税申请资料的分析，建立税源资料信息库，扩大稽查面，加大对重点税源户的监控，努力实现对所有纳税人的有效监管。税收征管方式应多样化，即根据纳税人经营管理水平和纳税信誉的层次差距不同实行分类分级管理，采用不同的管理方式。如对财务管理规范、会计核算健全、纳税信誉好的纳税人可采用“自觉申报、重点稽查”的征管方式；对财务管理不规范、会计核算不健全、纳税信誉较差的纳税人应实行“以管为主，管查结合”的征管方式。而不能一概实行“集中征收，重点稽查”的征管方式。并且，税收征管还必须大胆地吸收和运用传统模式中证明是行之有效的管理方法，并赋予新的内涵，使征管方法具有较强的针对性和适应性。

2、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。一是建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。二是加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

3、加强税务人员计算机培训，提高广大税务人员的计算机操作管理水平在知识爆炸、科技高速发展的今天，税务人员要赶上时代发展的步伐，真正承担起税收征管职责，应该认真学习新技术、新知识。只有这样，才能适应新时期税收征管、税务稽查工作的需要；加快计算机在税收征管中应用。税务系统中的计算机应用是社会发展的必是税制改革的客观要求，它的发展前途是光明，税收征管软件是对纳税人的基本资料及纳税申报，税款入库，税收合计进行全过程的监督管理，以提高工作效率，加强监督为原则，借助计算机网络，集中管理各种资料，提供多种统计监控手段，满足由“管户”到“管事”的转变所带来新要求。建立以计算机网络为依托的管理监控体系。（1）建立统一的纳税人识别号；（2）开发、完善征管监控应用系统；（3）抓住重点加强监控。3、随着现代化交通、通讯和管理手段的运用，现代管理科学趋向于扁型的组织结构，即在保证有效监督的前提下，纵向层次宜少不宜多。税收管理现代化同样也要求尽量减少组织层次, 把有限的人力资源用于专业化管理和基层一线的征管中，市以下征管组织的层次应尽可能减少。如市级机关的业务管理部门应尽可能与基层的征管操作部门合并，以减少政策传导和信息沟通的时间跨度，提高执行政策和决策的准确度和效率。市区和县城征收与稽查的职能上收到市、县级，各基层单位就只负责对辖区内所属纳税业户的专业管理工作。这样，管理职能就能进一步落到实处，从而切实做到强化管理，明确责任。

4、目前应充实税务稽查力量，不对稽查局下达收入任务，加强与其他部门的协调配合，建立人工与计算机相结合的稽查体系，做到选案制度要有的放矢，处罚率要有所提高。同时也要协调好稽查与征收的关系，发挥好稽查工作对征收工作的辅助作用。（1）建立日常稽查、专项稽查，专案稽查分类稽查。（2）建立科学的稽查规程；按照选案，检查审理，执行的流程规范操作（3）建立与公安机关联网的重要情报信息道报制度，及时打击重大犯罪线索，提高专项稽查和专项稽查的执法效率，打击各种涉税犯罪。

5、积极稳妥地推进税务代理业的发展。要完善税务代理制度，需要加快法规制度建设，为税务代理的健康运行创造良好的法治环境，组建税务代理的行业管理机构，理顺管理体制，同时建立高素质的代理人队伍，以适应代理业今后发展的需要。结合我国的实际情况，我们可以组建税务代理人的行业管理机构，理顺税务代理业的管理体制。税务机关对代理机构的管理，主要体现对代理机构进行区域性审核、并制定相应的政策，法规等。尽快制定税务代理业执行标准和行业服务标准，约束税务代理行为，以形成税务代理的民间自律机制。建立一支能够满足代理工作需要的，素质较高的代理人队伍。要严格抓好税务代理从业人员考试，以适应税务代理事业的迅速发展。

需作说明的是，新征管模式提出的"优化服务"，在此没有把它作为一个独立的要素，这是鉴于税收服务贯穿于征收管理的全过程，如果把新征管模式的五个要素分别看作是税收征管工作的一个环节或一段过程，那么，税收服务必然融入其中，税务机关要将纳税人既作为管理对象，同时又要为他们提各种涉税服务。所以，优化服务应当重点解决好文明、公开、效率等方面的问题，它其实是对税收征管模式的实施及其要素整合的质量要求。

1、综上所述，推行征管改革完善征管模式，在于着眼于全球经济一体化的时代要求与信息化革命的世界潮流，在现代信息化网络技术下进一步建立健全纳税人自我申报缴税制度，以及以计算机网络为依托的税收监控体系、数据管理高度集中的征收体系、集约化执法型的一级稽查体系、贴近纳税人的属地分类管理体系。由此要求我们在税收征管实践中必须做到，以新征管法为准则，以科技加管理为方向，以信息化、专业化为核心，以一项制度和四个体系为要素，按照社会发展的时代要求和征管内在的运行规律进行系统整合，优化征管资源配置，大幅度提高征管质量、效率和降低征纳成本，从而逐步形成科学高效、良性循环的征管运行新机制，实现建立在信息化基础上的，以专业化为主，综合性为辅的征收、管理、稽查专业分工新格局。

2、参考文献

3、赵玉宝张继辉袁晓东《我国税收征管模式的完善及其探索》

4、杨源波《浅议征管法、征管改革、征管模式三者关系并论征管模式的内涵及要素》

5、陈卫红《税收征管运行机制与税收征管改革》