食品安全法律规制的研究2011(五)

    通过分析研究，从目前世界多数国家的立法情况来看，基本上都有一部或者几部关于食品安全的基本法律，对食品安全的基本规则、制度、程序、标准、管理都加以规定，以指导整个食品安全法律法规体系。如美国的《联邦食品、药物和化妆品法》、德国的《食品和日用品管理法》、欧盟的《通用食品法》、日本的《食品安全基本法》、英国《1990食品安全法》、印度《2005年食品安全及标准法案(草案)》以及俄罗斯《食品质量和安全联邦法》等。可见，以综合型的基本法律对本国的食品安全法律法规加以统领己成为世界各国相关立法的一个趋势，中国目前也迫切需要这样的立法，以顺应世界各国的立法趋势。2009年2月28日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议关于《中华人民共和国食品安全法》的通过，为食品安全制度的检讨与重构提供了契机。

    2.科学高效的监管协调机制

    大多数国家在食品安全监管方面都采用了多个部门共同监管的模式，为使各部门之间行使权力不致发生冲突，有些国家还建立了监管权的协调机制。但职能整合、统一管理是发达国家食品安全监管的一个显著特征。目前在欧美等发达国家和地区，食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全监管的水平和效率。如在处理中央与地方食品安全管理权限时，美国、加拿大、韩国等国家，对食品安全监管、协调的责任主要由中央政府来承担，地方政府只负责餐饮以及食品零售店等的监管，并实行由中央监管机构垂直一体化监管模式。

    3.“从农田到餐桌的全程监控”

    国外很多发达国家的食品安全法律覆盖了从“从农田到餐桌”的食品链的所有环节。他们普遍认识到食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，所以，对其也应全方位、全过程地进行管理，故均强调对农产品质量安全的全面管理。这种管理强调要从农业投入品开始，对食品生产到消费的各个环节进行管理。他们认为，食品生产、加工、流通、销售、消费的各个环节都有潜在的安全隐患，只有通过实施“从农田到餐桌”的全程食品安全监管才能向公众提供最安全的食品。因此，在农产品在生产前，对食品生产加工的投人品，特别是农业生产的投入品，如化肥、农药、饲料添加剂、动物疫苗实施严格的控制。在农产品生产中，制定了危害分析与关键控制点等生产规程指导食品的生产，生产、加工、储藏和运输;规定与食品接触工具或容器的卫生性和操作人员的健康与卫生要求，从而将食品的有害物质降到最低。在农产品生产后，要求食品标签提供信息的充分性和真实性，重视对消费者食品安全卫生知识的教育，增强公众的食品安全意识。同时，建立先进的食源性疾病监测系统，为食品安全监管发挥了重要作用。[9]

    三、对完善我国食品安全法律规制的建议

    （一）健全食品安全体系建设

    在立法过程中，还应该强化若干制度，如食品安全风险分析、评估和预警制度、食品安全重大事故应急处理制度、食品标签标识制度、食品安全信息管理制度、食品召回制度等，可以借鉴国外“从农田到餐桌”的监管规制，结合我国实际逐步完善全程食品安全监管法律体系。尤其要针对我国食品安全标准存在的问题，迫切需要在国家主管部门领导下，通过清理，解决标准之间交叉、重复、矛后以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题。政府有关部门应借鉴国外发达国家在这方面的经验和教训，分析国际食品安全质量标准体系，并与国际标准接轨。组织制定统一完善的食品安全质量标准，力图使食品安全标准体系结构合理，各类标准协调配套，研究和制定适合我国的食品安全质量标准体系，包括食品本身的标准，加工操作规程等各项标准，从而构建科学、统一、易于实际操作的食品安全质量标准体系。

    （二）完善责任追究机制

    “执法不力”是我国现存的一个重大问题。食品安全法律法规固然重要，但如执行不到位也是一纸空文。我国应有一个专门、权威的对食品安全进行管理的政府职能部门，将监管权集中，在该机构的统一管理之下，理顺农业、质检、工商、卫生、商务、进出口、药监等管理部门的关系，明确职能分工，在分工的基础上进行相应的配合；各部门间要加强信息交流，实现信息资源共享，实现食品安全监管大要案通报制度，推行食品安全监管问责制度。[10] 行政执法与司法还应密切合作，对于本应接受司法审判的食品安全案件不能仅仅通过行政处罚不了了之，必须及时移送司法机关处理，从而加大执法力度。《食品安全法》第95条分别规定了地方政府主要领导和监管部门主要领导的行政处分措施。虽然只有一个法条，但微言大义，对地方和部门领导的心理震慑能力不可小视。因为，无论省、自治区、直辖市一级人民政府的“一把手”，还是国务院所属监管部门的“一把手”，若因怠于履行职责，都有可能因本地、本部门违反法定食品监管职责而被摘掉“乌纱帽”。《食品安全法》授予行政机关的食品安全监管职责对被监管者而言是行政权、国家公权力，对广大消费者与社会公众而言则是沉甸甸的责任。建立责任制，就是实现权力和责任的统一。因此，《食品安全法》在强化政府官员违反法定职责的法律责任追究机制方面是一大进步。

    （三）建立切实有效的激励机制

    所谓激励机制不单指正面的鼓励，也包括负面的评价。有效的激励机制需要在探索中发现，也可以借鉴国外的经验。以英国为例，《食品安全法》确定了“适当的勤勉”原则。公司若采用了所有合理的预防和履行了所有“适当的勤勉”,可避免这方面的刑事指控，还可以为民事赔偿提供免责的理由。另外从美国的经验来看，诉讼的交易成本和信息成本的分配将对企业的食品安全侦测产生促进或抑制作用。对企业的激励机制可以是经济利益的激励，也可以是其他利益的激励，但归根到底是经济利益的激励。结合我食品安全领域问题相对多发的情形，应定立新的奖励办法进一步明确食品安全违法行为的举报奖励范围，涵盖食品安全领域非法生产、制售、加工食品等。对举报违法制售、使用食品非法添加物、生产假冒伪劣食品的地下“黑窝点”、“黑作坊”等的人员，以及生产经营单位内部举报人员，应适当提高奖励额度。

    （四）提高企业的市场准入标准